34.18.-El Estado regresa al primer plano: Estrategias de análisis en la investigación actual – Theda Skocpol**

 En la última década ha tenido lugar un súbito aumento del interés por el “Estado” en las ciencias sociales comparativas, Ya sea como objeto de investigación o como algo a lo que se recurre para explicar consecuencias de interés, el Estado en calidad de actor o de institución viene ocupando un lugar destacado en una extraordinaria profusión de estudios de investigadores de diversas tendencias técnicas procedentes de todas las disciplinas importantes. La gama de los temas estudiados ha sido muy amplia. Investigadores de América Latina, África y Asia han examinado el papel de los Estados en la configuración del desarrollo económico nacional y la negociación con las grandes compañías multinacionales1. Los estudiosos interesados

** En: Grompone, Romeo (editor), Adrianzén, Alberto; Cotler, Julio; López, Sinesio (Compiladores).

Instituciones políticas y sociedad. Lecturas introductorias. IEP, Lima, 1995. pp. 92-129.

* “Bringing the State back in strategies of analysis in current research”, introducción a B Evans, D. Rueschemeyer y T. Skocpol (comps.), Bringing the State Back in, Cambridge University Press, 1985, pp. 3-43. Traducción de Fabián Chueca.

Este texto es una revisión de “Bringing the State back in: false leads and promising starts in current theories and research”, preparado inicialmente para una conferencia del Social Science Research Council titulada “States and social structures: research implications of current theories”, celebrada en el Seven Spring Center Mt. Kisco Nueva York, del 25 al 27 de febrero de 1982. Los debates de la conferencia me resultaron de gran utilidad. Posteriormente, las reacciones de Pierre Bimbaum, David Easton, Harry Eckstein, Kenneth Finegold y Eric presentada en la conferencia, al igual que el acceso a ejemplares, previos a su publicación, del ensayo de Stephen Krasner “Review articles: approaches to the State; alternative conceptions and historical dynamics”, Comparative Politics, 16, 2 enero de 1984, pp. 223-46, y el ensayo de Roger Benjamin y Raymond Duvall titulado: “The capitalist State in context”, de próxima publicación en R. Benjamin y S. Elkin (comps). The democratic State, Lawrence, University of Kansas Press, 1985. Sobre todo, estoy agradecida intelectualmente a los debates e intercambios de memorandos con todos mis compañeros del Comité del Social Science Research Council sobre Estados y estructuras sociales: Peter Evans, Albert Hirschmann, Peter Karzentein, Ira Katznelson, Stephen Krasner, Dietrich Rueschemeyer y Charles Tilly.

1 Entre los ejemplos importantes figuran Alice Amsdem, “Taiwan’s economic history: A case of statism a challenge to dependency theory”, Modern China 5, 1979, pp. 341-380; Pranab Bardhan,“The State, classes and economic growth in India”, 1982-83 Radhakrishnan Memorial Lectures, All Souis College, Oxford; Douglas Bennett y Kenneth Sharpe, “Agenda setting and bargaining power: The Mexican State versus transnational automobile corporations”, World Politics 32, 1979, pp. 57-89; Peter B. Evans, Dependent development: The alliance of multinational, State, and local capital in Brazil, Princeton University Press, Princeton, N.J. 1979; Nora Hamilton, The limits of State autonomy: Post revolutionary México, Princeton University Press, Princeton, N.J.1982; Steven Langdon, Multinational corporations in the political economy of Kenya, MacMillan, Londres 1981; Hyun-chin Lim, “Dependent development in the world system: The case of South Korea, 1963-1979”, tesis doctoral, Universidad de Harvard 1982; Richard Sklar, Corporate power in an African State: The political impact of multinational mining companies in Zambia, University of California Press, Berkeley 1975; Alfred Stepan, The State and society: Peru in comparative perspective, Princeton University Press, Princeton, N.J.; y Ellen Kay Trimberg, Revolution

en las democracias industriales avanzadas de Europa, Norteamérica y Japón han ahondado en la participación de los Estados en el desarrollo de programas sociales y en la resolución de los problemas económicos nacionales e internacionales2. Los investigadores de historia comparativa han examinado la formación de los Estados nacionales, la desintegración y reconstrucción de los Estados en las revoluciones sociales, y la influencia de los Estados en la formación de las clases, las relaciones étnicas, los derechos de la mujer y las formas de protesta social3,

from above: Military bureaucrats and development in Japan, Turkey, Egypt and Peru, Transation Books, Nueva Brunswick, N.J. 1978.

2 Entre los ejemplos importantes figuran Douglas Ashford, British dogmatism and French pragmatism: Central-local policymaking in the modern Welfare State, Allen & Unwin, Londres 1983; Pierre Bimbaum, The heights of power: An essay on the power elite in France, traducción Arthur Goldhammer, University of Chicago Press, Chicago 1982; David Cameron, “The expansions of the public economy: A comparative analysis”, American Political Sciencia Review 72, 1978, pp. 1243-1261; Kenneth Dyson y Stephen Wilks (comps.), Industrial crisis: A comparative study of the State and industry, St. Martin’s Press, Nueva York 1983; Peter Hall, “Policy innovation and the structure of the State: The politics-administration nexus in France and Britain”, Annals of the American Academy of Political and Social Science 466, 1983, pp. 43- 59; Peter A. Hall, “Patterns of economic policy among the European states: An organizational approach”, en Stephen Bornstein, David Held y Joel Krieger (comps.), The State in capitalist Europe, Allen & Unwin, Londres; Hugh Heclo, Modern social politics in Britain and Sweden, Yale University Press, New Haven, Conn. 1984; Chalmers Johnson, MITI and the Japanese miracle: The growth of industrial policy, 1925- 1975, Stanford University Press, Stanford, Calf. 1982; Peter Katzenstein (comp.), Between power and plenty: Foreign economic policies of advanced industrial states, University of Wisconsin Press, Madison 1978; Steven Kelman, Regulating America, regulating Sweden: A comparative study of occupational health and safety policy, MIT Press, Cambridge, Mass. 1981; Stephen D. Krasner, Defending the national interest: Raw materials investments and U.S. foreign policy, Princeton University Press, Princeton, N.J. 1978; Theodore J. Lowi, “Public policy and bureaucracy in the United States and France”, en Douglas E. Ashford (comp.), Comparing public policies: New concepts and methods, vol. 4 de Sage yearbooks in politics and public policy, Sage, Beverly Hills, Calif. 1978, pp. 177-196; Leo Panith (comp.), The Canadian State: Political economy and political power, University of Toronto Press, Toronto 1977; Theda Skocpol y John Ikenberry, “The political formation of the American Welfare State in historical and comparative perspectives”, Comparative Social Research 6, 1983, pp. 87-148; S. Tolliday y J. Zeitlin (comps.), Shop floor bargaining and the State: Historical and comparative perspectives, Cambridge University Press, Cambridge y Nueva York 1984; y John Zysman, Political strategies for industrial order: State, market and industry in France, University of California Press, Berkeley 1977.

3 Entre los ejemplos más importantes figuran Michael Adas, “From avoidance to confrontation: Peasant protest in precolonial and colonial Southeast Asia”, Comparative Studies in Society and History 23, 1981, pp. 217-247; Bertrand Badje y Pierre Birnbaum, The sociology of the State, traducción Arthur Goldhammer, University of Chicago Press, Chicago 1983; Pierre Birnbaum, “States, ideologies, and collective action in Western Europe”, Social Science Journal 32, 1980, pp. 671-686; Jose Murillo de Carvalho, “Political elites and States building: The case of nineteenth century Brazil”, Comparative Studies in Society and History 24, 1981, pp. 378-399; Mounira Charrad, “Women and the State: A comparative study of politics, law, and the family in Tunisia, Algeria and Morocco”, tesis doctoral, Universidad de Harvard 1980; Daniel Chirot, Social change in a peripheral society: The creation of a Balkan colony, Academic Press, Nueva York 1976; Stanley B. Greenberg, Race and State in Capitalist development, Yale University Press, New Haven, Conn. 1980; Michael Hechter, Internal colonialism: The Celtic fringe in British national development, 1536-1966, University of California Press, Berkeley 1975; Ira Katznelson, City trenches: Urban politics and the patterning of c1ass in the United States, Pantheon Books, Nueva York 1981; Joel S. Migdal, Peasant, politics and revolution: Pressures toward political and social change in the Third World, Princeton University Press, Princeton, N.J. 1974; Gianfranco Poggi, The development of the modern State: A sociological introduction, Stanford University Press, Stanford, Calif. 1978; Joseph Rothschild, Ethnopolitics: A conceptual framework, Columbia University Press, Nueva York 1981; Theda Skocpol, States and social revolutions: A comparative analysis of France, Russia and China, Cambridge University Press, Cambridge y Nueva York 1979; Stephen Skowronek, Building a new American State: The expansion of national administrative capacities, 1877-1920, Cambridge University Press, Cambridge y Nueva York 1982; Ezra N. Suleiman, Politics power and bureaucracy in France: The administrative elite, Princeton University Press, Princeton, N.J. 1974; Charles Tilly (comp.), The formation of national-States in Western Europe, Studies in Political Development N° 8, Princeton University Press, Princeton, N.J. 1975;  y Charles Tilly, The contentious French, Harvard University Press, Cambridge.

historia económica y de la economía política han teorizado sobre los Estados como creadores de los derechos de propiedad y como reguladores y distorsionadores de los mercados4. Y los antropólogos culturales han estudiado los significados y las actividades especiales de los “Estados” en marcos no occidentales5.

Estos estudios diversos no han estado vinculados por ningún programa de investigación o teoría general explícitamente compartida. Sin embargo, en este ensayo argumentaré que en muchos de ellos se ha registrado una convergencia implícita de las estrategias de análisis y los razonamientos complementarios. La mejor forma de alcanzar ese objetivo es explorar los problemas abordados en una serie de estudios comparativos e históricos que han considerado a los Estados como factores importantes y han profundizado en la forma en que los Estados influyen en los procesos políticos y sociales a través de sus políticas y de sus relaciones con los grupos sociales. No obstante, en primer lugar es conveniente subrayar la reorientación paradigmática implícita en la frase “El Estado regresa al primer plano”6.

De las teorías centradas en la sociedad al renovado interés por los Estados 

No puede negarse que se está operando un notable cambio intelectual, porque no hace mucho las teorías y los programas de investigación dominantes de las ciencias sociales rara vez hablaban de los Estados. Esto era cierto incluso -o quizás debamos decir especialmente- cuando estaban en juego la política y la elaboración de la política pública. Pese a algunas excepciones importantes, las formas de explicar la política y las actividades gubernamentales centradas en la sociedad eran características sobre todo de las perspectivas pluralistas y estructural-funcionalistas predominantes en la ciencia política y la sociología de Estados Unidos en las décadas del 50 y del 607. En estas perspectivas, el Estado era considerado como un concepto

4 Véase especialmente Douglas C. North, “A framework for analyzing the State in economic history”, Explorations in Economic History 16, 1979, pp. 249-259; Douglas C. North, Structure and change in economic history, Norton, Nueva York 1981 (Estructura y cambio en la historia económica, Alianza, Madrid 1984); y Robert H. Bates, Markets and States in tropical Africa: The political basis of agricultural policies, University of California Press, Berkeley 1981.

5 Véase especialmente Clifford Geertz, Negara: The theatre State in nineteenth-century Bali, Princeton University Press, Princeton, N.J. 1980.

6 Los sociólogos pueden advertir que el título de este capítulo se hace eco del título del discurso presidencial de George C. Homans de 1964 ante la American Sociological Association: “Bringin men back in”. Naturalmente, los temas son completamente distintos, pero hay una afinidad de aspiración a explicaciones basadas en proposiciones sobre las actividades de grupos concretos. Esto contrasta con la aplicación de abstracciones conceptuales analíticas, característica de ciertas “teorías” estructural- funcionalistas o neomarxistas.

7 Entre las excepciones más importantes figuraban el innovador libro de Samuel Huntington, centrado en el Estado, Political order and changing societies, Yale University Press, New Haven, Conn. 1968; los antiguo, asociado a tediosos estudios jurídico-funcionalistas de principios constitucionales de ámbito nacional. Los conceptos alternativos eran juzgados más compatibles con las investigaciones científicas generalizadoras8. El “gobierno” era considerado primordialmente como un terreno en el que los grupos de interés de carácter económico o los movimientos sociales normativos contendían o se aliaban entre sí para configurar la adopción de decisiones sobre política pública. Se entendía que esas decisiones eran repartos de beneficios entre los grupos que los reclamaban. La investigación se encontraba en las “aportaciones” de las sociedades al gobierno y en los efectos distributivos de las contribuciones gubernamentales. El propio gobierno no era tomado muy en serio como actor independiente y, en la investigación comparativa, las variaciones en las organizaciones gubernamentales se juzgaban menos significativas que las “funciones” generales compartidas por los sistemas políticos de todas las sociedades.

Como ocurre con frecuencia en la vida intelectual, los paradigmas pluralistas y estructural-funcionalistas fomentaron investigaciones que llevaron a nuevas preocupaciones por fenómenos a los cuales en un principio habían restado importancia conceptualmente. Cuando los pluralistas se centraban en los factores determinantes de decisiones concretas de política pública, comprobaban a menudo que los dirigentes gubernamentales tomaban iniciativas que iban mucho más allá de las demandas de los grupos sociales o los electorados o comprobaban que los organismos gubernamentales asumían el papel principal en la adaptación de decisiones políticas concretas. Dentro de las premisas teóricas pluralistas, sólo había un reducido número de fórmulas para conciliar esas conclusiones9 En los clásicos numerosos análisis de Morris Janowitz sobre las relaciones Estado-sociedad, como en The military in the political development of new nations, Chicago University Press, Chicago 1964; y en Social control of the Welfare State, Chicago University Press, Chicago 1976; y los sondeos de gran perspicacia conceptual de James Q. Wilson en Political organizations, Basic Books, Nueva York 1973. En sus numerosas obras de sociología política, Seymour Martin Lipset ha permanecido sensible siempre a los efectos de las diversas estructuras institucionales de representación gubernamental. Además, Reinhart Bendix ha desarrollado de forma coherente un enfoque weberiano, centrado en el Estado, de los regímenes políticos, como contrapunto crítico al desarrollismo estructural-funcionalista; y S. N. Eisenstadt y Stein Rokkan han desarrollado síntesis creativas de los métodos de análisis político comparativo funcionalista y weberianos.

8 Para exposiciones claras y paradigmáticas, véanse Gabriel Almond, “A developmental approach to political systems”, World Politics 16, 1965, pp. 183-214; Gabriel Almond y James S. Coleman (comps.), The politics of developing areas, Princeton University Press, Princeton, N.J. 1960; Gabriel Almond y G. Bingham Powell, Jr., Comparative politics: A developmental approach, Little, Brown and Co., Boston 1966; David Laston, “An approach to the analysis of political systems”, World Politics 9, 1957, pp. 388-400; y Davis B. Truman, The governmental process, Knopf, Nueva York 1951.

9 Eric A. Nordlinger, en On the autonomy of the democratic State, Harvard University Press, Cambridge 1981, ha llevado las premisas pluralistas hasta sus límites conceptuales con el fin de incluir la posibilidad de acciones autónomas por parte de políticos o funcionarios administrativos elegidos. De forma reveladora, Nordlinger define la “autonomía del Estado” puramente en términos de las preferencias conscientes de los funcionarios públicos, de quienes se dice que actúan de forma autónoma mientras no cedan deliberadamente ante las exigencias de los actores sociales. Al insistir en que los funcionarios

pluralistas de la política de New Haven, las enérgicas iniciativas personales del alcalde Richard Lee en pro de la renovación urbana fueron ampliamente documentadas, pero no fundamentadas en ningún análisis global, centrado en el Estado sobre las posibilidades de que ciertas categorías de alcaldes utilizasen de una forma nueva los fondos federales10. En obras importantes sobre la “política burocrática”, como Essence of decision, de Graham Allison y Bureaucratic politics and foreing policy, de Morton Halperin, los organismos oficiales eran tratados individualmente, como si fuesen puros análogos de los grupos sociales de interés enfrentados del pluralismo clásico11. La estructura y las actividades del Estado norteamericano en su conjunto desaparecían de la vista y del análisis en este enfoque12.

Al igual que en el caso de los pluralistas, aunque sobre un entramado más amplio, cuando los investigadores estructural-funcionalistas del desarrollo político comparativo se aprestaban a “aplicar” sus grandes teorías a la historia de Europa occidental o a grupos concretos de organizaciones políticas no occidentales, descubrían a menudo que los modelos y secuencias históricas no encajaban bien con los postulados por los conceptos y supuestos originales. Al final, el “desarrollo político” (que resultaba ser una idea excesivamente evolucionista) tenía que ver más con las luchas concretas internacionales y nacionales por la construcción del Estado que con ninguna lógica intrínseca de la “diferenciación” socioeconómica. Sumamente reveladores a este respecto fueron los estudios de orientación histórica fomentados o patrocinados por el Commitee on Comparative Politics del Social Science Research Council hacia el final de su existencia (1954-1972)13. En no pocos sentidos, las ideas y públicos tienen carencias y recursos políticamente pertinentes, al igual que los votantes, las elites económicas y los grupos de interés organizados, Nordlinger se limita a conceder a los funcionarios la misma dignidad que tienen todos los actores en el “proceso político” fluido que postula el pluralismo. La autonomía del Estado, dice en realidad Nordlinger, es simplemente el ejercicio creativo del liderazgo político. Cualesquiera que sean la organización o las capacidades del Estado, todo funcionario público, en todo momento, está por definición en condiciones de hacerlo. En mi opinión, el valor del libro de Nordlinger, no reside en su bastante insípida conclusión general, sino en las hipótesis investigables sobre las variaciones en la autonomía del Estado que pueden extraerse de algunas de las tipologías que ofrece.

10 Véase Robert Dahl, ¿Who governs?, Yale University Press, New Haven, Conn. 1961; Raymond E. Wolfinger, The polities of progress, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N.J. 1974; y Nelson W. Polsby, Community power and political theory, Yale University Press, New Haven, Conn. 1961. A la hora de reflexionar en los elementos analíticos que faltan en estos estudios, me ha sido provechoso el examen crítico de Geoffrey Fougere en “The structure of government and the organización of politics: A polity centered approach”, Departamento de Sociología, Universidad de Harvard, setiembre de 1978.

11 Grahan Allison, Essence of decision: Explaining the Cuban missile crisis, Little, Brown and Co., Boston 1971; y Morton S. Halperin, Bureaucratic politics and foreing policy, The Brookings Institutions, Washington, D.C., 1971.

12 Me ha sido útil el análisis de Stephen Krasner de la perspectiva de la política burocrática en Defending the national interest, p. 27. El libro de Krasner muestra también lo diferente que es adoptar un enfoque más microscópico, histórico y centrado en el Estado.

13 Véanse Leonard Binder, James S. Coleman, Joseph La Palombara, Lucian W. Pye, Sidney Verba y Myron Weiner, “Crises and sequences political development”, Studies in Political Development N°7, descubrimientos sobre los Estados a los que vamos a pasar aquí revista nacieron de reacciones provocadas por esos enfrentamientos de las grandes teorías del Committee con los datos de los estudios de casos concretos y las historias comparativas.

También, específicamente entre los estudiosos más jóvenes, hay nuevas ideas y conclusiones que provienen de una genealogía teórica alternativa. A partir de mediados de la década del 60 los “neomarxistas” críticos iniciaron una serie de vivos debates sobre el “Estado capitalista”. Hay ya una bibliografía conceptualmente ramificada y empíricamente amplia que se ocupa en especial del papel de los Estados en la transición del feudalismo al capitalismo, de las intervenciones socioeconómicas de los Estados en las democracias capitalistas industriales avanzadas y de la naturaleza y el papel de los Estados en los países dependientes dentro de la economía-mundo capitalista14. Los neomarxistas han debatido, sobre todo, interpretaciones alternativas de las funciones socioeconómicas desempeñadas por el Estado capitalista. Para algunos, el Estado es un instrumento de dominación de clase; para otros, un garante objetivo de las relaciones de producción de la acumulación económica; y para otros, en fin, un terreno en el que se libran las luchas políticas de clases.

Princeton University Press, Princeton, N.J. 1971; Gabriel Almond, Scott C. Flanagan y Robert J. Mundt, Crisis, choice and change; historical studies of political development, Little, Brown and Co., Boston 1973; Tilly (comp.), “Formation of national states”; y Raymond Grew (comp.), Crises of political development in Europe and the United States, Studies in Political Development N° 9, Princeton University Press, Princeton, N.J. 1978. Las obras de Tilly y Grew critican abiertamente las concepciones teóricas defendidas por el Committee on Comparative Politics, que patrocinó estos proyectos, y Tilly propugna un enfoque como el incluido ahora en la misión del Committee on States and Social Structures.

14 Una muestra de las obras neomarxistas más importantes incluye Perry Anderson, Passages from antiquity to feudalism, New Left Books, Londres 1974 (Transiciones de la antigüedad al feudalismo, Siglo XXI, Madrid 1989,14a edición) y Lineages of the absolutist State, New Left Books, Londres 1974 (EL Estado absolutista, Siglo XXI, Madrid 1987,8a edición); Gösta Esping-Anderson, Roger Friedland y Erik Olin Wrigpt, “Modes of class struggle and the capitalist State”, Kapitalistate 4-5, 1976, pp. 186-220; John Holloway y Simon Picciiotto (comps.), State and capital: A marxist debate, Arnold, Londres 1978; Ralph Miliband, The State in capitalist society, Basic Books, Nueva Yord 1969 (El Estado en la sociedad capitalista, Siglo XXI, México 1970); Nicos Poulantzas, Political power and social classes, traducción de Timothy O’Hagen, New Left Books, Londres 1973 (Poder político y clases sociales en el Estado capitalista, Siglo XXI, México 1969); Claus Offe, “Structural problems of the capitalist State”, German Political Studies 1, 1974, pp. 31-75; Göran Therborn, ¿What does the ruling class do when it rules?, New Left Books, Londres 1978 (¿Cómo domina la clase dominante?, Siglo XXI, Madrid 1979); de Immanuel Wallerstein, The modern world system, vols. 1 y 2, Academic Press, Nueva York 1974, 1980 (El moderno sistema mundial, Siglo XXI, Madrid 1984).

Algunas excelentes reseñas de los debates neomarxistas son las de Martin Carnoy, The State and political theory, Princeton University Press, Princeton, N.J. 1984; David A. Gold, Clarence Y.H. Lo y Enk Olin Wright, “Recent developments in Marxist theories of the capitalist State”, Monthly Review 27, N°5, 1975, pp. 29-43, Nº 6, pp. 36-51; Bob Jessop, “Recent theories of the capitalist State”, Cambridge Journal of Economics 1, 1977, pp. 353-373; Bob Jessop, The capitalist State: Marxist theories and methods, New York University Press, Nueva York 1982; y Ralph Miliband, Marxism and politics, Oxford University Press, Oxford 1977 (Marxismo y política, Siglo XXI, Madrid 1978).

De estos debates neomarxistas han surgido conceptos y cuestiones valiosos, y muchos de los estudios comparativos e históricos que vamos a analizar aquí se han inspirado en ellos para definir problemas e hipótesis investigables. Sin embargo, a nivel teórico, prácticamente todos los neomarxistas que han escrito sobre el Estado han mantenido unos supuestos, profundamente arraigados, centrados en la sociedad, lo cual no les ha permitido dudar de que, en la base, los Estados están configurados intrínsecamente por las clases o las luchas de clases y sirven para mantener y ampliar los modos de producción15 Y así, muchas formas posibles de acción estatal autónoma se descartan por definición. Por otra parte, los teóricos neomarxistas también han tratado de generalizar con excesiva frecuencia -a menudo de forma sumamente abstracta- las características o funciones que comparten todos los Estados dentro de un modo de producción, una fase de acumulación capitalista o una posición en el sistema capitalista mundial. Esto hace difícil asignar una importancia casual a las variaciones en las estructuras y actividades de los Estados de una nación a otra y en breves períodos de tiempo, con lo que se reduce la utilidad de algunos esquemas neomarxistas para la investigación comparativa16.

Hasta el momento el análisis se ha referido principalmente a paradigmas de la ciencia social norteamericana de la época posterior a la Segunda Guerra Mundial; sin embargo, la resistencia de pluralistas y estructural- funcionalistas a hablar de los Estados y la falta de disposición incluso de los neomarxistas críticos a admitir una auténtica autonomía de los Estados tienen resonancias de tendencias presentes desde el principio en las ciencias sociales modernas. Estas ciencias nacieron con las revoluciones industrial y democrática de Europa occidental en los siglos XVIII y XIX, y resulta del todo compatible que los teóricos fundadores situaron el lugar exacto de la dinámica de la sociedad y el bien social no en los Estados monárquicos y aristocráticos, anticuados y superados, sino en la sociedad civil, entendida de modo 15 De todos los participantes en los debates neomarxistas, Fred Block es quien llega más lejos al considerar a los Estados como actores verdaderamente autónomos. Véase su “The ruling class does not rule: Notes on the Marxist theory of State”, Socialist Revolution 7, 1977, pp. 6-28; y “Beyond relative autonomy”, en Ralph Miliband y John Saville (comps.), The Socialist Register 1980, Merlin Press, Londres 1980, pp. 227-242. Para posiciones congruentes, véase también Trimberger, Revolution from above, así como mis escritos States and social revolutions, Cambridge University Press, Cambridge y Nueva York 1979, y “Political response to capitalist crisis: NeoMarxist theories of the State and the case of the New Deal”, Politics and Society 20, 1980, pp. 155-201. Block y yo somos criticados conjuntamente en Carnoy, State and political theory, cap. 8, por haber concedido una importancia excesiva a la autonomía del Estado; y Block, Trimberger y yo somos analizados críticamente en Ralph Miliband, “State power and class interest”, New Left Review 138, 1983, pp. 57-68.

16 El alcance de numerosas proposiciones neomarxistas acerca de los estados las hace más aplicables/verificables en comparaciones entre modos de producción que entre naciones dentro del capitalismo. Therborn, en Ruling class, es uno de los pocos teóricos que no obstante, intenta esas comparaciones entre modos.

diverso como “el mercado”, “la división industrial del trabajo” o las “relaciones de clase”. Teóricos fundadores tan opuestos políticamente como Herbert Spencer y Karl Marx (a quienes ahora, en una circunstancia no del todo inadecuada, sólo separa un camino en el cementerio de Highgate, Londres) coincidían en que el capitalismo industrial estaba venciendo al militarismo y las rivalidades territoriales de los Estados. Para estos dos teóricos, la realidad socioeconómica de la Gran Bretaña del siglo XIX presagiaba el futuro de todos los países y del mundo en su conjunto.

Mientras la historia mundial avanzaba -a través de sangrientas guerras mundiales, conquistas coloniales, revoluciones de formación de Estados y movimientos nacionalistas anticoloniales- desde la Pax Británica del siglo XIX hasta la Pax Americana del período posterior a la Segunda Guerra Mundial, las ciencias sociales occidentales se las arreglaban para mantener su vista apartada en gran medida del fundamental papel explicativo de los Estados como potentes y autónomos actores organizativos17. No se trataba de que se ignorasen fenómenos como el autoritarismo y el totalitarismo político, sino que las explicaciones teóricas preferidas se expresaban en términos de retraso económico o de la desafortunada persistencia de valores tradicionales” no occidentales. Cuando la capitalista y liberal Gran Bretaña, y después la capitalista y liberal Norteamérica, pudieron ser consideradas plausiblemente como las “sociedades punteras” incuestionables, las ciencias sociales occidentales pudieron realizar la hazaña de minimizar el papel explicativo de los Estados en sus principales paradigmas teóricos, ya que estos paradigmas se cimentaban en la compresión de la modernización, sus causas y su dirección. Y en Gran Bretaña y Norteamérica, los países “más modernos”, el cambio económico parecía espontáneo y progresivo y las decisiones de los órganos legislativos parecían ser la base de la política.

A medida que transcurría el período posterior a la Segunda Guerra Mundial, varios cambios hicieron perder credibilidad a las concepciones del cambio social y la política centrada en la sociedad. Como consecuencia de la “revolución keynesiana” de las décadas del 30 a la del 50, la gestión macroeconómica nacional se convirtió en la norma y el gasto público con fines sociales creció rápidamente en todas las 17 No pretendo sugerir una mera continuidad. En torno a las guerras mundiales y durante la depresión de la década del 30, cuando se tambalearon tanto la hegemonía británica como la estadounidense, tuvo lugar la irrupción de teorías más centradas en el Estado, incluidas obras como Harold Lasswell, ‘The garrison State”, American Journal of Sociology 46, 1941, pp. 455-468; y Karl Polanyi, The great transformation, Beacon Press, Boston 1957 (1a edición, 1944).

democracias capitalistas industriales avanzadas, incluido Estados Unidos. El desmantelamiento de los imperios coloniales dio lugar a decenas de “nuevas naciones”, que no tardaron en poner de manifiesto que no se limitarían a recapitular los modelos democráticos liberales de Occidente en su organización política o sus opciones políticas concretas. Por último, aunque quizás sea lo más importante, tanto Gran Bretaña como Estados Unidos comenzaron a sufrir, a mediados de la década del 70, fuertes y claras presiones en un mundo de competencia económica internacional más intensa e incierta. Probablemente no sorprenda el hecho de que, en esta coyuntura, volviera a ponerse de moda hablar de los Estados como factores y como estructuras institucionales configuradoras de la sociedad.

Los científicos sociales están dispuestos ahora a ofrecer explicaciones centradas en el Estado, no sólo respecto de los países totalitarios y de  industrialización tardía, sino también de Gran Bretaña y Estados Unidos. Oportunamente, algunos razonamientos recientes subrayan las formas en que las estructuras del Estado van configurando de modo característico el desarrollo económico y las políticas económicas internacionales en Gran Bretaña y Norteamérica, y analizan, además, cómo podrían estos Estados obstaculizar o facilitar los respectivos intentos de regeneración de la industria nacional en curso18. En resumen, ahora que los debates sobre amplios sectores públicos han adquirido un gran protagonismo en todas las democracias capitalistas, y que Gran Bretaña y Estados Unidos se parecen mucho más a Estados-sociedades concretos en un mundo incierto, comparativo e independiente, compuesto por numerosas entidades de esa índole, parece que está en curso un giro paradigmático en las ciencias sociales macroscópicas, giro que implica un replanteamiento profundo del papel de los Estados en relación con las economías y las sociedades.

¿Renacimiento de una perspectiva europea continental? 

En el siglo XIX, los teóricos sociales, orientados hacia las realidades de la política y el cambio social en el continente europeo, se negaron a aceptar (incluso18 Véanse algunos tratamientos sugerentes en Stephen D. Krasner, “United States commercial and monetary policy: Unravelling the paradox of external strength and internal weakness”, en Katzenstein (comp.), Between power and plenty, pp. 51-87; Stephen Blanck, `Britain: The politics of foreign economic policy, the domestic economy, and the problems of plurarism stagnation”, en Katzenstein (comp.), op. cit., pp. 89-138; Andrew Martin, “Political constraints on economic strategies in advanced industrial societies”, Comparative Political Studies 10, 1977, pp. 323-354; Paul M. Sacks, “State structure and the asymetrial society; an approach to public policy in Britain”, Comparative Politics 12, 1980, pp. 349-376; y Dyson y Wilks (comps.), Industrial crisis.

después de que la industrialización estuviese en plena marcha) la minimización de la importancia del Estado, característica de los que colocaban a Gran Bretaña en el centro de sus reflexiones. Aun valorando positivamente los ideales liberales, los estudiosos continentales de la vida social, especialmente los alemanes, insistieron en la realidad institucional del Estado y en su influencia permanente sobre y dentro de la sociedad civil. Ahora que los científicos sociales comparativos subrayan de nuevo la importancia de los Estados, quizás no sea sorprendente que muchos investigadores vuelvan a confiar -desde luego, con diversas modificaciones y ampliaciones- en la interpretación básica del “Estado” transmitida a los estudiosos contemporáneos a través de las obras muy difundidas de intelectuales alemanes tan importantes como Max Weber y Otto Hintze.

Max Weber mantenía que los Estados son asociaciones obligatorias que reivindican el control de los territorios y las personas que en ellos habitan19. Las organizaciones administrativas, jurídicas, recaudatorias y coercitivas constituyen el núcleo de todo Estado. Estas organizaciones tienen estructuras variables en los distintos países, y pueden enmarcarse en algún tipo de sistema constitucional respectivo de gobierno parlamentario y contienda electoral por los puntos ejecutivos y legislativos clave. No obstante, como señala atinadamente Alfred Stepan en una formulación que capta la causticidad de la perspectiva weberiana.

Los Estados deben ser considerados como algo más que “gobiernos”. Son sistemas administrativos, jurídicos, burocráticos y coercitivos permanentes que no sólo tratan de estructurar las relaciones entre la sociedad civil y la autoridad pública en una organización política, sino también de estructurar muchas relaciones cruciales dentro de la sociedad civil20. 

Ciertamente, en esta perspectiva el Estado no lo es todo; también otras organizaciones y agentes modelan las relaciones sociales y la política, y el análisis debe estudiar a fondo la estructura y las actividades del Estado en relación con ellos. Pero esta concepción weberiana del Estado exige que veamos en él mucho más que un simple foro en el que los grupos sociales formulan demandas y emprenden luchas políticas o concluyen acuerdos.19 Para los principales escritos de Max Weber sobre los estados, véase Guenther Roth y Claus Wittich (comps.), Economy and society, vol. 2: cap. 9, vol. 3: caps. 10-13, Bedminster Press, Nueva York 1968.

20 Stepan, State and society, p. XII.

Es más: como demostraba la obra de Otto Hintze, pensar en los Estados como organizaciones que controlan territorios nos hace olvidar las características esenciales comunes a todos los sistemas políticos para considerar las diversas formas en que las estructuras y acciones del Estado están condicionadas por contextos transnacionales históricamente cambiantes21. Estos contextos influyen en los distintos Estados a través de las relaciones geopolíticas de dominación y competencia interestatal, a través de la comunicación internacional de ideales y modelos de política pública y a través de las pautas económicas mundiales de comercio, división de las actividades productivas, flujos de inversión y finanzas internacionales. Los Estados se sitúan necesariamente en la intersección entre los órdenes sociopolíticos nacionales para sobrevivir y avanzar en relación con otros Estados. El Estado moderno tal como lo conocemos, y tal como fue conceptualizado por Weber y Hintze, ha sido siempre, desde su nacimiento en la historia de Europa, parte de un sistema de Estados competitivos e interrelacionados.

Aunque podemos estar presenciando una reformulación de los intereses de la ciencia social significativamente inspirada en la interpretación weberiano-hintzseana del Estado, la verdadera labor de reorientación teórica sólo está en sus comienzos. Es comprensible que esta labor esté plagada de dificultades, porque se está intentando considerar e investigar las repercusiones de los Estados en un contexto de tendencias teóricas profundamente arraigadas que se obstinan en centrarse en la sociedad. Las recientes tentativas de los neomarxistas y de los que podrían llamar neopluralistas por teorizar en términos muy generales sobre “La autonomía del Estado” no han ofrecido conceptos ni hipótesis explicativas lo bastante ricos como para incluir los argumentos y descubrimientos de diversos estudios históricos comparativos22.

Sin embargo, en lugar de extendernos sobre los defectos de estas teorías generales, dedicaremos el resto de este ensayo a analizar lo que algunos estudios históricos y comparativos seleccionados tienen que decirnos acerca de los Estados o contextos sociales y transnacionales. Dos tendencias del conocimiento actual, un tanto distintas pero igualmente importantes, reclaman nuestra atención. En primer lugar, examinaremos los argumentos sobre la “autonomía del Estado” y sobre las

21 Oxford University Press, Nueva York 1975, 1a edición 1897-1932.

22 Para un análisis de la teoría pluralista más importante sobre la autonomía del Estado, véase la nota 9. Las obras de Poulantzas y Offe citadas en la nota 14 representan importantes teorías marxistas de la autonomía del Estado. El enfoque de Poulantzas es, en última instancia, muy frustrante, ya que se limita a postular la “autonomía relativa del Estado capitalista” como rasgo necesario del modo de producción capitalista en cuanto a tal. Poulantzas insiste en que el Estado es “relativamente autónomo” con independencia de los vínculos empíricos variables que se dan entre las organizaciones del Estado y la clase capitalista y, al mismo tiempo, postula que el Estado debe funcionar invariablemente para estabilizar el sistema capitalista en su conjunto.

capacidades de los Estados en cuanto actores que tratan de alcanzar objetivos en materia de políticas concretas. A continuación estudiaremos los argumentos sobre la influencia de los Estados en el contenido y funcionamiento de la política. La intención global de este ejercicio no es proponer una nueva teoría general del Estado o de los Estados y las estructuras sociales, empresa que tal vez no sea conveniente, al menos por el momento, y que en cualquier caso no sería factible en el espacio de un solo ensayo. En cambio, confío en presentar e ilustrar un marco de referencia conceptual, junto con algunas hipótesis y cuestiones a medio plazo que podrían inspirar a la investigación futura sobre los Estados y las estructuras sociales a través de diversos problemas locales y zonas geoculturales del mundo.

Autonomía y capacidad de los Estados 

Los Estados, concebidos como organizaciones que reivindican el control de territorios y personas, pueden formular y perseguir objetivos que no sean un simple reflejo de las demandas o los intereses de grupos o clases sociales de la sociedad. Esto es lo que se entiende normalmente por “autonomía del Estado”. A menos que tenga lugar esa formulación de objetivos independiente, apenas se plantea la necesidad de hablar de los Estados como actores importantes. Si se profundiza en la cuestión, se puede continuar con el análisis de las “capacidades” de los Estados para alcanzar los objetivos oficiales, especialmente por encima de la oposición real o potencial de grupos sociales poderosos o en circunstancias socioeconómicas recalcitrantes. ¿Cuáles son los factores determinantes de la autonomía y de las capacidades del Estado? He aquí una muestra de los argumentos de una serie de estudios recientes que abordan estas cuestiones.

Los Estados como actores 

Se han empleado varias líneas de razonamiento, individualmente o en combinación, para explicar por qué y cómo los Estados formulan y persiguen sus objetivos. La articulación de los Estados en estructuras transnacionales y corrientes internacionales de comunicación pueden mover a los altos funcionarios estatales a seguir estrategias de transformación, incluso ante la indiferencia o la resistencia de fuerzas sociales políticamente importantes. De modo similar, la necesidad fundamental para los Estados de mantener el control y el orden puede propiciar reformas por iniciativa estatal (así como la simple represión). En cuanto a quién tiene más probabilidades de actuar en esas circunstancias, parece que serán los colectivos de

funcionarios estatales coherentes desde el punto de vista organizativo, en especial los colectivos de funcionarios de carrera relativamente desvinculados de los intereses socioeconómicos dominantes en el momento, los que probablemente pongan en marcha nuevas y características estrategias estatales en épocas de crisis. Asimismo, los colectivos de funcionarios pueden desarrollar de formas características las políticas públicas ya establecidas, actuando de modo relativamente continuo a lo largo de períodos temporales prolongados.

Las orientaciones extranacionales de los Estados, los desafíos a los que pueden hacer frente para mantener el orden interno y los recursos organizativos a los que pueden recurrir y que pueden desplazar los colectivos de funcionarios estatales, todas estas características del Estado, considerado desde una perspectiva weberiano- hintzeana, pueden contribuir a explicar la acción autónoma del Estado. En las explicaciones de Alfred Stepan y Ellen Kay Trimberger de lo que podemos considerar casos extremos de acción estatal autónoma -situaciones históricas en las cuales las élites estratégicas utilizan la fuerza militar para hacerse con el control de todo un Estado nacional y después emplean medios burocráticos para imponer desde arriba cambios reformistas o revolucionarios- aparecen de forma especialmente clara, distintas combinaciones de factores de esta índole.

En su libro State and society: Peru in comparative perspective, Stepan investiga los intentos de las élites estatales de América Latina de instaurar regímenes corporativos “incluyentes” o “excluyentes”23. Un elemento clave de la explicación que da Stepan de esos episodios es la formación de un cuadro estratégicamente localizado de funcionarios que gozan de una fuerza organizativa interna y en las organizaciones estatales existentes, y que goza, asimismo, de una idea unitaria de carácter ideológico sobre la posibilidad y conveniencia de utilizar la intervención del Estado para asegurar el orden político y promover el desarrollo económico nacional. En el caso del golpe corporativo “excluyente” de Brasil en 1964 y del golpe corporativo “incluyente” de Perú en 1968, Stepan subraya la socialización previa de lo que denomina “nuevos profesionales militares”. Se trataba de oficiales militares de carrera que habían pasado juntos por escuelas de formación en las que además de otros conocimientos militares más tradicionales, habían aprendido técnicas e ideas sobre planificación económica nacional y contrarrevolución. Posteriormente, estos nuevos 23 Stepan, State and society, caps. 3 y 4. Véase también Alfred Stepan, “The new professionalism of internal warfare and military role expansion”, en A. Stepan (comp.), Authoritarian Brazil, Yale University Press, New Haven, Conn. 1973, pp. 47-65.

profesionales militares instauraron regímenes corporativos para responder a  supuestas crisis del orden político y del desarrollo económico nacional. Los profesionales militares utilizaron el poder del Estado para conjurar o desviar amenazas contra el orden nacional procedentes de clases y grupos no dominantes. También emplearon el poder del Estado para implantar reformas socioeconómicas o planes para fomentar la industrialización nacional, algo que consideraban un requisito fundamental para mejorar su posición internacional en el mundo moderno.

En su obra Revolution from above, Ellen Kay Trimberger se centra en una serie de casos históricos la restauración Meiji en Japón, la revolución de Ataturk en Turquía, la revolución de Nasser en Egipto y el golpe de Estado en Perú en 1968 en los cuales burócratas dinámicamente autónomos, entre los que figuraban oficiales militares tomaron el poder del Estado y lo reorganizaron. A continuación, utilizaron el Estado para destruir una clase dominante, una aristocracia de la economía nacional24. Al igual que Stepan, Trimberger subraya la formación, a través de la socialización y los intereses profesionales anteriores, de una élite coherente de funcionarios dotada de una orientación ideológica estatista y nacionalista. Trimberger coincide también con Stepan en la importancia dada a la preocupación de la élite por reprimir cualquier posible agitación desde abajo. Sin embargo, tal vez porque en realidad expone una versión más transformadora de la acción autónoma del Estado para reorganizar la sociedad, Trimberger insiste más que Stepan en el papel de las amenazas exteriores contra la autonomía nacional como factor que precipita la “revolución desde arriba”. Y desde una variable estructural que Stepan había pasado por alto: la relación de la élite del Estado con las clases económicas dominantes. Trimberger señala: “Se puede decir que un aparato estatal burocrático o un sector de éste es relativamente autónomo cuando las personas que ocupan puestos elevados de carácter civil y/o militar cumplen dos condiciones: 1) no son reclutadas en las clases terratenientes, comerciales o industriales dominantes; y 2) no establecen vínculos personales y económicos estrechos con esas clases después de su acceso a los altos cargos”25. Trimberger examina también la relación de la élite del Estado con las clases económicas dominantes con el fin de predecir la amplitud de los cambios socioeconómicos que puede intentar un Estado en respuesta a “una situación de crisis, cuando el orden social, político y económico vigente está amenazado por fuerzas externas y por la agitación desde abajo”26. Cuando las élites burocráticas mantienen sus vínculos con24 Trimberger, Revolution from above.

25 lbid., p. 4.

26 Ibid., p. 5.

las clases dominantes, pueden tener lugar reformas autoritarias por iniciativa estatal, como, por ejemplo, en Prusia de 1806 a 1814, en Rusia en la década de 1860 y en Brasil después de 1964. Pero los cambios estructurales más radicales que Trimberger califica de “revolución desde arriba”, incluida la expropiación real de una clase dominante, sólo se producen en situaciones de crisis cuando las élites burocráticas del Estado están libres de vínculos o alianzas con las clases dominantes27. Como se habrá advertido, Trimberger ha dotado al concepto neomarxista de autonomía relativa del Estado de un nuevo poder analítico como instrumento para predecir las posibles consecuencias sociopolíticas de diversas configuraciones sociales e históricas del Estado y del poder de clase28.

La autonomía del Estado en los sistemas políticos constitucionales 

Stepan y Trimberger se ocupan en términos algo distintos, aunque coincidentes en partes, de casos extraordinarios de autonomía del Estado, casos en los cuales funcionarios que gobiernan de forma no constitucional tratan de utilizar el Estado en su conjunto para dirigir y reestructurar la sociedad y la política. Mientras tanto, otros estudiosos han abordado casos más limitados de autonomía del Estado en la historia de la elaboración de la política pública en sistemas políticos constitucionales, democráticos y liberales como Gran Bretaña, Suecia y Estados Unidos29. De forma diferente, también tiene cabida en estos análisis los mismos factores analíticos esenciales: las orientaciones internacionales de los Estados, sus funciones de mantenimiento del orden interno y las posibilidades organizativas de que los colectivos de funcionarios formulen y persigan una política propia. 27 Asi, al comentar la obra de Stepan, Trimberger mantiene que podría haber explicado la naturaleza represiva y “excluyente” del golpe de Estado de Brasil (en contraste con las reformas “incluyentes” de Perú, que comprendieron la movilización política masiva y la expropiación de los propietarios de haciendas) centrándose en los vínculos de los militares brasileños con los capitalistas brasileños multinacionales. En realidad, Stepan dice (“The new professionalism”, p. 54) que los profesionales militares brasileños recibieron su formación junto con civiles pertenecientes a las elites, incluidos industriales, banqueros y elites comerciales, que también asistieron a la Escuela Superior de Guerra del Brasil en el período anterior a 1964.

28 La obra de Trimberger confirma así los problemas de la teoría de Nicos Poulantzas analizados en la nota.

29 En el caso de Francia, hay una bibliografía especialmente rica sobre la autonomía del Estado, sus consecuencias y sus límites. Aquí prescindo deliberadamente de ella al ser Francia un caso sumamente obvio de aplicación de las ideas sobre la autonomía del Estado. No obstante, véanse las obras de Brinsbaum, Hall, Suleiman y Zysman citadas en las notas 2 y 3, junto con Stepehn Cohe, Modern capitalist planning: The French experience, University of California Press, Berkeley 1976; y Richard F. Kuisel, Capitalism and State in modern France: Renovation and economic management in the Twentieth century, Cambridge University Press 1981.

Hugh Heclo ofrece en Modern social politics in Britain and Sweden un complejo relato histórico comparativo del desarrollo a largo plazo del seguro del desempleo y de la política de asistencia a la tercera edad de esas dos naciones30. Sin que se presente explícitamente como tal, el libro de Heclo trata de las aportaciones estatales autónomas a la elaboración de la política social. Pero las acciones autónomas del Estado que Heclo destaca no son en su totalidad actos de coerción o dominación sino, por el contrario, actividades intelectuales de unos administradores civiles dedicados a diagnosticar los problemas de la sociedad y a idear políticas alternativas para resolverlos. Como dice Heclo:

Los gobiernos no sólo “pueden” (o cualquiera que sea la forma verbal de ese enfoque); también resuelven. La formación de una política es una forma de resolución colectiva en nombre de la sociedad, e implica decidir y conocer. El proceso de elaboración de las políticas de pensiones, desempleo y jubilación va más allá de decidir qué “deseos” hay que satisfacer, para incluir los problemas de saber quién podría desear algo, qué se desea, qué debería desearse y cómo convertir incluso el acuerdo general más asequible en una acción colectiva concreta. Este proceso es político no porque toda política sea un derivado del poder y del conflicto, sino porque algunos hombres se han comprometido a actuar en nombre de otros31.

Según la historia comparativa de Heclo, los gestores de la administración pública de Gran Bretaña y Suecia han efectuado, de forma constante, aportaciones más importantes al desarrollo de la política social que los partidos políticos o los grupos de interés. Las condiciones socioeconómicas y especialmente, las crisis, sólo han propiciado demandas esporádicas de los partidos y de los grupos de interés, afirma Heclo. Han sido los funcionarios, recurriendo a “los recursos administrativos de la información, el análisis y la competencia profesional”, quienes han concebido los términos de la elaboración de nuevas políticas como “correctivos no tanto de las situaciones sociales en cuanto tales como de los fallos apreciados en la política anterior” en función de “la propia concepción de la burocracia gubernamental de lo que se venía haciendo”32. Los datos de Heclo revelan también que la autonomía de la burocracia para configurar la política social ha sido mayor en Suecia que en Gran Bretaña, ya que el Estado burocrático centralizado y premodemo de Suecia estaba, desde el comienzo de la industrialización y antes de la liberalización y la democratización plenas de la política nacional, en condiciones de tomar la iniciativa en

30 Heclo, Modern social politics.

31 Ibid., p. 305.

32 Ibid., pp. 303, 305-306.

el diagnóstico de los problemas sociales y en la propuesta de soluciones universales para resolverlos.

Heclo dice mucho menos de lo que le resultaría posible acerca de las influencias que determinan el momento y el contenido de las iniciativas estatales características, aunque ofrece datos acerca de la sensibilidad de los funcionarios civiles hacia los requisitos del mantenimiento del orden ante los desajustes ocasionados por el desempleo industrial. También señala la permanente conciencia, por parte de los funcionarios, de los precedentes y modelos extranjeros de política social. Sobre todo, Heclo demuestra que los colectivos de funcionarios administrativos pueden tener una amplia influencia, tanto directa como indirecta, sobre el contenido y el desarrollo de importantes políticas oficiales. Su obra sugiere cómo localizar y analizar las aportaciones estatales autónomas a la elaboración de la política incluso dentro de sistemas políticos constitucionales dirigidos nominalmente por órganos legislativos y partidos electorales.

En esta línea, merece la pena examinar brevemente dos obras que defienden las aportaciones estatales autónomas a la elaboración de la política incluso en Estados Unidos, sistemas políticos en el cual, según prácticamente todos los estudiosos, la base estructural para dicha autonomía es menor que en cualquier otro régimen capitalista liberal moderno. Estados Unidos no heredó un Estado burocrático centralizado de la época preindustrial y predemocrática. Por otra parte, la dispersión de la autoridad debido al sistema federal, la división de la soberanía entre los distintos brazos del gobierno nacional y la estrecha simbiosis entre sectores de la administración federal y los comités del Congreso contribuyen a hacer que el poder del Estado norteamericano en el siglo XIX esté fragmentado, disperso e influido en todas partes por intereses sociales organizados. Además, el gobierno nacional carece de posibles puntos de apoyo de un poder estatal fuerte tales como una administración pública profesional, consciente de sus estatutos y con acceso previsible a puestos ejecutivos clave: organismos de planificación dotados de autoridad; un control ejecutivo directivo sobre un banco central nacional; y propiedad pública de sectores estratégicos de la economía. Habida cuenta de estas características del gobierno de Estados Unidos, el concepto de autonomía del Estado no ha sido empleado con frecuencia por los estudiosos para explicar los acontecimientos políticos norteamericanos.

No obstante, Stepan Krasner, en su obra Defending the nacional interest; sí utiliza este concepto para explicar la continuidad que se aprecia durante el siglo XX en la formulación de la política exterior de Estados Unidos sobre cuestiones relacionadas con inversiones internacionales en la producción y comercialización de materias primas33. Una ingeniosa táctica heurística respalda la selección por Krasner de este “ámbito de estudio” para la investigación histórica sistemática: es un ámbito situado en la intersección de los intereses estatales propiamente geopolíticos y los intereses económicos de (a menudo) poderosas empresas privadas. Así, Krasner puede preguntarse si el tira y afloja a corto plazo de los intereses comerciales configura la definición del “interés nacional” de Estados Unidos con respecto a la producción de materias primas en el extranjero o si se registra una presencia constante de un interés autónomo del Estado. Krasner encuentra el segundo modelo y lo atribuye a actores situados en una posición especial dentro del gobierno de Estados Unidos, por lo demás débil, fragmentado e influido socialmente.

En lo que se refiere a la política exterior de Estados Unidos, los actores estatales fundamentalmente son el presidente y el secretario de Estado, y las instituciones más importantes son la Casa Blanca y el Departamento de Estado. Lo que distingue a estos papeles y organismos es su alto grado de aislamiento de presiones sociales concretas y una serie de obligaciones formales e informales que los encargan de favorecer los intereses generales de la nación34.

Lamentablemente, Krasner no se extiende sobre el concepto de partes “aisladas” del Estado. En particular, no nos dice si las diversas características organizativas de los organismos estatales contribuyen a aumentar o a disminuir el aislamiento. Por el contrario, Krasner subraya fundamentalmente hasta qué punto distintos sectores del ejecutivo federal están sometidos a influencias del Congreso35

.Además, no puede disipar plenamente la sospecha de que la presidencia y el departamento de Estado pueden ser simplemente objeto de influencias comerciales basadas en las clases y no en los intereses36. No obstante, Krasner muestra que las33 Krasner, Defending the national interest.

34 Ibid., p. 11.

35 Véase también Krasner, “United States commercial and monetary policy”, pp. 51-87.

36 Y así Krasner tiene la mayor dificultad para distinguir su razonamiento en favor de la “autonomía del Estado” de la perspectiva estructural marxista, según la cual el Estado actúa en favor de los intereses de la clase del capital en su conjunto. Su solución, insistir en los objetivos ideológicos “irracionales” de la política del Estado como prueba contra el argumento de los intereses de clase, no me parece muy convincente. ¿Puede una ideología imperialista no ser prueba de una coincidencia de clase así como de una finalidad del Estado? Por el contrario, podría insistirse en los “intereses” geopolíticos apreciados en las intervenciones basadas en el “mundo libre” no son obviamente irracionales habida cuenta de ciertas interpretaciones de los intereses geopolíticos de Estados Unidos.

políticas públicas sobre materias primas han tendido a discrepar más de las poderosas exigencias empresariales precisamente cuando han Estado en juego cuestiones claramente geopolíticas de intervención militar en el extranjero y amplias concepciones ideológicas relativas a la hegemonía mundial de Estados Unidos. Así, pues, el estudio de Krasner sugiere que se producen aportaciones claramente estatales a la formulación de la política de Estados Unidos exactamente en aquellos casos y terrenos en los que una perspectiva weberiano-hintzeana insistiría en que deben producirse, con independencia de lo desfavorable que sea el potencial gubernamental global para emprender acciones estatales autónomas. Como dijo en una ocasión J.P. Nettl, “con independencia de lo que el Estado sea o no sea internamente (…) ha habido pocos desafíos a su soberanía y a su autonomía en “asuntos exteriores”37.

Mi obra en colaboración con Kenneth Finegold sobre los orígenes de la política agrícola del New Deal sugiere también que dentro de un “Estado débil” pueden producirse aportaciones estatales autónomas a la elaboración de la política interior. Estas aportaciones estatales autónomas tienen lugar en áreas de actuación política concretas y en momentos históricos determinados, aunque en general no sean discernibles en todas las áreas de actuación y contribuyan involuntariamente a crear fuerzas políticas que más tarde impondrán severas limitaciones a nuevas acciones estatales autónomas38. Finegold y yo mantenemos que, en el período que siguió a la Primera Guerra Mundial, el departamento de Agricultura de Estados Unidos era “una isla de fortaleza del Estado en un océano de debilidad”39 y atribuimos la formulación de las intervenciones agrícolas del New Deal-políticas que respondían a una “crisis agraria” antigua, aunque no simplemente de la manera exigida por los poderosos grupos de interés agrícola- a los recursos excepcionales de capacidad administrativa, planificación pública previa y experiencia gubernamental práctica a disposición de los expertos agrícolas federales en los albores del New Deal. Nuestro razonamiento se parece a las conclusiones de Hugh Heclo sobre los funcionarios civiles innovadores de Gran Bretaña y Suecia. En esencia, hallamos que una parte del gobierno nacional de Estados Unidos en los comienzos del siglo XX permitió que la capacidad profesional de los funcionarios actuase en una esfera política restringida de forma semejante a como actuó en Suecia o en Gran Bretaña entre 1900 y 1920.

37 J.P. Nettl, “The State as a conceptual variable”, World Politics 20, 1968, pp. 563-564.

38 Kenneth Finegold y Theda Skocpol, “Capitalists, farmers, and workers in the New Deal. The ironies of government intervention” (ponencia presentada a la asamblea anual de la American Political Science Association, Washington, D.C., 31 de agosto de 1980). Parte de esta ponencia fue publicada posteriormente como Theda Skocpol y Kenneth Finegold, “State capacity and economic intervention in the early New Deal”, Political Science Quarterly 97, 1982, pp. 255-278.

39 Skocpol y Finegold, “State capacity” p. 271.

Pero, además, rastreamos la suerte política que corrieron las intervenciones administrativas del New Deal en la agricultura. Mostramos que, en el contexto global de la estructura estatal estadounidense, esta intervención inicialmente autónoma del Estado sirvió para fortalecer inadvertidamente a un grupo de presión concreto, la American Farm Federation, a la que proporcionó los incrementos decisivos de peso electoral y administrativo que necesitaba para “ganarse” una influencia predominante en la política agrícola federal posterior a 1936. Los intentos subsiguientes de planificación estatal, en especial los que implicaban la redistribución del poder económico, racial o de clase, fueron limitados y anulados después por los intereses agrícolas y comerciales establecidos, capitaneados por el Farm Bureau.

En resumen, la “autonomía del Estado” no es un rasgo estructural fijo de ningún sistema de gobierno. Puede aparecer y desaparecer. Esto es cierto no sólo debido a que las crisis pueden precipitar la formulación de estrategias y políticas oficiales por parte de élites o administradores que de otro modo no podrían materializar sus posibilidades de acción autónoma; también es cierto porque las mismas posibilidades estructurales de acciones estatales autónomas cambian con el tiempo, a medida que las organizaciones de coerción y administración experimentan transformaciones, tanto internamente como en sus relaciones con los grupos sociales y con sectores representativos del gobierno. Por consiguiente, aunque la investigación internacional comparativa puede indicar en términos generales si un sistema de gobierno tiene tendencia “más fuertes” o “más débiles” a la acción estatal autónoma, el potencial de este concepto sólo puede apreciarse en su integridad en estudios verdaderamente históricos y sensibles a las variaciones estructurales y a los cambios coyunturales que se operan dentro de sistemas políticos determinados.

¿Son “racionales” las acciones del Estado?

Debemos hacer otra serie de comentarios sobre la racionalidad de las acciones autónomas del Estado. A menudo se considera que esas acciones son más capaces de velar por los “intereses de clase capitalistas” o por los “intereses generales de la sociedad” o por el “interés nacional” que las decisiones gubernamentales fuertemente influidas por el tira y afloja de las exigencias de grupos de interés, bloques de votantes o empresas mercantiles concretas40. En estas perspectivas, se considera que los 40 De formas diferentes, Defending the national interest, de Krasner y Political power and social classes, de Poulantzas, sirven de ejemplo para este punto.

funcionarios estatales son especialmente capaces de formular estrategias globales y a largo plazo que transcienden las exigencias parciales y estrechas de miras de los capitalistas guiados por el afán de lucro o de grupos sociales que sólo se preocupan de sus propios intereses. Pero los estudiosos que ven con escepticismo el concepto de autonomía del Estado responden a menudo que los argumentos autolegitimadores de los funcionarios del Estado, sus afirmaciones de que conocen y representan los intereses “generales” o “nacionales”, no deben tomarse al pie de la letra. Los funcionarios del Estado no tienen más derecho que otros a reivindicar un conocimiento suficiente de los problemas sociales o de sus soluciones, afirman los escépticos. Además, sus símbolos legitimadores pueden enmascarar simplemente políticas formadas para favorecer intereses o fracciones de clases particulares.

Ciertamente, esas dudas sobre la racionalidad superior de las acciones del Estado merecen una atención respetuosa; sin embargo, no tenemos que descartar totalmente la posibilidad de que las acciones estatales parcial o totalmente autónomas puedan ser capaces de abordar los problemas e incluso de encontrar “soluciones” que estén fuera del alcance de los actores sociales y de los sectores del gobierno estrechamente constreñidos por ellos. En parte, la materialización de esas posibilidades dependerá de la disponibilidad y (lo cual resulta incluso más problemático) del empleo adecuado de ideas correctas sobre lo que el Estado puede y debe hacer para abordar los problemas sociales; en parte, dependerá de la coincidencia o de la falta de coincidencia entre el margen de autoridad de la organización estatal autónoma y la escala y la profundidad de la acción adecuada para hacer frente a un tipo determinado de problema. Por ejemplo no es probable que los organismos estatales que sólo tengan autoridad sobre regiones o tipos de transporte concretos logren planificar sistemas coordinados de transporte nacional, con independencia del grado de información y de capacidad para la acción oficial autónoma que puedan poseer esos organismos. En resumidas cuentas, las iniciativas autónomas pueden ser estúpidas o estar mal dirigidas, y las iniciativas autónomas pueden ser fragmentadas, parciales y contradictorias. Sin embargo, y a pesar de todas estas posibilidades, las acciones del Estado pueden ser coherentes y apropiadas a veces.

No obstante, con independencia de lo apropiado (para hacer frente a un determinado tipo de crisis o problema) que pueda ser la actividad autónoma del Estado, nunca puede ser realmente “desinteresada” en ningún sentido significativo. Esto es cierto no sólo porque todas las acciones del Estado benefician necesariamente a algunos intereses sociales y perjudican a otros (aun cuando los beneficiarios sociales no hayan trabajado en pro de las acciones del Estado ni las hayan provocado). Es más, las acciones autónomas estatales adoptarán normalmente formas que traten de reforzar la autoridad, la longevidad política y el control social de las organizaciones del Estado cuyos responsables generaron las políticas o ideas de actuación políticas pertinentes. Podemos plantear la hipótesis de que una característica (oculta o manifiesta) de todas las acciones autónomas del Estado será el fortalecimiento de las prerrogativas de los colectivos de funcionarios del Estado. Que de ello se deriven o no políticas racionales pueden depender de cómo se defina el término “racional” y puede ser incluso accidental en gran medida. La cuestión es que se producirán políticas distintas de las que piden los actores sociales. La tarea de investigación primordial para los interesados en la autonomía del Estado es, sin duda, el estudio en profundidad de por qué, cuándo y cómo los Estados forjan esas políticas características. Posteriormente, será posible preguntarse por su racionalidad para resolver los problemas a los que hacen frente, y podremos examinar esta cuestión sin formular supuestos idealistas sobre la omnisciencia o el desinterés de los Estados.

¿Pueden los Estados alcanzar sus objetivos? 

Algunos estudiosos de la historia comparativa no sólo han investigado los puntos en que se apoyan las acciones estatales autónomas, sino que han emprendido también la tarea más estimulante de explicar las diversas capacidades de los Estados para poner en práctica sus políticas. Desde luego, la explicación de las capacidades del Estado está estrechamente relacionada con la explicación de la fijación de objetivos autónomos por parte de los Estados, ya que es sumamente probable que los funcionarios estatales intenten hacer cosas que parezcan viables con los medios de que disponen. Sin embargo, con no poca frecuencia, los Estados persiguen objetivos (ya sean propios o impuestos por grupos sociales poderosos) que estén fuera de su alcance. Por otra parte, la aplicación de sus políticas conducen a menudo a consecuencias buscadas y no buscadas, tanto cuando los Estados intentan cumplir cometidos que no pueden concluir como cuando los medios que emplean generan reacciones sociopolíticas y cambios estructurales imprevistos. Por consiguiente, las capacidades de los Estados para aplicar estrategias y políticas merecen ser analizadas detenidamente por derecho propio. No voy a tratar de efectuar aquí un estudio exhaustivo de los hallazgos fundamentales en esta área importante de la investigación, sino que me limitaré a indicar algunas ideas y enfoques prometedores incluidos en las investigaciones actuales de las capacidades del Estado.

Pueden decirse algunas cosas esenciales sobre los fundamentos generales de las capacidades del Estado. Evidentemente, la total y absoluta integridad y el control administrativo-militar estable de un territorio dado, son condiciones previas de toda capacidad de aplicación de una política por parte del Estado41. Además, es fundamental que el Estado disponga de funcionarios leales y cualificados, y de abundantes recursos económicos para alcanzar con eficacia toda suerte de objetivos. No es sorprendente que las historias de la construcción del Estado apunten exactamente a estos medios universales del poder del Estado42. Algunos de estos recursos llegan a arraigar en unas relaciones institucionales que son lentas en cambiar y relativamente insensibles a las manipulaciones a corto plazo. Por ejemplo, ¿atraen y retienen los puntos de responsabilidad del Estado a funcionarios interesados en hacer carrera con un amplio bagaje de conocimiento y una fuerte motivación? La respuesta bien puede depender de las relaciones desarrolladas a lo largo de la historia entre instituciones educativas de élite, las organizaciones del Estado y las empresas privadas que compiten con el Estado por el personal con una elevada formación. Pero si esta situación no se ha establecido históricamente al comienzo de la era industrial, es difícil deshacer modelos alternativos menos favorables para el Estado43.

Los factores que determinan los recursos económicos de un Estado pueden ser un tanto más manipulables a lo largo del tiempo, aunque no siempre. La cuantía y las formas de ingresos y créditos disponibles para el Estado se derivan de equilibrios políticos condicionados estructuralmente, aunque cambiantes a lo largo de la historia, y de negociaciones entre los Estados y entre un Estado y las clases sociales. Entre las categorías fundamentales de hechos que se ofrecen en cualquier estudio de las capacidades del Estado figuran las fuentes y la cuantía de los ingresos del Estado y el grado de flexibilidad posible en su recaudación y empleo. Las disposiciones 41 O tal vez deba decirse que, en el mejor de los casos, todo movimiento estatal o de construcción del Estado preocupado por un control administrativo-militar total sólo será capaz (y tendrá probabilidades) de aplicar políticas relacionadas con ese objetivo primordial. Este principio es una buena guía para comprender muchos de los cambios sociales que acompañan a las luchas por la construcción del Estado durante los interregnos revolucionarios.

42 Véase Tilly (comp.), Formation of national states; Michael Mann, “State and society, 1130-1815: An analysis of English State finances”, Political power and social theory, JAI Press, Greenwich, Conn. 1980, vol. 1, pp. 165-208; y Stephen Skowronek, Building a new American State, the expansion of national administrative capacities, Cambridge University Press, Cambridge y Nueva York 1982.

43 Véase la importante obra histórico-comparativa de Bernard Silberman sobre los modos alternativos de burocratización del Estado en relación con los procesos de profesionalización: “State bureaucratization: A comparative analysis”, Departamento de Ciencias Políticas, Universidad de Chicago 1982.

institucionales internas y las situaciones internacionales dificultan la modificación de los límites dentro de los cuales deben maniobrar las élites del Estado para recaudar impuestos y conseguir créditos. ¿Depende un Estado de los impuestos a la exportación (por ejemplo procedentes de un recurso nacional escaso o de unos productos vulnerables a súbitas fluctuaciones del mercado mundial)?44 ¿Le permite a un Estado no hegemónico su situación geopolítica recoger los beneficios de la ayuda militar para la construcción del Estado o debe confiar en los banqueros o en los organismos internacionales de ayuda que insisten en favorecer las inversiones privadas y restringen las opciones políticas internas del Estado prestatario?45 ¿Qué autoridad establecida tiene un Estado para recaudar impuestos, recibir créditos o invertir en empresas públicas potencialmente rentables? y ¿Qué “espacio” hay en el sistema político-constitucional existente para cambiar los modelos de recaudación de ingresos desfavorables para el Estado?

Por último, ¿qué autoridad y qué medios organizativos tiene que desplegar un Estado, con independencia de los recursos económicos de que disfrute? ¿Están “reservados” rígidamente determinados tipos de ingresos para usos especiales que no pueden ser modificados fácilmente por personas que adoptan las decisiones oficiales?46 ¿Puede el Estado canalizar (manipular) las corrientes de crédito hacia empresas y sectores industriales concretos, o las prácticas político-constitucionales establecidas sólo favorecen los gastos globales por categorías? A todos estos tipos de preguntas debe responderse en cualquier estudio de las capacidades del Estado. Los medios del Estado para captar y emplear recursos financieros nos dicen más que cualquier otro factor individual sobre sus capacidades actuales (e inmediatamente posibles) para crear o reforzar las organizaciones del Estado, para contratar personal, 44 Los ingresos inesperados procedentes de las ventas internacionales de petróleo, por ejemplo, pueden hacer a los Estados Unidos más autónomos de los controles de la sociedad y, debido a debilidad de las raíces sociales y de los pactos políticos, más vulnerables en momentos de crisis. Mantengo esa postura en “Rentier State and shi’a Islam in the Iranian Revolution”, Theory and society 11, 1982, pp. 265-283. El Comité Conjunto sobre Oriente Próximo y Medio del American Council of Learned Societies y del Social Sciences Research Council tiene en la actualidad un proyecto titulado “Social Change in Arab Oil- Producing Societies” que investiga las repercusiones de los ingresos procedentes del petróleo en las relaciones Estado-sociedad.

45 Véase Robert E. Wood, “Foreign aid and the capitalist State in under developed countries”, Politics and Society 10, 1980, pp. 1-34. El ensayo de Wood documenta y estudia principalmente las repercusiones negativas para la construcción del Estado de la mayor parte de la ayuda extranjera, aunque también señala que “las instituciones militares ‘superdesarrolladas’ favorecidas por la ayuda pueden proporcionar un trampolín para una experimentación estatista no pretendida por quienes ofrecen la ayuda” (p. 34). Taiwan y Corea del Sur parecen buenos ejemplos de este caso.

46 Véase John A. Dunn, Jr., “The importance of being earmarked: Transport policy and highway finance in Great Britain and the United States”, Comparative Studies in Society and History 20, 1, 1978, pp. 29-53.

para lograr el apoyo político, para subvencionar iniciativas económicas y para financiar programas sociales47.

Las capacidades del Estado para seguir modalidades de política concretasLas cuestiones fundamentales de la integridad territorial de un Estado, sus recursos económicos y el personal de que dispongan pueden constituir el punto de partida de cualquier investigación sobre las capacidades de ese Estado para alcanzar unos objetivos; sin embargo, los estudios más fructíferos de las capacidades del Estado tienden a centrarse en áreas de actuación políticas concretas. Como dice Sthepan Krasner:

No hay un ningún motivo para dar por sentado a priori que el modelo de puntos fuertes y puntos débiles será el mismo para todas las actuaciones políticas. Es posible que un Estado pueda modificar la estructura de su sistema de asistencia médica, aunque no pueda construir una red eficaz de transportes, mientras que otra pueda resolver con relativa facilidad los desplazamientos de sus ciudadanos y ser incapaz de curar sus enfermedades48.

Quienes estudian una estrategia general de cambio impulsada por el Estado, como una “revolución desde arriba” o un episodio importante de reformas patrocinadas por la burocracia, tal vez tengan que valorar la capacidad global de un Estado para alcanzar objetivos de transformación de múltiples esferas. Por otra parte, como señala Krasner, puede ser conveniente demostrar que “a pesar de las variaciones entre áreas de estudio dentro de los países, hay diferencias modales en el poder del Estado entre (por ejemplo) los países avanzados de economía de mercado”49. No obstante, tal vez esas valoraciones globales se elaboren mejor a partir de investigaciones sectoriales específicas, ya que uno de los datos más importantes acerca del poder de un Estado puede ser la desigualdad entre distintas áreas de actuación política. Y el resultado más revelador, incluso de una revolución de largo alcance o de una reforma desde arriba, puede ser la disparidad de las transformaciones producidas entre distintos sectores sociopolíticos. 47 Para formulaciones “clásicas” del análisis social de las finanzas del Estado, véanse especialmente Lorenz von Stein, “On taxation”, y Rudolf Goldscheid, “A sociological approach to problems of public finance”, ambos en Richard A. Musgrave y Alan T. Peacock (comps.), Classic in the theory of public finance, MacMillan, Nueva York 1958, pp. 202-213 y 28-36, respectivamente.

48 Krasner, Defending the national interest, p. 58.

49 Ibid.

Por ejemplo, en un provocador artículo titulado Constitutionalism, class and the limits of choice in US. foreing policy, Ira Katznelson y Kenneth Prewitt exponen cómo la política de Estados Unidos con respecto a América Latina ha Estado condicionada en parte por la desigualdad de las capacidades del gobierno nacional norteamericano: perfectamente capaz de intervenir en el extranjero, pero carente de las capacidades de planificación nacional “necesarias para dirigir la distribución interna de los costos que implican una política exterior menos imperialista”50. Por poner otro ejemplo, Alfred Stepan extrae muchas de sus conclusiones más interesantes sobre las consecuencias contradictorias e involuntarias del episodio de “corporativismo incluyente” en Perú de un análisis meticuloso de los éxitos desiguales del régimen a la hora de reestructurar los compromisos políticos de diversos grupos sociales y reorientar el curso de la evolución económica en diversos sectores51.

En numerosos estudios sobre las capacidades de los Estados para alcanzar tipos concretos de objetivos se emplea el concepto de “instrumento de actuación política” para hacer referencia a los medios pertinentes que un Estado puede tener a su disposición52. Las comparaciones entre distintas naciones son necesarias para determinar la naturaleza y el alcance de los mecanismos institucionales, cuya aplicación a un conjunto determinado de cuestiones por parte de los funcionarios del Estado puede ser concebible. Por ejemplo, Susan y Norman Fainstein comparan la política urbana de naciones de Europa noroccidental con la de Estados Unidos y, en consecuencia, pueden concluir que el Estado Nacional norteamericano carece de ciertos instrumentos para hacer frente a las crisis urbanas de los que disponen los Estados europeos, instrumentos tales como organismos centrales de planificación, consorcios de inversión de capital controlados por el Estado y programas de bienestar nacional gestionados directamente53.

De manera análoga, Peter Katzenstein reúne un conjunto de estudios relacionados sobre cómo seis países capitalistas industriales avanzados gestionan el comercio internacional, la inversión y las implicaciones monetarias de sus respectivas

50 Ira Katznetson y Kenneth Prewitt, “Constitutionalism, class, and the limits of choice in U.S. foreign policy”, en Richard Fagen (comp.), Capitalism and the State in U.S. Latin American relations, Stanford University Press, Stanford, Calif. 1979, p. 38.

51 Stepan, State and society, caps. 5-8.

52 Este concepto es estudiado por Peter Katzenstein en Between power and plenty, pp. 16, 297-298.

53 Susan S. y Norman I. Fainstein, “Nacional policy and urban development”, Social Problems 26, 1978, pp. 125-146; véanse especialmente pp. 140-141.

economías54. Katzenstein consigue establecer distinciones bastante claras entre las estrategias de que disponen Estados como el japonés y el francés, que tienen instrumentos de actuación política que les permite aplicar medidas a nivel de sectores industriales concretos, y otros Estados, como el británico y el norteamericano, que deben recurrir a manipulaciones macroeconómicas globales de parámetros fiscales y monetarios. Una vez más como en el estudio de Fainstein, es la yuxtaposición de los enfoques de diferentes naciones a un área de actuación política determinada lo que permite destacar los instrumentos de política pertinentes. Sin embargo, para ninguno de estos estudios esos “instrumentos” son creaciones deliberadas a corto plazo de los gestores de los Estados. Ambos estudios se orientan hacia el análisis microscópico de amplios modelos institucionales de historias nacionales divergentes que explican por qué los países tienen o no ahora instrumentos de actuación política para hacer frente a problemas o crisis concretos.

Los Estados en relación con los marcos socioeconómicos 

Los estudios pormenorizados de las capacidades del Estado no sólo implican un examen de los recursos e instrumentos que el Estado puede tener a su alcance para enfrentan problemas concretos, sino que también consideran necesariamente algo más que el Estado como tal. Estos estudios analizan a los Estados en relación con tipos concretos de entornos socioeconómicos y políticos y poblados por actores que tienen intereses y recursos determinados. Una de las aplicaciones obvias de la perspectiva relaciona) consiste en investigar el poder de los Estados sobre las estructuras y los actores no estables de ámbito nacional o transnacional, especialmente los dominantes en el plano económico ¿Qué capacidades tienen los Estados para cambiar el comportamiento o para oponerse a las exigencias de esos actores o para transformar las estructuras recalcitrantes? Las respuestas se encuentran no sólo en las características de los propios Estados, sino también en el equilibrio entre los recursos y las ventajas situacionales de los Estados comparadas con las de los actores no estatales. Este tipo de enfoque relacional es utilizado por Stephen Krasner en su análisis de los esfuerzos de los responsables de la política Estadounidense para aplicar una política exterior de materias primas en las interacciones con las grandes compañías, cuyas preferencias y prácticas establecidas han sido contrarias a menudo a lo que el Estado entiende por interés nacionales55.

54 Katzenstein (comp.), Between power and plenty.

55 Krasner, Defending the national interest, especialmente partes 2 y 3.

Este es también el enfoque utilizado por Alfred Stepan para analizar los éxitos y los fracasos de los dirigentes militares peruanos en el empleo del poder del Estado para cambiar los modelos de inversión de capital extranjero en un país dependiente como el suyo56. Stephen desarrolla de forma brillante una serie coherente de hipótesis causales para explicar la diversidad de los resultados en cada sector industrial: azúcar, petróleo y manufactura. Examina las características del régimen en cada uno de estos sectores: grado de compromiso con unos objetivos de actuación política claros, capacidades técnicas, aptitudes de supervisión, control por el Estado. Asimismo, estudia las características de las inversiones y mercados existentes en la medida en que chocan con las ventajas que las compañías multinacionales peruanas o extranjeras esperaban conseguir con nuevas inversiones. El razonamiento completo es demasiado complejo para que lo reproduzcamos aquí, pero su significación va mucho más allá del área de estudio de la inversión extranjera y del caso peruano. Al adoptar un enfoque tímidamente relaciona) con respecto al equilibrio de los recursos que los Estados y las compañías multinacionales pueden aportar en sus acuerdos mutuos, en parte simbióticos y en parte conflictivos, Stepan, proporciona un modelo importante para nuevos estudios de las capacidades del Estado en numerosas áreas de actuación política.

Otro enfoque relacional, ligeramente distinto, del estudio de las capacidades de los Estados aparece en el libro de Peter Katzenstein Between power and plenty en el cual (como ya se ha indicado) el objeto de la explicación no es, en última instancia, el poder del Estado sobre los actores no estatales, sino las estrategias de las naciones para lograr la “interdependencia” dentro de la economía-mundo capitalista. Un concepto al que se recurre de modo esencial en la recopilación de Katzenstein es el de “red de actuación política”, que incluye una relación estructurada entre el Estado y la sociedad. En palabras de Katzenstein:

Los actores de la sociedad y del Estado que influyen en la definición de los objetivos de la política económica exterior son los grandes grupos de interés y los grupos de acción política. Los primeros representan las relaciones de producción (incluyendo la industria, las finanzas, el comercio, el trabajo y la agricultura); los segundos provienen de la estructura de autoridad política (principalmente la burocracia del Estado y los partidos políticos). Las coaliciones gobernantes (…) en cada uno de los 56 Stepan, State and society, cap. 7.

Estados industriales avanzados encuentran su expresión institucional en redes de actuación política características que vinculan el sector público y el privado en la aplicación de la política exterior57.

Katzenstein mantiene que la definición y la aplicación de la política económica exterior surge del nexo entre el Estado y la sociedad. Tanto los objetivos del Estado como los intereses de las clases poderosas pueden influir en la orientación de la política nacional y la aplicación de una política viene determinada no sólo por los instrumentos de actuación política de que dispone el Estado, sino también por el apoyo organizado que recibe de grupos sociales clave.

Así, objetivos de actuación política como la reconversión industrial podrían llevarse a la práctica efectivamente porque una administración estatal central controla el crédito y puede intervenir en los sectores industriales. Sin embargo, puede ser de la misma importancia que las industrias estén organizadas en asociaciones disciplinadas dispuestas a colaborar con los funcionarios del Estado. En resumen, un análisis completo exige el examen de la organización y los intereses del Estado, la especificación de la organización y los intereses de los grupos socioeconómicos, y la investigación de las relaciones tanto complementarias como conflictivas de los actores estatales y sociales. Un enfoque de esta índole es el que emplean constantemente los colaboradores de Power and plenty para explicar los objetivos económicos exteriores de Estados Unidos, Gran Bretaña, Alemania, Italia, Francia y Japón. El enfoque se utiliza también para analizar las capacidades de las redes de actuación política de estas naciones para aplicar estrategias económicas existentes o concebibles como alternativa.

Los enfoques relacionales de State and society de Stepan, y de Power and plenty, de Katzenstein, exponen con especial claridad algunas observaciones importantes acerca de la investigación actual sobre los Estados en cuanto actores y estructuras. Situar de nuevo al Estado en el primer plano de los análisis de la elaboración de la política y del cambio social exige una ruptura con algunos de los supuestos social-deterministas más amplios del pluralismo, del desarrollismo estructural-funcionalista y de los diversos neomarxismos. Sin embargo, esto no significa que haya que limitarse a volver del revés los antiguos enfoques teóricos: los estudios sobre los Estados por sí solos no han de sustituir las preocupaciones por las clases o los grupos, como tampoco han de forjarse argumentos puramente estatal-

57 Katzenstein (comp.), Between Power and plenty, p. 19.

deterministas en lugar de explicaciones centradas en la sociedad. La necesidad de analizar los Estados en relación con los contextos socioeconómicos y socioculturales queda demostrada de forma convincente en las mejores investigaciones actuales sobre las capacidades de los Estados. Y estamos a punto de examinar otro grupo de estudios en los cuales es aún más fundamental el enfoque plenamente relacional de los Estados y las sociedades.

La sección anterior se centraba en el Estado como conjunto de organizaciones a través de las cuales los colectivos de funcionarios pueden formular y aplicar estrategias o políticas características. Cuando el Estado aparece en el discurso actual de las ciencias sociales, los no marxistas, al menos, suelen referirse a él en este sentido: como un actor cuyos esfuerzos independientes tal vez hayan de ser tomados más en serio que hasta el momento a la hora de explicar la elaboración de políticas y el cambio social. Pero hay otra forma de reflexionar acerca de la influencia sociopolítica del Estado, un marco de referencia alternativo a menudo no articulado, pero quizás más importante incluso que la concepción del Estado como actor. Este enfoque puede llamarse “tocquevilliano”, ya que Alexis de Tocqueville lo aplicó magistralmente en sus estudios El antiguo régimen y la revolución y la democracia en América58. En esta perspectiva los Estados importan no sólo por las actividades de los funcionarios del Estado orientadas al logro de un objetivo. Importan porque sus configuraciones organizativas, junto con sus modelos globales de actividad, influyen en la cultura política colectivas (aunque no otros) y, posibilitan el planteamiento de ciertas cuestiones políticas (aunque no de otras).

Desde luego, los “puntos fuertes” o los “puntos débiles” de los Estados en cuanto escenarios de acciones oficiales más o menos independientes y eficaces constituyen un aspecto clave de las configuraciones organizativas y de los modelos globales de actividad en juego en esta perspectiva. Este segundo enfoque es totalmente complementario de las ideas que analizamos en la sección anterior, pero aquí el modus operandi del investigador no es el mismo. Cuando se analiza la influencia de los Estados desde el punto de vista tocquevilliano, esa influencia no se encuentra mediante la disección de las estrategias o políticas del Estado y sus posibilidades de ser aplicadas. Por el contrario, el investigador considera de un modo más microscópico las distintas formas en que las estructuras y actividades de los Estados influyen de modo no intencionado en la formación de grupos y en las

58 Estoy agradecida a Jeff Weintraub por haberme enseriado las afinidades de este segundo enfoque con la sociología política de Tocqueville.

capacidades, ideas y exigencias políticas de los diversos actores de la sociedad. Así, una parte del razonamiento de Tocqueville sobre los orígenes de la Revolución Francesa trataba de las formas en las cuales la monarquía francesa, a través de su estructura institucional y de sus prácticas políticas, socavó de manera no intencionada el prestigio y las capacidades políticas de la aristocracia, provocó al campesinado y al Tercer Estado urbano y movió a los intelectuales a lanzar andanadas abstractas y racionalistas contra el statu quo. La influencia del Estado impregnaba todo el razonamiento de Tocqueville, aunque no dijera mucho acerca de las actividades y los objetivos de los propios funcionarios del Estado.

Estudios comparativos de las estructuras y políticas del Estado en las democracias capitalistas industriales 

Una buena manera de demostrar la utilidad actual de esos análisis microscópicos de los efectos socioeconómicos de los Estados consiste en esbozar algunos de los descubrimientos de los estudiosos de la historia comparativa que se han centrado en las diferencias existentes entre las naciones capitalistas industriales avanzadas de Occidente y en el seno de ellas. Efectos análogos han sido hallados, o podrían haberlo sido, entre otros grupos de países por ejemplo, entre las naciones capitalistas periféricas o “de industrialización reciente” o entre los países “socialistas de Estado”, pero las observaciones analíticamente relevantes serían similares. Por consiguiente, me limitaré a las comparaciones entre Estados Unidos y algunas naciones europeas, recurriendo a diversas obras para esbozar ideas sobre el modo en que las estructuras y actividades de los Estados influyen en la cultura política, la formación de grupos y la acción política colectiva y los programas de estudio de la política.

En un ensayo original e innovador para su década, The State as a conceptual variable, J.P. Nettl describía una serie de diferencias institucionales y culturales en la “estatalidad” de Estados Unidos, Gran Bretaña y las naciones del continente europeo59. Algunos de los contrastes más llamativos de Nettl hacía referencia a dimensiones de la cultura política, es decir, a ideas muy extendidas sobre la naturaleza y el lugar del poder político y a concepciones sobre qué puede lograrse en política y cómo. En su ensayo titulado Constitucionalism, class, and the limits of choice 59 Nettl, “The State as conceptual variable”, pp. 559-592. Una obra reciente que trata cuestiones afines es The State tradition in Western Europe: A study of an idea and institution de Kenneth Dyson, Oxford University Press, Nueva York 1980.

in U.S. foreign policy, Ira Katznelson y Kenneth Prewitt aplican y amplían algunas de estas ideas de Nettl.

Debido a las diferencias en las trayectorias históricas de sus respectivos sistemas de gobierno, mantenía Nettl, los europeos continentales piensan que la “soberanía” reside en las instituciones administrativas centralizadas, los británicos se centran en los partidos políticos en el parlamento y los ciudadanos Estadounidenses se niegan a calificar de soberano a ningún órgano concreto, atribuyendo la soberanía al Derecho y a la Constitución. Según Nettl, en Europa el orden administrativo puede reconocerse de inmediato como una esfera de acción autónoma y, tanto los partidarios como los adversarios del orden establecido, tienden a abrirse camino en él en su condición de agente del bien público. Sin embargo, en Estados Unidos, como explican atinadamente Katznelson y Prewitt60:

La Constitución no establece (…) un Estado (centralizado administrativamente) que a su vez dirija los asuntos de la sociedad hacia alguna concepción clara del bienestar público; por el contrario, establece una economía política en la cual el bienestar público es el conjunto de las preferencias privadas (…). Estados Unidos son un sistema de gobierno de legislación y litigio (…) La política se convierte en la lucha para que los intereses sociales y económicos adquieran rango de ley (…) La cultura política define que tener poder político es conseguir que se apruebe una ley

El descontento adopta con suma frecuencia la forma de un intento de forzar una interpretación nueva y más favorable de la Constitución (…) Nunca en este interminable ajetreo la propia Constitución se convierte en el objetivo. Por el contrario, los principios constitucionales legitiman la reivindicación de un reparto justo del American way of life, y las interpretaciones y reinterpretaciones constitucionales son los medios para forzar las redistribuciones.

En resumen, los diversos tipos de Estados no sólo realizan las actividades decisorias, coercitivas y judiciales de distintas maneras, sino que también dan origen a diversas concepciones que influyen en el comportamiento de todos los grupos y clases de las sociedades nacionales.

Las formas de acción colectiva a través de las cuales los grupos plantean exigencias políticas o los dirigentes políticos tratan de conseguir apoyo también están determinadas, parcialmente, por las estructuras y actividades de los Estados. Este 60 Ira Katznelson y Kenneth Prewitt, “limits of choice”, en Fagen (comp.), Capitalism and the State, pp. 31- 33.

punto ha sido abundantemente demostrado para los países occidentales por los estudiosos que se ocupan de las causas y las formas de la protesta social, del “corporativismo” como sistema de consulta a los grupos de interés institucionalizado por los gobiernos y de los partidos políticos como mediadores entre el electorado y el ejercicio del poder del Estado.

Charles Tilly y sus colaboradores han investigado la modificación de las formas de protesta colectiva, tanto violenta como no violenta. En el proceso han señalado numerosas formas de influencia de las estructuras estatales, así como las acciones de los funcionarios del Estado, en la cronología, los objetivos y las formas de protesta colectiva. Las inexorables relaciones existentes entre la guerra y la construcción del Estado en los primeros tiempos de la Europa moderna hicieron, según Tilly, que la mayor parte del “descontento colectivo” de aquellos tiempos provocara intentos, en especial por parte de las élites regionales y las comunidades locales, de defender los derechos adquiridos frente a los recaudadores de impuestos y los reclutadores militares de la monarquía61. Posteriormente, las redes nacionales de personas de clase media y obrera en la Gran Bretaña en proceso de industrialización crearon las formas innovadoras de protesta del “movimiento social” asociativo a través de interacciones con las prácticas parlamentarias, jurídicas y selectivamente represivas del Estado británico62. También se propagaron a otras muchas naciones europeas diversas variaciones sobre “repertorios” de acción colectiva de los Estados concretos. Podrían extraerse de la obra de Tilly numerosos ejemplos más de la influencia de los Estados en la acción colectiva. Hace muchos años que Tilly defiende enérgicamente la restitución al Estado de su protagonismo en el análisis de la protesta social, esfera de la sociología política dominada anteriormente por los sistemas sociales y por los enfoques de la psicología social63.

Si los estudios de la acción colectiva son un tema permanente en sociología, los estudios de los grupos de interés ocupan una posición comparable en las ciencias políticas. Recientemente, como señala Suzanne Berger, los investigadores de diversos países de Europa Occidental han dejado de considerar a los “grupos de interés como reflejos de la sociedad”. Por el contrario, han descubierto que “el momento y las características de la intervención del Estado” influyen “no sólo en las tácticas y 61 Charles Tilly, As sociology meets history, Academic Press, Nueva York 1981, pp. 109-144.

62 Ibid., pp. 145-178.

63 Para una visión general de Tilly de la acción colectiva en respuesta crítica a enfoques sociológicos anteriores, véase From mobilization to revolution, Addison-Wesley, Reading, Mass. 1978.

estrategias organizativas”, sino también “en el contenido y la definición del propio interés”, con el resultado de que cada nación europea, de acuerdo con la secuencia y las formas históricas de las intervenciones sociales y económicas del Estado, tiene una configuración característica de los intereses que actúan en la política64. Además, los estudiosos de los grupos de interés, en Europa Occidental han debatido enérgicamente las causas y la dinámica de los modelos “corporativos” en los cuales los grupos de interés, que representan exclusivamente determinados intereses socioeconómicos funcionales, consiguen un estatus público y el derecho a participar con autoridad en la elaboración de la política nacional. Algunos estudiosos han subrayado, directamente, que las iniciativas del Estado crean formas corporativas. Otros, más escépticos respecto de esta concepción tan centrada en el Estado, analizan, no obstante, las innumerables formas en las cuales unas estructuras y políticas estatales concretas fomentan o socavan la representación del grupo corporativo65.

Cuando entra en escena Estados Unidos, quedan perfectamente claros algunos puntos clave en la línea apuntada. En un provocador ensayo de 1979, Robert Salisbury preguntaba: “Why no corporatism in America?” (¿Por qué no hay corporativismo en Norteamérica?) y Graham K. Wilson profundizaba en la pregunta en 198266. Ambos estudiosos coinciden en que características tan esenciales (interrelacionadas) de la estructura estatal de Estados Unidos como el federalismo, la importancia de las unidades geográficas de representación, los partidos políticos no programáticos, las esferas fragmentadas de la burocracia administrativa y la importancia del Congreso y sus comités especializados dentro del sistema de soberanía dividida del gobierno nacional, fomentan todas ellas una proliferación de grupos de interés en competencia, estrictamente especializados y escasamente disciplinados. En resumen, poco de la estructura y el funcionamiento del Estado norteamericano hace que sea políticamente viable o creíble el corporativismo, ni para los funcionarios ni para los grupos sociales. Incluso los movimientos de protesta de Estados Unidos tienden a seguir pautas temáticamente especializadas y 64 Suzanne Berger, “Interest groups and the governability of European society”, Items (boletín del Social Science Research Council) 35, 1981, pp. 66-67.

65 Véanse Suzanne Berger (comp.), Organizing interest in Western Europe: Pluralism, corporatism, and the transformation of politics, Cambridge University Press, Cambridge y Nueva York 1981; Phillipe C. Schmitter y Gerhard Lehmbruch (comps.), Trend toward corporatist intermediation, vol. I de Contemporary political sociology, Sage, Beverly Hills, Calif. 1979; y Gerhard Lehmbruch y Phillipe C. Schmitter (comps.), Patterns of corporatist policy-making, vol. 7 de Modern politics series, Sage, Beverly Hills, Calif. 1982.

66 Robert H. Salisbury, “Why no corporatism in America?’, en Schmitter y Lehmbruch (comps.), Corporatist intermediation, pp. 213-230; y Graham K. Wilson, “Why is there no corporatism in the United State?, en Lehmbruch y Schmitter (comps.) Corporation policy-making, pp. 219-236.

geográficamente fisíparas. Las estructuras del Estado, los grupos de interés establecidos y los grupos de oposición pueden reflejar las formas de organización y los fines de los demás.

Junto con los grupos de interés, las formas más importantes y duraderas de acción política colectiva en las democracias capitalistas industriales son los partidos políticos que compiten electoralmente. En una serie de brillantes ensayos histórico- comparativos, Martin Shefter demuestra cómo esos partidos han llegado a funcionar mediante el clientelismo o mediante llamamientos programáticos a bloques de votantes organizados67. Shefter mantiene que esto dependió en gran parte de las formas de poder del Estado vigentes cuando se estableció el sufragio democrático en las diversas naciones. En Alemania, por ejemplo, los monarcas absolutistas habían establecido burocracias administrativas centralizadas mucho antes del advenimiento de las elecciones democráticas. Cuando nacieron los partidos políticos que solicitaban el voto, no pudieron ofrecer las “ventajas del oficio” a sus seguidores, porque había una coalición (de funcionarios públicos vinculados a las clases altas y medias e inclinadas a utilizar la educación universitaria como una forma de hacer carrera en el Estado) que respaldaba el mantenimiento de las burocracias públicas a salvo del control de los partidos. Así, los partidos políticos alemanes se vieron obligados a utilizar llamamientos ideológicos y programáticos que iban desde el comunismo o el socialismo hasta el antisemitismo y el fascismo68. En cambio Shefter muestra cómo la desigualdad territorial de la administración central predemocrática en Italia y la ausencia de una burocracia federal autónoma en la democracia del siglo XIX en Estados Unidos permitieron que los partidos políticos que ejercían el clientelismo colonizaran la organización administrativa en estos países, lo cual determinó que los votantes fuesen cortejados con llamamientos no programáticos y especialmente con el clientelismo u otros repartos “distributivos” de los recursos controlados por el sector público.

67 Véase Martin Shefter, Party and patronage: Germany, England and Italy”, Politics and Society 7, 1977, pp. 403-451; “Panty, bureaucracy and political change in the United States”, en Louis Maisel y Joseph Cooper (comps.), The development of political parties: Patterns of evolution and decay, vol. 4 de Sage electoral studies yearbook, Sage, Beverly IIills, Calif. 1979, pp. 211-265; y “Regional receptivity to reform the legacy of the progressive era”, Political Science Quarterly 98, 1983, pp. 459-483.

68 De hecho, Shefter muestra (“Party and patronage”, p. 428) que la gran magnitud de la autonomía burocrática en la República de Weimar indujo a partidos que podrían haber preferido apelar al clientelismo para obtener votos campesinos a efectuar llamamientos ideológicos. Así, recurrieron a las “ideas” antisemitas y nacionalistas para atraer al campesinado, clase a la que a menudo se supone orientada intrínsecamente hacia los llamamientos del clientelismo.

La obra de Shefter, que aquí no puede resumirse más, abarca también a Gran Bretaña, Francia y los contrastes regionales dentro de Estados Unidos en el siglo XX. Con coherencia analítica y vivo detallismo histórico, Shefter muestra la influencia de la evolución de las estructuras administrativas del Estado en los objetivos y las formas organizativas de los partidos políticos que median entre los cargos públicos, por un lado, y los electorados arraigados en la sociedad, por otro. A diferencia de muchos investigadores del proceso electoral y los partidos políticos, Shefter no considera que los partidos políticos sean simplemente vehículos para expresar las preferencias políticas de la sociedad, Shefter es consciente de que también son organizaciones para reivindicar y utilizar la autoridad del Estado, organizaciones que desarrollan sus propios intereses y estilos de trabajo persistentes. Las líneas de determinación van tanto (o más) desde las estructuras del Estado a las reorganizaciones de los partidos y al contenido de las políticas electorales como desde las preferencias de los votantes a las plataformas de los partidos y a las políticas del Estado.

Las estructuras de la administración pública y las organizaciones políticas partidarias, consideradas conjuntamente, contribuyen en gran medida a “seleccionar” los tipos de cuestiones políticas que se incluirán (o se evitarán) en la “agenda política” de una sociedad. En su libro sobre la elaboración de la política en relación con la contaminación atmosférica en la política municipal de Estados Unidos, Matthew Crenson desarrolla este argumento de una manera que tiene consecuencias que trascienden su propio estudio69. Según Crenson, las maquinarias urbanas orientadas hacia el clientelismo y personalistas prefieren poner de relieve temas políticos que creen beneficios o costes divisibles susceptibles de ser asignados de modo diferenciado en negociaciones por separado a cambio del apoyo de grupos geográficos de votantes o de empresas privadas. Sin embargo, los controles de la contaminación atmosférica generan unos beneficios colectivos indivisibles, de forma que los gobiernos basados en una maquinaria y los partidos orientados hacia el clientelismo tratarán de evitar que la contaminación atmosférica sea un tema de debate. Agendas políticas enteras, mantiene Crenson, pueden estar dominadas por tipos de temas similares, ya sean temas distributivos mayormente “colectivos” o mayormente “específicos”. Esto sucede en parte porque las necesidades organizativas del gobierno y de los partidos suscitan temas similares. También sucede porque, una vez que la conciencia política y la movilización de grupo se inclinan en una determinada dirección, la gente tiende a hacer más reivindicaciones en la misma línea.

69 Matthew Crenson, The un-politics of air pollution: A study of non-decision making in the cities, Johns Hopkins University Press, Baltimore, Md. 1971, especialmente caps. 5 y 6.

De nuevo observamos una dialéctica entre sociedad y Estado, que en este caso influye al contenido de la política sobre ese tema básico del mismo modo que anteriormente veíamos cómo las interrelaciones entre la sociedad y el Estado intervenían en la configuración de las culturas políticas y las formas de acción colectiva.

Los Estados y las capacidades políticas de las clases sociales 

Puesto que son tantos los aspectos de la política relacionados con unas estructuras estatales que varían de una acción a otra, a nadie debería sorprender que el “clasismo” de la política varíe también en relación con los Estados, pues el grado (y las formas) en que están organizados los intereses de clase en la política internacional depende mucho de la cultura política predominante, de las formas de acción colectiva y de las posibilidades de plantear y resolver temas colectivos (sociales o de clase) de carácter general. Tal vez tengan razón los marxistas cuando mantienen que la clases y las tensiones de clase están siempre presentes en las sociedades industriales, aunque la expresión política de los intereses y los conflictos de clase nunca esté determinada automática o económicamente sino que depende de las capacidades de las clases para conseguir concientización, organización y representación. Directa o indirectamente, las estructuras y actividades de los Estados condicionan profundamente esas capacidades de clase. Así, las ideas clásicas de la sociología política marxiana deben ponerse, si no de cabeza, sin duda de lado.

Entablando un diálogo crítico directo con Marx, Pierre Birnaum afirma que la diferencia de ideología y actitudes hacia la política de los movimientos obreros de Francia y Gran Bretaña puede explicarse en términos de Estado70. Según Birnbaum, el Estado centralizado y burocrático francés, claramente diferenciado de la sociedad, fomentó las orientaciones y la militancia política anarquistas o marxistas entre los trabajadores franceses, mientras que el establishment británico, centralizado pero menos diferenciado, alentó a los trabajadores británicos y a sus dirigentes a preferir el gradualismo parlamentario y la negociación salarial contractual privada.

Argumentos análogos de Ira Katznelson en City trenches, y de Martin Shefter en un ensayo titulado Trades unions and political machines: the organization and disorganization of the American Worlking class in the late nineteenthn century, apuntan 70 Pierre Birnbaum, “States, ideologies and collective action in Western Europe”, International Social Science Journal 32, 1980, pp. 671-686.

a factores específicamente centrados en el Estado para explicar la bajísima capacidad política a nivel nacional de la clase obrera industrial de Estados Unidos71. La democratización (en forma de sufragio universal para los hombres blancos) tuvo lugar en Estados Unidos precisamente al comienzo de la industrialización capitalista. A partir de la década de 1830, la competencia electoral incorporó a los trabajadores al funcionamiento del sistema político, no por medio de una burocracia o un establishment nacionales, sino por medio de partidos políticos, orientados hacia el clientelismo, fuertemente arraigados en las comunidades locales. En contraste con lo ocurrido en muchas naciones europeas, los sindicatos y los trabajadores de Estados Unidos no tuvieron que aliarse con las asociaciones o partidos políticos que luchaban por el sufragio en oposición a unas clases dominantes políticamente privilegiadas y a un Estado administrativo autónomo. En Estados Unidos no había unos significados y organizaciones comunes que sirvieran de puente entre el trabajo y la residencia, y en los primeros tiempos la clase obrera industrial de Estados Unidos experimentó la “política” como cosa de unos grupos estrictamente locales organizados según criterios étnicos o raciales por los políticos de la maquinaria. Las luchas en el centro de trabajo fueron asumidas finalmente por los sindicatos interesados en las cuestiones cotidianas. “De este modo”, concluye Katznelson, “se otorgó a los ciudadanos y a sus bases un significado comunitario independiente de las relaciones laborales. El modelo segmentado de interpretación de clase en Estados Unidos (…) tuvo su origen principalmente en las características de la organización política creada por el funcionamiento de un sistema constitucional federal72.

La estructuras del Estado influyen no sólo en las capacidades de las clases subordinadas sino también en las de las clases acomodadas. Nunca basta con postular que los grupos dominantes tienen un “interés de clase” en mantener el orden sociopolítico o en que continúe un determinado desarrollo económico según fórmulas congruentes con sus modelos de propiedad. La manera exacta -o incluso la posibilidad- de que se mantenga el orden y continúe la acumulación económica depende, en una parte muy significativa, de las estructuras estatales existentes y de las capacidades políticas de la clase dominante que esas estructuras contribuyen a configurar. Por ejemplo, en mi estudio de 1973 sobre Social origins of dictatorship and 71 Katznelson, City trenches; y Martin Shefter, `Trades unions and political machines: The organization  and disorganization of the American working class in the late nineteenth century”, de próxima publicación en Ira Katznelson y Aristide Zolberg (comps.), Working class formation: Nineteenth century patterns in Western Europe and the United States, Princeton University Press, Princeton, N.J.

72 Katznelson y Prewitt, “Limits of choice”, p. 30.

democracy de Barrington Moore, mantenía que el “reformismo” de grupos terratenientes y burgueses clave en la Gran Bretaña del siglo XIX no fue sólo un producto de los intereses económicos de clase. Fue también una función de los intereses políticos particulares, en complejo equilibrio, que esos grupos tenían en unas formas descentralizadas de administración y represión y en unas formas parlamentarias de adopción de decisiones políticas73. Del mismo modo, buena parte del razonamiento de mi States and social revolutions sobre las causas de las transformaciones revolucionarias en ciertos Estados agrarios se basa en un análisis comparativo de las capacidades políticas de las clases altas terratenientes tal como fueron configuradas por las estructuras y las actividades de los Estados burocráticos monárquicos74.

Una vez más, la cuestión que se debate puede verse con toda claridad en Estados Unidos. Al igual que la clase obrera industrial estadounidense, los capitalistas norteamericanos carecen de capacidad política para hacer valer sus intereses de clase en la política nacional. Esta es una suma de las razones que invocan Susan y Norman Fainstein para explicar la incoherencia e ineficacia de las respuestas de la política contemporánea de Estados Unidos a las crisis urbanas a las que las naciones de Europa Occidental han hecho frente de modo más eficaz, en beneficio de las clases dominantes y subordinadas por igual75. Históricamente, la estructura del Estado norteamericano, relativamente débil, descentralizada y fragmentada, unida a la temprana democratización y a la ausencia de una clase obrera políticamente unificada, ha fomentado y permitido la división de los capitalistas Estadounidenses por estrictos intereses y su adopción de una ideología antiestatal y liberal76. Puede aducirse que los grupos comerciales estadounidenses se han beneficiado a menudo de esta situación. Sin embargo, sus intereses comerciales han sido una y otra vez vulnerables a intervenciones reformistas del Estado en las que no han podido ejercer una gran influencia o que no han podido limitar habida cuenta de su desunión política o (como en pleno New Deal) de su alejamiento de los organismos o administraciones intervencionistas del gobierno77. Para el mundo empresarial norteamericano siempre 73Theda Skocpol, “A critical review of Barrington Moore’s Social origins of dictatorship and democracy”,

Politics and Society 4, 1973, pp. 1-34.

74 Skocpol, States and social revolutions.

75 Fainstein y Fainstein, “National policy and urban development”.

76 lbid., pp. 39-40; y David Vogel, “Why businessmen distrust their State: The political consciousness of American corporate executives”, British Journal of Political Science 8, 1978, pp. 45-78.

77 Véase David Vogel, “The ‘new’ social regulation in historical and comparative perspective”, en Thomas McGraw (comp..), Regulation in perspective, Harvard University Press, Cambridge 1981, pp. 155-185.

ha sido difícil proporcionar un apoyo firme a las iniciativas nacionales que pudieran beneficiar a la economía en su conjunto.

Obviamente, los trabajadores y capitalistas industriales no agotan los grupos sociales que intervienen en la política de las democracias industriales. Los estudios de las repercusiones de las estructuras y políticas del Estado sobre los intereses y capacidades de los grupos también han contribuido, en gran medida, a explicar, en términos históricos y comparativos, las implicaciones políticas de los agricultores y los pequeños empresarios. Además, nuevas e importantes obras están analizando en la actualidad las relaciones entre la formación del Estado y el desarrollo de las “profesiones” modernas, así como las preocupaciones relacionadas con el despliegue de conocimientos “expertos” en la elaboración de la política publica78. No obstante, sin estudiar estas obras también ha quedado ilustrado de modo suficiente el razonamiento básico de esta sección.

La política en todas sus dimensiones se fundamenta no sólo en la “sociedad” o en la “economía” o en una “cultura”, en el caso de que alguna de estas variables o todas ellas se consideren independientemente de los modelos organizativos y las actividades de los Estados. Los significados de la vida pública y de las formas colectivas a través de las cuales los grupos adquieren conciencia de los objetivos políticos y trabajan para alcanzarlos no surgen sólo de las sociedades, sino en los puntos de encuentro de los Estados y las sociedades. En consecuencia, la formación, por no decir las capacidades políticas, de fenómenos en apariencia puramente socioeconómicos, como los grupos de interés y las clases, depende en una medida importante de las estructuras y actividades de los mismos. Estados en los que, a su vez, tratan de influir los actores sociales.

Conclusión

78 Véase Gerard L. Geison (comp.), Professions and the French State, 1700-1900, University of Pennsylvania Press, Filadelfia 1984. Arnold J. Heidenbeimer, “Professiones, the State, and the Polic (e) and connection: How concepts and terms envolved over time and accross language boundaries” ponencia presentada en una reunión sobre Profesiones, Política Pública y Estado, XII Congreso Mundial de la International Political Science Associations, Río de Janeiro, Brasil, 12 de agosto de 1982; Terry Johnson, “The State and the professions; peculiarities of the British”, en Anthony Giddens y Gavin MacKewíe (comes.), Social class and the division of labour, Cambridge University Prem Cambridge y Nueva York 1982, pp. 186-200; Dietrich Rueschemeyer, Jawyers and their society: A comparative study of the legal profession in Germany and the United States, Harvard University Press, Cambridge 1973; Dietrich Rueschemeyer, “Professional autonomy and the social control of expertise”, en R. Dingwall y P Lewis (comes.), The sociology of the professions, MaeMillan, Londres 1983; Bernard Silberman, “State bureaucratization”; y Deborah A. Stone, The limits to professional power: National health tare in the Federal Republic of Germany, Chicago University Press, Chicago 1980.

Este ensayo ha realizado un amplio recorrido -aunque inevitablemente selectivo- a través de la investigación actual sobre los Estados en cuanto actores y en cuanto estructuras institucionales con repercusiones en la política. Se han estudiado dos estrategias analíticas alternativas. Aunque complementarias, para poner de nuevo al Estado en el primer plano de los estudios comparativos e históricos del cambio social, la política y la elaboración de políticas concretas. Por una parte, los Estados pueden ser considerados como organizaciones mediante las cuales los colectivos de funcionarios pueden perseguir objetivos característicos, alcanzándolos con mayor o menor eficacia según los recursos estatales disponibles en relación con los marcos sociales. Por otra parte, los Estados pueden ser considerados de un modo más macroscópico como configuraciones de organización y acción que influyen en los significados y métodos de la política para todos los grupos y clases de la sociedad.

Teniendo en cuenta las tendencias intelectuales e históricas estudiadas en la introducción a este ensayo, no pueden quedar ya muchas dudas de que los Estados han de ser tomados en serio en las explicaciones que den las ciencias sociales de una amplia gama de fenómenos que han suscitado interés desde hace tiempo. Sin embargo, quedan muchas cuestiones teóricas y prácticas sobre la forma en que han de investigarse los Estados y sus repercusiones. Mi conclusión programática es clara: en lugar de enredarnos en una serie de debates conceptuales abstrusos y abstractos, sigamos las líneas de las estrategias analíticas aquí esbozadas. Con su ayuda podemos llevar a cabo nuevas investigaciones comparativas e históricas para desarrollar generalizaciones y las reformas, y acerca de la influencia de los Estados en los conflictos y los programas políticos.

Es probable que, a medida que se pongan en práctica esos programas de investigación histórico-comparativa, aparezca una nueva interpretación teórica de los Estados en relación con las estructuras sociales. Pero esta nueva interpretación, casi con toda seguridad, no se parecerá a las grandes teorías sistemáticas de los estructural-funcionalistas o los neomarxistas. A medida que pongamos de nuevo al Estado en el primero plano que le corresponde en las explicaciones del cambio social y la política, nos veremos obligados a respetar la historicidad intrínseca de las estructuras geopolíticas y asistiremos necesariamente a los ineludibles entrelazamientos de los acontecimientos a nivel nacional con los contextos históricos mundiales cambiantes. No necesitamos una gran teoría, nueva o restaurada, del Estado, sino interpretaciones sólidamente fundamentadas y analíticamente profundas de las regularidades causales que subyacen en las historias de los Estados, las estructuras sociales y las relaciones transnacionales en el mundo moderno.

33.18.-EL PLAN CURRIE Y EL POPULISMO (3) – Bernardo García

Nunca nadie había visto al doctor Bernard Lauchlin Currie tan furioso y enfático como cuando el experto mundial en migraciones Gustav Ranis califícó a Currie de “irresponsable social”, en un simposio sobre el Plan. Fue una expresión nacida de un discurso académico en que se estrellaban a medio camino dos puntos de vista. El uno de Rannis, desarrollado con su colega  John Fei en Development of the labor surplus economy theory and policy (Homewood, 1964), con alto fundamento empírico del modelo dual de A.Lewis y el otro, el de L.Currie fundamentado en una analogía visionaria publicada en “Desarrollo económico acelerado”. El propio Currie volvió más tarde sobre su genial analogía, en un artículo sobre la enseñanza de la economía:

“Por ejemplo, yo supongo que durante casi toda mi vida he sabido el significado de la expresión desempleo disfrazado. Sin embargo, no fue sino hasta 1961 que súbitamente comprendí su significado con respecto al problema colombiano. El súbito descubrimiento de que en términos económicos la mitad de la fuerza laboral colombiana se hallaba desempleada, fue la clave para todo el análisis de contenido en la Operación Colombia. Si se perdona la pretensión de la analogía, vino a ser la tradicional manzana que cayó sobre la cabeza de Newton” (Currie, 1993, 337Currie, L. 1993. “La teoría del crecimiento”, Cuadernos de Economía, No. 18-19, pp. 377-390.).

Entonces, desempleo disfrazado es un potencial como el desempleo abierto keynesiano, que se vuelve dinámico si se transforma en demanda efectiva. Pero no a la manera del populismo vulgar que monetiza la demanda popular con montos de dinero inflacionarios, sino a la manera keynesiana auténtica que él mismo como líder en el brain trust de Roosevelt la había promovido. La construcción masiva de vivienda y de obras de urbanización desataría una monumental demanda derivada de la nueva mano de obra de la construcción, las industrias conexas y derivadas. Los ingresos y salarios generados constituirían unas oleadas de demanda efectiva con sus efectos multiplicadores del ingreso y aceleradores de la inversión y aumento de la demanda por alimentos, en beneficio del campo.

Ni Rannis ni Fei exageraban cuando mostraban la dramática situación de los países subdesarrollados cuya población explotó en los años cincuenta con la drástica disminución de la tasa de mortalidad infantil y la boyante fertilidad, agravada además por rachas de migración campesina hacia las ciudades. Así, si la población colombiana pasó de crecer en la década del 40 al 1.09%, en la del /60 pasó a crecer al 3%. Pero además, las ciudades crecían entre el 5 y el 10%, toda una tragedia demográfica para el empleo, que ni las formulas industrialistas, ni las keynesianas iban a resolver. Ni la una, ni la otra. ¿Está claro?

Al final, el presidente Alberto Lleras, diez años antes, tenía razón cuando le manifestaron que se trataba de un plan que aceleraría el crecimiento. ¿Cómo? – Mediante la aceleración de la migración campo-ciudad. Entonces comentó Lleras, “tendríamos que militarizar el país” y se mantuvo en el plan industrial 1960-70. Pero lo que quizá el presidente Lleras ignoraba es que si se concentra la inversión en las ciudades, lejos de bajar la tasa de desempleo, se aumenta. Esa es la muy verificada “paradoja Todaro”, que se enrumbó en esa década y ahora seguía con cambio de jinete, no más.

Es enorme la literatura que se ha producido sobre desempleo e industrialización. Desde los tediosos análisis sobre tecnologías intensivas en capital o en trabajo, hasta luminosos ensayos sobre la poderosa industria exportadora a gran escala. Pero ni lo uno, ni lo otro ha sido exitoso salvo en el caso de Corea del Sur. Los países del bloque soviético y China optaron por limitar el número de hijos por pareja y establecer pasaportes con visados especiales para migrar del campo a la ciudad. De manera que la disputa en torno al empleo sólo encontraría una solución con el advenimiento del control de la natalidad. Por lo demás, la disputa entre coyunturistas amos del empleo en el corto plazo e industrialistas por empleos bien remunerados queda tablas. Obvio que quien esto escribe pertenece a la segunda secta.

Algunos trabajos dan cuenta de la trayectoria del Plan de las Cuatro Estrategias. Claro que fue un éxito como plan indicativo, con enorme participación del sector privado y con la coordinación coherente del gobierno. No fue tan espectacular como se esperaba frente al paso firme de los coreanos del sur y otros “tigres asiáticos”, con estrategia industrialista y exportadora.   Ver trabajos de Hernando Gómez Buendia:EL DESEMPLEO URBANO: RAÍCES, TENDENCIAS E IMPLICACIONES” Fedesarrollo, 1975 y Juan José Echavarría y Mauricio Villamizar (con la colaboración de Juanita González): “EL PROCESO COLOMBIANO DE DESINDUSTRIALIZACIÓN”, Banco de la República, 2005. 

En Gómez Buendía se advierte que el desempleo abierto se mantuvo entre el 7 y el 10%. Es decir que el Plan pudo absorber el boom demográfico, la racha migratoria y debió dejar un margen de crecimiento de desempleo disfrazado en las ciudades. En Echeverría y Villamizar se constata que el crecimiento industrial cedió y más aún si se prescinde de las petroquímicas. Más tarde, con la moda neoliberal se produce un “prematuro” descenso industrial. Anti-Currie.

32.18.-EL PLAN CURRIE Y EL POPULISMO (2) – Bernardo García

La vivienda no es un artículo de exportación. Urbanismo y calles, tampoco. Algo se exporta por habitaciones hoteleras para turistas extranjeros. Su multiplicador interindustrial es muy liviano en materiales de construcción de bajo valor agregado y mano de obra poco calificada.

Mientras tanto Corea del Sur lanzaba el plan quinquenal en los setentas sobre la industria automotriz. La Asociación colombiana de Industriales Andi criticaba que la construcción de vivienda desplazaría una enorme masa de capitales desprotegiendo la continuación de la industrialización exportadora.  En efecto, las unidades de valor constante UPAC para financiar el auge masivo del urbanismo y vivienda superaba en rentabilidad a todo tipo de papeles financieros.

L.Currie responde que las elevadas tasas de interés van a incentivar el ahorro y que por lo tanto habrá dinero para todo el mundo. Verdad en los países desarrollados con abundancia de capital, pero en los países con poco capital prima la teoría de “restos financieros sobrantes y cupos financieros faltantes”, con alta inelasticidad a la tasa de interés. Al cabo del tiempo eso es lo que sucedió y no hubo dinero para todo el mundo.

Otro consuelo para los industriales fue poner como segunda estrategia el impulso a las exportaciones. Y el impulso se dio con incentivos tributarios CAT y se obtuvieron buenos resultados, pero no los espectaculares como los coreanos quienes se endeudaban a granel en dólares, pero pagaban. Casi nada en capital extranjero directo. Para ellos significó una verdadera ampliación del mercado  tanto o más grande que el andino y bien guiados por sus émulos y maestros exportadores japoneses.

Pero la jugada maestra para abandonar la industrialización consistió en superponer el pleno empleo como objetivo central y no el desarrollo industrial. Se contrató un gran estudio intitulado “Hacia el pleno empleo” con la OIT, con abundantes debates y comentarios de prensa. En suma, un extenso y minucioso diagnóstico, el estudio culminó ofreciendo tres alternativas de política económica. El sector agrícola tradicional ofrecía el más alto multiplicador de empleo, seguidos por sectores intermedios como la construcción y terminando con la industria.

El veterano L.Currie señaló que no se podía considerar el sector  tradicional plagado por el desempleo disfrazado de empleados con baja productividad, bajos salarios y en proceso de emigración. Entonces era la construcción que posee amplios multiplicadores en el mercado interindustrial. La ventaja sobre una potencial industria automotriz, es que la construcción se caracteriza por absorber obreros no calificados, es decir campesinos de reciente migración. El problema del campo, añadió, no es de oferta sino de demanda y el incremento de obreros y sus salarios en la construcción va a provocar una enorme demanda adicional de alimentos.

No obstante, en la publicación de “Aspectos cuantitativos del Plan”, Currie omitió la matriz en la que se prueba el efecto de una demanda considerable sobre el aumento del ingreso/per capita de los diversos sectores.  En ese aspecto prima la industria porque con un menor efecto/empleo, paga sueldos y salarios muy superiores al resto de la economía. Y es ese nivel de ingresos es el que permite que en su canasta familiar de gastos ingresen arriendos y cuotas hipotecarias. Es así como se ha financiado en el mundo la vivienda, sin competir con la industria, sino derivada de ella y ayudada por el crédito hipotecario. La demanda por vivienda es una derivada de sueldos y salarios industriales calificados, como la demanda agrícola puede ser derivada de salarios no calificados de la construcción de vivienda.

Bernard Lauchlin Currie New administratative assistant to presiden Roosevelt and John Kenneth Galbrait.

 Es obvio que Bernard Luchlin Currie ya había campeonado en el “bloque de cerebros” del New Deal del presidente Roossevelt, en la expansión de la teoría Keynesina. Sí se trata de un plan keynesiano en Colombia país pre industrial, no de un plan industrialista. Son dos cosas compatibles, pero muy distintas. Los coreanos lo distinguieron bien. Una cosa es la estabilización de la economía en el corto plazo (precios, salarios, tasa de interés, tasa cambiaria) y otra cosa son las macroinversiones industriales de largo plazo.

 El famoso John Kenneth Galbraith*  en su artículo Cómo llegó Keynes a Estados Unidos” (traducido en Revista Económica Institucional  vol.16 no.30 Bogotá Jan./June 2014) habla del papel y las competencias de Lauchlin Currie,                                                                                                                                                                                              

Antes de publicar La teoría general, Keynes presentó sus ideas directamente al presidente Roosevelt, sobre todo en una famosa carta al New York Times del 31 de diciembre de 1933: “Hago mucho énfasis en el aumento del poder de compra nacional resultante del gasto del gobierno financiado con préstamos”. Y visitó a Roosevelt en el verano de 1934 para exponer su tesis, aunque la sesión no fue un gran éxito; en la reunión cada uno planteó sus dudas sobre el sentido común del otro.

Entre tanto, dos funcionarios clave de Washington, Marriner Eccles, el muy competente banquero de Utah, que llegaría a ser jefe de la Junta de Reserva Federal, y Lauchlin Currie, un reciente profesor de Harvard que era su director adjunto de investigaciones y luego consejero económico de Roosevelt (y, aún más tarde, destacada víctima de la persecución de McCarthy), habían llegado por su cuenta a conclusiones similares a las de Keynes sobre la orientación apropiada de la política fiscal. Cuando La teoría general apareció, ambos la interpretaron como una confirmación de la orientación que habían propuesto.  L.Currie, brillante economista y profesor, era también un calificado e influyente intérprete de las ideas en la comunidad de Washington. No es frecuente que nuevas e importantes ideas sobre la economía entren a un Gobierno por medio de su banco central. Nadie debería inquietarse. No existe el más leve indicio de que alguna vez volverá a suceder 1.

1 1Currie no fue promovido en Harvard debido en parte a que sus ideas, que anticiparon brillantemente a las de Keynes, se consideraron deficientemente académicas hasta que Keynes las hizo respetables. La economía es muy complicada.  

31.18.-EL PLAN CURRIE Y EL POPULISMO (I) – Bernardo García

El populismo llegó para quedarse. Sea de izquierda o de derecha. Razón estructural. La población migra del campo a la ciudad porque la productividad se eleva en la agricultura, porque el diferencial de salarios campo-ciudad se crece (teoría de Arthur Lewis), porque le esperanza matemática de encontrar empleo es superior en las ciudades (paradoja Todaro), o en fin porque situaciones de violencia obligan al éxodo. Ese es el punto de partida de la teoría de Jean Fourastié en su obra “La esperanza del siglo XX”. Ese éxodo también está implícitamente contemplado entre las dos primeras etapas históricas de desarrollo formuladas por WW Rostow.

La población campesina migra a las ciudades y las urbes en pleno despertar industrial absorben las masas campesinas que dan lugar a un numeroso proletariado asalariado. Pero esa ley se rompió en los países de indutrialización tardía o pasmada, salvo Corea del Sur. Pero en casi todas partes los incipientes y nuevos países industriales vieron con asombro crecer urbes gigantescas y muchas medianas con enormes masas flotantes en oficios con apariencia de empleo, pero con una productividad muy baja y salarios deleznables. No toda la población flotante es pobre. Algunos negocios informales pueden rentar hasta cuatro y cinco salarios mínimos. Pero son la excepción.  Esa es la estructura populista de inmensas masas urbanas, flotantes, sin patrones, ni sindicatos, ni vecindarios estables. Sólo necesitan un caudillo carismático que las intermedie ante el Estado.

La raíz del mal consiste en la ruptura de esa clave histórica del desarrollo económico.  Allyn Young el admirado profesor de Lauchlin Currie  en “Increasing Returns and Economic Progress”, 1928 había lanzado una aproximación para el desencadenamiento del proceso industrial. En el circuito de producción antes de llegar al consumo se produce un complejo intercambio en el variado mercado interindustrial. Young aproxima el proceso asimilándolo al principio de Adam Smith sobre el efecto positivo de la especialización de los individuos. Similar a la especialización sectorial, dice Young. Aproximación forzada; pero vale. Lo que interesa es el desencadenamiento del proceso.

En 1954 WW.Rostow sorprende con su original tesis de que “el despegue  industrial” es provocado por empresas que producen un proceso de múltiples intercambios en mercados interindustriales y cuyo análisis lo ejemplariza con el reciente método de las tablas matriciales insumo-producto establecido por Leontieff[1].  Esa tesis enunciada en el simposio de eminencias en crecimiento económico, fue determinante con la presentación del modelo de progreso técnico con la función de producción agregada de Robert Solow (1957). Luego en 1960  retoma ese concepto es su obra “Etapas del desarrollo económico – Un manifiesto no comunista”.

Eso explica que los ferrocarriles desempeñaran el papel decisivo de gran multiplicador industrial en Estados Unidos, Francia, Alemania  y Rusia; y también desempeño un papel importante en Suecia y Japón. No obstante, la ruptura hizo que los ferrocarriles ya no fueran una fuerza de despegue industrial (take off) ni en la India, ni en China, ni en Canadá. Tampoco tuvo efecto en Argentina antes de 1914. Mientras para los primeros países, el ferrocarril fue motivo para emprender industrias de locomotoras y por ende de motores, de rieles y con ello todo la industria metalúrgica y sus derivados, de vagones y carrocerías, de travesaños e industrias madereras…, para los segundos países debieron contentarse con la revolución en la industria de los transportes, importando del exterior todo lo demás.

El aserto de WW  Rostow sobre el fogón interindustrial del despegue industrial (take off) desencadenó un gran rechazo por parte de los grandes historiadores de la economía cuantitativa, y sólo cesó cuando fueron más allá de las categorías agregadas iniciadas por Colín Clark y desagregaron sus datos como lo había sugerido repetitivamente WW.Rostow. El primero Simón Kuznets y luego Deanne, Marczewski, Walter Hoffmann, Chenery y Taylor. El despegue (take off) como impulso de partida obtuvo un visto bueno tardío, pero efectivo.

El punto clave de esta historia es que el despegue industrial no se produce cuando países como Colombia no construyeron ferrocarriles sino que los importaron en su totalidad e implantaron industrias finales en el exitoso Plan decenal Industrial de 1960; pero no pudieron implementar la industria de bienes intermedios y de capital. El Pacto Andino se frustró con la prioridad revolucionaria de Velasco Alvarado en el Perú y de Salvador Allende en Chile. Ecuador y Bolivia gozaban de una enorme inestabilidad política y prepotente Venezuela petrolera era muy reticente. Quedaba la alternativa de vigoroso empeño exportador; pero entonces se atravesó en Plan de las cuatro estrategias de Lauchlin Currie y del presidente Misael Pastrana (1970-74). El take off industrial colombiano feneció entonces, para permanecer un tiempo como intento fallido, para luego declinar en manos más neoliberales y globalizantes en manos de las multinacionales.

30.18.-EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN – Salomón Kalmanovitz

La corrupción en Colombia es endémica, pues se presenta con mayor intensidad en los períodos electorales, a partir del financiamiento privado de las campañas. Las grandes firmas constructoras financian las campañas presidenciales y legislativas a cambio de los contratos del Estado. Las empresas que son exoneradas de impuestos contribuyen generosamente a favor de las campañas de los políticos que las favorecen. Es por eso que el Centro Democrático siempre tiene sus arcas llenas para financiar sus campañas políticas e ideológicas.

20 ago 2018.- El sistema político está basado en el clientelismo, que intercambia puestos, tejas, víveres y dinero por el voto a favor del político. Se le llama clientelismo de mercado porque es la forma moderna del viejo gamonalismo, que estaba basado en relaciones personales de patronazgo. El Consejo Nacional Electoral otorga curules si logra acuerdos entre los representantes de los partidos mayoritarios en contra de los partidos débiles. En otros países existen tribunales electorales administrados por jueces independientes.

La corrupción es también sistémica, pues permea todos los niveles de gobierno, aunque prevalezca más en las regiones en donde hay mayor debilidad del Estado y presencia de actores ilegales que capturan las transferencias que deben ir a financiar la salud, la educación y los programas sociales. También está presente en todos los organismos del Estado que son botín para determinados grupos políticos que hacen parte de la coalición de gobierno, aunque en verdad esto no es necesario.

La esencia de la política democrática es la negociación entre los integrantes de coaliciones e incluso con la oposición, pero donde hay un compromiso de todos de no intervenir la burocracia profesional que administra el Estado. Se cambian las cabezas de Ministerios e institutos mas no se revuelca la nómina ni se subcontrata temporalmente a la mayor parte de los funcionarios, lo cual lleva a la magnífica ineficiencia y extendida corrupción que caracterizan la administración pública colombiana. El concepto de mermelada esconde la legitimidad de las negociaciones políticas que sólo se desvirtúan cuando llevan a la apropiación privada de recursos públicos, a elefantes blancos y a obras que benefician a los contratistas más que a los ciudadanos.

Para rematar, los entes de control y el aparato de justicia se manejan igual con base en el clientelismo de mercado, generando una proliferación de contralorías, defensorías y sus funcionarios que están lejos de vigilar al Estado; en las altas cortes existen magistrados que venden sentencias. No hay entonces una amenaza cierta contra la gran y pequeña corrupción que acompaña el funcionamiento del Estado. El resultado es que el crimen de la corrupción paga con creces.

El próximo 26 de agosto tenemos la rara oportunidad de expresar nuestro rechazo a la corrupción política en una consulta de siete puntos que busca rebajarles el salario legislativo a $20 millones mensuales e impedir que los legisladores se atornillen en sus curules; imponer penas privativas de libertad para la corrupción y la prohibición de contratar con el Estado a los culpables, así como la contratación trasparente con pliegos únicos y rendición de cuentas de los legisladores; por último, “hacer públicas sus declaraciones de bienes, patrimonio, rentas, pago de impuestos y conflictos de interés”. Sería conveniente, por ejemplo, conocer el patrimonio del senador Álvaro Uribe y de sus hijos.

Le puede interesar: Corrupción en Colombia: ¿Qué es lo que controla el Contralor?

https://www.elespectador.com/opinion/el-combate-la-corrupcion-columna-807082

29.18.-¿ESTÁ LOCO EL PRESIDENTE LÓPEZ OBRADOR O EL LOCO ES DUQUE? – Bernardo García

El presidente electo de México, López Obrador, anunció que su política no es ir por los capos sino por su dinero. Para ellos habrá una justicia transicional, dijo, como la hubo en Colombia. El presidente Duque, en cambio, promete volver a la carga.

El narco ya probó que podía matar y comer del muerto. Todos los regímenes artillados en su contra han quedado tendidos en el campo de batalla. Más aún, se los ha comido por dentro inyectándoles el virus que corrompen a policías y generales, alcaldes, jueces, magistrados, ministros y presidentes sin descartar por supuesto a los banqueros. Pero con ellos no es corrupción. Es negocio blindado y puro sin el cual el narco no sería pingue  negocio.

Muchos han opinado que la guerra no se gana ni a tiros, ni con fumigación de cultivos, ni con cacería de capos. Todo ese despliegue se frustra porque el negocio es demasiado suculento. Y ahora demasiado poderoso. En los años noventa los expertos estimaban en 600 mil millones de dólares, la masa de dinero procedente del narconegocio en el mundo. Ahora, los mismos expertos  cifran el negocio  alrededor de los dos billones de dólares, fármacos estufacientes incluídos. Es una cifra bestialmente grande.

El GAFI/FATF es el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) es un organismo inter-gubernamental (34 países), cuyo propósito es el desarrollo y promoción de políticas para combatir el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo (40 recomendaciones).  Su función es propiciar la aprobación de legislación específica que ayude en la lucha contra el lavado de dinero y el terrorismo. Este comando de alta alcurnia fue creado en 1989 por la Cumbre de los Siete Grandes G-7 a instancias del  Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). La misma que más tarde lanzara con éxito la ofensiva contra los paraísos fiscales con evasión de impuestos, pero en cuanto a dineros del narco pasó por aquellas islas como torpedo errático.

Lo que se sabe a ciencia cierta es que los grandes lavadores son las sucursales de los grandes bancos internacionales. La mayoría de ellos con oficinas conexas y casas matrices en la City de Londres. De manera que el voluntarioso GAFI publicó sus primeros informes la existencias de un par de agencias de viajes en Cali y algunas casas de cambios en Medellín. Se supone que los grandes bancos internacionales se morían de la risa. Pero entonces el Gafi la emprendió contra los bancos de la City londinense. Sin más rodeos lo despacharon con frases cortas: podemos informar sobre transferencias diarias totales de las sucursales (en Paraísos), no sobre clientes en particular que están protegidos por el secreto bancario. Punto final. Entonces procedieron a concebir las 40 recomendaciones para para que los bancos pillen a los bandidos.  No se sabe si es un chiste o una paradoja.

Ahora aparece López Obrador montado en su rocinante, con su rodela en el brazo izquierdo y la puntiaguda lanza batiendo el viento para perseguir a los malcinantes lavadores. Y con el primero que se tiene que encontrar es con el presidente Trump que como Nixon sabe que hay que darle trabajo a las gigantes fueras armadas y que además, el secreto bancario es intocable. ¿La razón entonces la tiene el presidente Duque y emperrarse otra vez con algún glifosato y mucho plomo? No importa llover  sangre sobre suelo mojado en sangre, pero no lo va tumbar la DEA.

28.18.-SOBRE LA COMPETITIVIDAD CHINA Y LA NUESTRA – César Ferrari*

En 2017, sobre un total de 137 países, Colombia ocupó el puesto 66 en el ranking de competitividad global del Foro Económico Mundial (FEM). En el primer lugar se ubicó Suiza y en el segundo Estados Unidos. Corea del Sur se ubicó en el puesto 26 y China en el 27. 

Llama la atención que en dicho ranking, que se llama de competitividad, el país más competitivo en el mundo, China, porque ha sido capaz de colocar casi todos los bienes y servicios que produce, en casi todos los mercados del mundo, desplazando así a otros países posicionados previamente en esos mercados, se ubique en el puesto 27, detrás de otro país que también se caracteriza por ser muy exitoso penetrando y conquistando mercados: Corea del Sur.

1 Ago 2018.- Es decir, si ser competitivo consiste en la capacidad de penetrar y posicionarse en los mercados, el ranking del  FEM resulta extraño: pareciera no medir competitividad si no otra cosa. Según sus proponentes, el índice “evalúa los factores y las instituciones que determinan mejoras en la productividad, que a su vez es el principal factor determinante del crecimiento a largo plazo y un factor esencial en el crecimiento económico y la prosperidad.”

Lo cual no quiere decir que sea inútil. Al contrario, sirve para identificar cuáles de esos factores e instituciones están más o menos desarrollados para, a partir de su identificación, orientar la política pública de manera más eficiente; aunque también puede ser manipulado políticamente. Los factores y las instituciones considerados para el cálculo del índice están agrupados en 12 tipos de variables: instituciones, infraestructuras, entorno macroeconómico, salud y educación primaria, educación superior y formación, eficiencia del mercado de bienes, eficiencia del mercado laboral, desarrollo del mercado financiero, preparación tecnológica, tamaño del mercado, sofisticación en materia de negocios, innovación.

En el caso colombiano, algunas de las variables más atrasadas o inadecuadas en términos relativos respecto a las de otros países son: la tasa impositiva como porcentaje de las utilidades de las empresas (135), los costos del terrorismo para las empresas (puesto 132), el desvío de fondos públicos (131), las importaciones como porcentaje del PIB (125), las exportaciones como porcentaje del PIB (124), la calidad de las carreteras (110), la asequibilidad de los servicios financieros (99).

Cualquiera entendería que resolver esos atrasos es necesario para un mejor desarrollo del país. Pero eso no quiere decir que a partir de esas soluciones, necesariamente, el país o mejor dicho sus empresas, que son las que producen y venden en los mercados nacionales e internacionales, se vuelvan más competitivos. La falta de competitividad puede ser consecuencia de que los costos financieros de las empresas son muy elevados por falta de competencia en los mercados de crédito.

O puede ocurrir lo que se conoce como la enfermedad holandesa: el país exporta recursos naturales abundantes, que generan una cantidad enorme de divisas, que revalúan la tasa de cambio y hacen inviable la producción y exportación de otros bienes y servicios que tienen menor nivel de productividad, es decir producen menos valor agregado (los servicios laborales que se añaden a la tela para producir una camisa) por unidad de factor empleado (servicios laborales) en el proceso productivo (la producción de camisas).

En este caso, para evitar esa revaluación cambiaria y la consecuente pérdida de competitividad de las empresas, pueden emplearse dos tipos soluciones: reducir la oferta de divisas que entran al mercado cambiario orientándolas a fondos especiales en el exterior, como hacen los noruegos, o aumentar la demanda de divisas acumulando  reservas internacionales, como hicieron los chinos hasta hace unos años.

Mejor dicho, el desarrollo es una cuestión compleja que requiere una visión estratégica amplia y nuevas políticas que la pongan en práctica. Así, entre otras, para manejar la cuestión cambiaria se necesita una nueva política monetaria, para mejorar el sistema financiero se requiere una nueva política regulatoria que induzca mayor competencia en los mercados de crédito, para reducir la tasa impositiva a las empresas deben aumentarse los impuestos a las personas naturales más ricas.

Adicionalmente, para hacer carreteras se necesita mayor gasto fiscal y, por lo tanto, mayores ingresos fiscales (las alianzas público privadas son una solución ineficiente que implica desviar fondos de las inversiones que debería estar haciendo el sector privado en fábricas para emplearlos en las inversiones que debería estar haciendo el sector público), y para resolver el problema del terrorismo se requiere resolver el del narcotráfico que exige a su vez que los cultivadores de coca tenga ingresos razonables en sus cultivos legales, es decir no solo una solución policial si no, sobre todo, una nueva política económica agraria que rentabilice a los productores agropecuarios.

* Ph.D. Profesor titular, Departamento de Economía, Pontificia Universidad Javeriana. https://www.elespectador.com/opinion/sobre-la-competitividad-columna-803547

27.18.-SÉPTIMO DÍA Y LA LABOR DEL INVIMA, UN PROGRAMA TENDENCIOSO – Francisco Azuero

El programa Séptimo Día, transmitido por Caracol TV el pasado 24 de Junio, le atribuyó al INVIMA y a las autoridades de salud en Colombia intenciones perversas para no aprobar el registro de medicamentos.  Fue un programa hecho sin ninguna objetividad periodística. 

El  pasado domingo 24 de Junio, el programa Séptimo Día, dirigido por el periodista Manuel Teodoro, estuvo dedicado a supuestas fallas del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA),  al no aprobar el registro de medicamentos que, según el programa, han sido aprobados en otros países (el programa puede verse aquí)

1 jul 2018.- Según sus funciones legales, el INVIMA está encargado de aprobar el registro sanitario de medicamentos, requisito indispensable para su comercialización legal en Colombia.  Las criticas al Invima se basaron en tres ejemplos. En cada uno de ellos, se entrevistaron a pacientes o a sus familiares. La conclusión a la que quería llegar era muy simple: por culpa de la negligencia del INVIMA estos pacientes no podían contar con los medicamentos que le permitían a ellos enfrentar su enfermedad. En uno de lo casos, la paciente había fallecido. Se insinuó incluso que esa muerte era responsabilidad del Invima

Miremos cada uno de los tres ejemplos mostrados en el programa.

        1-Palbociblib . Fabricado por Pfizer. Medicamento utilizado para el cáncer de seno. Ha recibido aprobación  de la Agencia Federal de Medicamentos (FDA por sus siglas en inglés)  También fue aprobada para su comercialización por la  Agencia Europea de Medicamentos (EMA, por su siglas en inglés). Su gran mérito, aparentemente, es que puede prolongar en 10 meses la mediana de supervivencia de los pacientes. El precio de su caja, con 21 cápsulas (tres semanas  de tratamiento) es, según la información de la paciente entrevistada en Séptimo Día, de $23 millones. Sin embargo en un blog del Instituto Nacional del Cancer (organización del gobierno federal de Estados Unidos para la investigación sobre esta enfermedad) se señala lo siguiente:   “ Al tiempo del análisis, la duración del seguimiento de pacientes tanto en el estudio de ribociclib como en el de palbociclib no era suficientemente largo como para determinar si las terapias mejoraron el tiempo que vivieron las pacientes. Los investigadores de ambos estudios continúan el seguimiento y esperan informar acerca de la supervivencia general en el futuro”.

No es cierto, por lo tanto, que este medicamento pueda ser presentado como una cura contra el cáncer, como maliciosamente se insinuó en el programa. Su financiación a través del Sistema de Seguridad Social en Salud Colombiano, no pasaría un objetivo análisis de costo/beneficio. En el caso inglés, el NICE (instituto Nacional de Salud y Excelencia en el Cuidado) solo aprobó su financiamiento a través del Sistema Nacional de Salud  después de que el laboratorio aceptó reducir sensiblemente el precio, como puede leerse aquí . Téngase en cuenta que el Reino Unido tiene un PIB per cápita (medido por capacidad de compra) que es tres veces el de Colombia.

  1. Romidepsin (nombre comercial Istodax, de laboratorios Celgene)  Se trata de un medicamento contra el cáncer denominado linfoma periférico de células T.. Si bien ha sido aprobado por la  FDA, el Comité de Medicamentos para uso humano de la Agencia Europea de Medicinas (EMA), negó la autorización para su comercialización,  basándose en que el Comité no pudo determinar el beneficio del medicamento. Tampoco fue posible determinar si los beneficios del medicamento eran mayores que los riesgos (ver aquí)
  2. Coencima Q-10. De nature’s bounty. Según el programa séptimo día, y los médicos consultados por ellos, serviría para hacer frente a una enfermedad rara denominada “leucodistrofia mitrocondial”. Sin embargo, la sustancia está aprobada, tanto en Estados Unidos como en Colombia como suplemento dietético,  no como medicamento (ver aquí.).  Los criterios para aprobar un alimento o suplemento alimenticio no son tan exigentes como en el caso de las medicinas.

En el 2010 la sala especializada de medicamentos y producto biológicos del INVIMA, dictaminó  que no existía evidencia científica que demostrara la eficiencia del producto en la patología para la cual era formulado.  En el 2013 volvió a pronunciarse sobre la misma sustancia, negando la autorización para el producto Liquipak, que tiene dicho principio activo. Frente a la solicitud de que se incluyera este producto en el listado de medicamentos vitales no disponibles, el comité concluyó que dicho producto, al contar con sustitutos en el mercado (es decir que tenían el mismo principio activo) no cumplía con los criterios para su inclusión en el listado de medicamentos vitales no disponibles

Por otra parte, el que quiera conseguir esa sustancia (complemento alimenticio, no medicamento) lo puede conseguir fácilmente en Colombia (miraraquí, por ejemplo).

La gran conclusión del programa (y de algunos de los médicos y dirigentes gremiales entrevistados) sería que no el país no debería tener una entidad científica encargada de la aprobación de medicamentos. Basta con aceptar las aprobaciones de una agencia de otro país. Conclusión absurda.

 Como se ve, el programa se caracterizó por su absoluta parcialidad. De 46 minutos de duración, a Director del Invima, pese a haber conversado con la periodista por una hora y cuarenta minutos, solo se le dio 1 minutos 40 segundos. Quienes aspiren a oir una versión completa sobre la manera como trabaja el INVIMA, pueden oir la entrevista que se le hizo en la emisora de la Universidad Nacional, en este sitio.

http://franciscoazuero.blogspot.com/

27.18.-ENERGÍA ELÉCTRICA: GARANTÍAS ‘STANDBY’ Hemberth Suárez

La llegada de nuevos agentes e inversionistas al sector eléctrico ha tonificado el ejercicio de la comercialización y de la generación de energía.

En la actualidad existen 156 agentes registrados en el Mercado de Energía Mayorista (MEM), de los cuales 108 desarrollan la actividad de comercialización de energía eléctrica. En la medida en que la oferta de energía eléctrica se está empezando a cubrir con la participación de nuevos agentes y fuentes de generación de energía, como las no convencionales de energía renovable (eólica, solar y biomasa), se espera un incremento en el número de agentes generadores y comercializadores de energía eléctrica. En tal sentido, conviene identificar cuáles son los instrumentos y mecanismos permitidos por la regulación del MEM para garantizar el cumplimiento de los compromisos que adquieran los generadores y comercializadores de energía.

29 jul 2018.- El reglamento de comercialización de energía fue expedido por la Creg, y definió los requisitos que debe atender todo inversionista interesado en desarrollar la comercialización de energía; también señala las obligaciones de los comercializadores, las reglas sobre la interacción de los comercializadores con otros agentes que participan en el MEM y, en particular, señala que para garantizar el pago de las transacciones, los comercializadores deberán optar por el otorgamiento de garantías, hacer uso del mecanismo de pago anticipado o acudir a la alternativa de la cesión de créditos respecto de obligaciones adquiridas en el MEM.

Entre las garantías nacionales que permite el reglamento están las garantías bancarias, el aval bancario y la carta de crédito standby. En cuanto a las garantías internacionales, la única admisible por la regulación de la Creg es esta última, la cual debe tener en cuenta que la entidad financiera del exterior que emita la carta de crédito deberá estar incluida en el listado de entidades financieras internacionales que señala el Banco de la República, así como acreditar una calificación de deuda de largo plazo de Standard & Poor’s Corporation, Fitch Ratings o de Moody’s Investor’s Services Inc., de al menos grado de inversión.

Es importante anotar que las garantías otorgadas por entidades financieras del exterior deberán prever mecanismos expeditos y eficaces para resolver cualquier disputa que pueda surgir en relación con la garantía, como la decisión definitiva bajo las reglas de Conciliación y Arbitraje de la Cámara de Comercio Internacional, por uno o más árbitros designados, según lo establecen las mencionadas reglas, o a través de los jueces del Estado de Nueva York.

Un punto importante para los nuevos comercializadores que inicien operaciones en el MEM, es que la regulación de la Creg permite garantizar sus negociaciones con garantías o prepagos mensuales únicamente. A la vez, es necesario que los nuevos agentes cumplan con una Capacidad de Respaldo de Operaciones en el Mercado, que se fortalece en función del patrimonio con el cual un comercializador o generador de energía entra a participar en el MEM.

La llegada de nuevos agentes e inversionistas al sector eléctrico ha tonificado el ejercicio de la comercialización y de la generación de energía. Por lo tanto, es importante que los nuevos agentes identifiquen los instrumentos que pueden utilizar para cubrirse de los riesgos derivados de sus operaciones en el MEM.

*Hemberth Suárez
Socio, OGE Legal Services

http://www.portafolio.co/opinion/otros-columnistas-1/hemberth-suarez-energia-electrica-garantias-standby-519548

26.18.-REGALÍAS: LUCES Y SOMBRAS – Beethoven Herrera

Contraloría reconoce que si antes las regalías llegaban a 522 municipios, hoy cubren a 1.122 municipios, pero hay fragmentación de proyectos pequeños.

Cuando se comparan las evaluaciones que los diferentes analistas realizan de la evolución en el uso de las regalías, se tiene la impresión de que hablan de países distintos: Mientras el ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, dice que en regalías estamos “mil veces mejor que antes”, otros, en cambio, creen que no hay motivo para tanta dicha.

15 jul 2018.- El Ministro considera que el actual sistema es más equitativo, más eficiente, llega a más territorios y que la cooperación del 10 por ciento del sistema que financia ciencia, tecnología e innovación incorpora la posibilidad de ejecutar proyectos para la implementación de los acuerdos de paz. (El Tiempo, mayo 6/2018)

En su argumentación, el el jefe de la cartera de Hacienda sostiene que se han destinado 31 billones de pesos para ejecutar 13.420 proyectos aprobados; y destaca que, mientras en el antiguo sistema el 80 por ciento de los recursos se concentraban en los nueve departamentos mineros y petroleros, donde reside el 17 por ciento de la población, actualmente el 80 por ciento de los recursos llega al total de la población, y el 20 por ciento restante a las regiones productoras.

Adicionalmente, el Gobierno señala que el Fondo de Ahorro y Estabilización ha recibido, en promedio, el 20 por ciento de los recursos y acumula a la fecha 3.400 millones de dólares, en tanto que la reforma del 2018 permitió que el 7 por ciento de las regalías (cerca de 500.000 millones de pesos anuales) financien el acuerdo de paz, y por esa vía el posconflicto contará con recursos seguros hasta el 2037.

Paradójicamente, en el mismo diario, en la misma fecha, el exministro de Hacienda Guillermo Perry, sostiene que “hay bajísimos niveles de ejecución, falta absoluta de priorización y dispersión deprimente de recursos en proyectos de muy bajo impacto (…). La gran mayoría de proyectos de innovación no merecen ese nombre y han sido ejecutados por entidades sin calificación técnica”. (El Tiempo, mayo 6/2018).

Este balance crítico es coincidente con el estudio de la Contraloría General de la Nación, en el que se concluye que hay dispersión y ausencia de visión estratégica en los proyectos aprobados, los Ocad no cumplen las funciones fundacionales, hay ausencia de proyectos regionales, se considera inadecuado el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, y se cree que permanece el riesgo de corrupción.

La Contraloría reconoce que si antes las regalías llegaban a 522 municipios, hoy cubren a 1.122 municipios, pero hay una fragmentación de proyectos pequeños sin una visión de largo plazo, los municipios tienen muy pocas posibilidades de acceder a los fondos de inversión y los gobernadores concentran un poder de decisión abrumador.

Es controvertido el papel que desempeñan los Ocad, pues, aunque fueron concebidos como órganos colegiados con participación de diversos actores, la Contraloría encontró que las votaciones allí son solo formales; de 567 proyectos reportados, solo 8 (1,5 por ciento) tuvieron un voto negativo, lo cual, en la práctica, constituye el unanimismo.

Igualmente grave es el hecho de que los 1.326 proyectos aprobados entre el 2011 y el 2017 solo 16 (2,1) fueron departamentales. Ello obliga a poner en cuestión la existencia de los múltiples Ocad regionales, pues han terminado convertidos en una burocracia inútil por la falta de visión departamental y de coordinación entre la Ley de Regalías y la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.

En lo que se refiere a los recursos del Fondo de Tecnología, Emprendimiento e Innovación, la Contraloría encuentra que los proyectos terminan siendo ejecutados por personas no idóneas, y estima que es dudosa la naturaleza de esos proyectos o que fueron modificados para su ejecución.

Además, el ente de control observa lentitud en la ejecución y riesgo de corrupción, pues a diciembre del 2017 había 12,7 billones sin ejecutar, equivalentes al 38 por ciento de la inversión; todo ello causado por la rotación del personal del DNP, con el consiguiente cambio de criterios y la arbitrariedad en la aplicación de estos, pese a la detallada normatividad, y la descoordinación entre las entidades de orden nacional. (Contraloría General de la Nación. ‘Evaluación y perspectivas de reforma del sistema regional de regalías’ 2018).

El Gobierno ha propuesto reglamentar la reforma constitucional de regalías a través de un proyecto de ley que busca hacer más eficiente la ejecución del Fondo de Ciencia, Tecnología e Iinnovación por medio de convocatorias abiertas y públicas que le otorguen mayor participación a las universidades, organizaciones científicas y centros de investigación.

El mencionado proyecto de ley es objeto de controversia, pues, aunque en su enunciado se declara que los departamentos mantienen su autonomía para determinar sus necesidades y estructurar los planes y acuerdos estratégicos, introduciría un mecanismo de convocatorias abiertas y competitivas que permitiría la presentación de proyectos por parte de entidades expertas y especializadas que garanticen la calidad en la ejecución. Así mismo, propone la ejecución de proyectos por entidades especializadas sin importar su naturaleza jurídica y asigna a Colciencias el papel de órgano rector de vigilancia cuando la operación la realice una entidad privada. Además, los recursos serían transferidos directamente desde la cuenta única del Tesoro hacia la del contratista.

Aunque resulta evidente que estas propuestas buscan racionalizar la asignación y ejecución de dichos recursos, introduce una clara limitación a las competencias de los gobernadores y ello podría explicar la amplia oposición que ese proyecto de ley tiene entre los mandatarios regionales.

Beethoven Herrera Valencia
Profesor de las Universidades Nacional y Externado

http://www.portafolio.co/opinion/beethoven-herrera-valencia/regalias-luces-y-sombras-analisis-519080

26.18.-COLEGIOS EN CONCESIÓN – Jorge Iván González

Los colegios en concesión están dando muy buenos resultados. A esta conclusión se llegó en la evaluación que hicimos con un equipo del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional, y que acaba de ser publicada por la Secretaría de Educación: Aprendizajes y Retos de los Colegios en Concesión de Bogotá.

Investigaciones anteriores han llegado a resultados similares. El Concejo aprobó vigencias futuras para que la ciudad pueda contratar 13 colegios más y pase de los 22 actuales a 35.

20 jul 2018.- Esta decisión es consecuente con los hallazgos de las evaluaciones, y no se debería interpretar como un desprecio a los colegios distritales convencionales. Por el contrario, los colegios en concesión están mostrando alternativas de prácticas gerenciales y pedagógicas que deben estimular los avances de los colegios oficiales.

La modalidad de los colegios en concesión comenzó con la primera administración de Peñalosa. El operador recibe el plantel y unos recursos que oscilan alrededor de $2,5 millones por alumno y por año. El colegio es autónomo en la selección de maestros, métodos pedagógicos y modelo administrativo.

El Distrito entregó las concesiones a entidades con experiencia en educación, con la obligación de que atendieran a niños y jóvenes de bajos ingresos. En el contrato se definieron metas que el operador debía cumplir en términos de logro, repitencia, deserción, etc. Estos criterios se han cumplido.

Los 22 colegios son administrados por entidades como Cafam, Calasanz, Colsubsidio, Don Bosco, Fé y Alegría, así que el colegio concesionado se articula al proyecto educativo respectivo, y esto le permite aprovechar las experiencias pedagógicas.

Los colegios en concesión efectivamente están atendiendo a la población de más bajos ingresos. En 2015, 75% de los estudiantes de los colegios en concesión pertenecían a Sisbén 0, 1 y 2. En los colegios oficiales la participación de esta población era de 71%.

No hay duda que los colegios en concesión están vinculando a estudiantes provenientes de familias pobres.

Y, finalmente, los colegios en concesión obtienen mejores resultados que los colegios oficiales en casi todos los indicadores analizados: menor deserción; mayor aprobación; mejores puntajes en las pruebas Saber 9 y 11, tanto en matemáticas como en lenguaje; menor repitencia; menor ausentismo; mayor acceso a instituciones de educación superior (incluyendo al Sena); menor embarazo adolescente.

Habría tres explicaciones al relativo éxito de los colegios en concesión. La primera es el alto margen de maniobra del rector. Esta posibilidad gerencial no existe en los colegios oficiales.

La segunda es la jornada única. Es conveniente, entonces, que la Secretaría de Educación y el Ministerio continúen avanzando hacia la generalización de la jornada única. Y la tercera explicación está relacionada con el compromiso que logran los colegios en concesión alrededor del Proyecto Educativo Institucional (PEI), que no es tan claro en los colegios oficiales.

Las enseñanzas de los colegios en concesión deberían ser asimiladas por los planteles oficiales, del tal manera que progresivamente se vaya cerrando la brecha entre ellos. Entre ambas modalidades de formación debe haber complementariedad para aprender mutuamente. Esta convergencia dinámica será favorable, sobre todo, para los estudiantes.

https://www.larepublica.co/analisis/jorge-ivan-gonzalez-506394/colegios-en-concesion-2751544

25.18.-ROTO EL ASCENSOR SOCIAL – Jorge Iván González

En Colombia una familia pobre necesita casi 300 años para alcanzar un ingreso similar al promedio. A esta conclusión alarmante llega el último informe de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (Ocde).

El estudio, “A Broken Social Elevator? How to Promote Social Mobility. Overview and Main Findings”, compara la movilidad social en los países de la Ocde, incluyendo a Colombia. Una de las maneras de medir la movilidad social es por el tiempo que requiere una familia pobre para alcanzar el ingreso promedio de su respectivo país.

Mientras que en Dinamarca se requieren dos generaciones, en el promedio de la Ocde 4,5, y en Colombia, que es el país con la menor movilidad social, se necesitan 11 generaciones. En nuestro país el ascensor de la movilidad social tiene daños estructurales, que dejan sin esperanza y sin futuro a quienes viven hoy en la pobreza. La trampa es profunda, y en las comparaciones internacionales que hace la Ocde, la peor situación es la nuestra.

El Informe pone en evidencia las causas profundas de la ausencia de movilidad y advierte sobre las consecuencias que de allí se derivan. El diagnóstico evita las relaciones causales simples, y pone en evidencia las limitaciones estructurales que frenan el ascenso social.

La desigualdad en términos de ingreso y de riqueza, y la falta de oportunidades, sobre todo educativas, van configurando una sociedad en la que las familias pobres no tienen posibilidades. Cuando el horizonte del ascenso social se aleja tanto, y es necesario esperar tres siglos, la conflictividad social se agudiza. La ruptura del ascensor tiene, según la Ocde, tres tipos de consecuencias.

En primer lugar, la falta de movilidad “golpea las bases del crecimiento económico”. Numerosas oportunidades de inversión “nunca verán la luz”. Entre otras razones, porque jóvenes que potencialmente podrían ser brillantes, nunca tendrán la posibilidad de desarrollar sus capacidades. Estos obstáculos llevan a una reducción de la productividad y de la competitividad. A partir del informe de la Ocde, se debería considerar la falta de oportunidades como una de las causas de la menor productividad.

La segunda consecuencia negativa tiene que ver con el bienestar individual. Los pobres no pueden ser felices porque no logran cumplir el plan de vida que consideran valioso. La falta de movilidad social, continúa la Ocde, “reduce la satisfacción vital y eroda la cohesión social”.

Y la tercera implicación es el malestar colectivo. Las tensiones aumentan y el ambiente social es más hostil. Como lo narra Alonso Salazar, los jóvenes pobres sienten que no han nacido para ser semilla. Como nadie puede esperar 300 años, es comprensible que la persona no vea ninguna salida y opte por la violencia.

El texto de la Ocde es dramático. Y en medio de este panorama triste, la situación de Colombia es especialmente crítica. Preocupa la miopía que suele acompañar los análisis económicos, y el optimismo simplista de nuestros gobernantes, que al anunciar las proyecciones del PIB olvidan la fractura estructural de la sociedad.

Duele reconocer que el país sea profundamente excluyente, y que los pobres no tengan esperanza. Es injusto que la única forma de superar la trampa de la pobreza sea gracias a la conjunción misteriosa de talento y suerte, de seres excepcionales como Yerry Mina, Juan Guillermo Cuadrado o Carlos “la roca” Sánchez.

https://www.larepublica.co/analisis/jorge-ivan-gonzalez-506394/el-ascensor-roto-2746309

24.18.-BITCOIN: EL ORO VIRTUAL – Juan Manuel López

El Oro ha cumplido la función de ser el valor de referencia universal prácticamente desde el fondo de los tiempos. 

Los metales por las características de sus posibles usos y por no ser consumibles sirvieron de instrumento para fijar el valor de las cosas.

Así las primeras monedas acuñadas valían lo que su propio peso y representaban su propio valor.

Entre ellas los metales preciosos -llamados así en parte por lo atractivos, en parte por sus cualidades para ser trabajados en ornamentación, y en parte por su escasez- se convirtieron en la referencia para definir otros valores. La plata y sobre todo el oro acabaron siendo el patrón de todas las otras referencias de valor, en especial, con la aparición del dinero en forma de billetes, se convirtieron en el patrón universal para definir el valor de todas las monedas.

Es lo que se llamó el patrón oro, según el cual la moneda de cada país -ó sea los billetes que se emitían- tenia como respaldo la cantidad de oro que garantizaba. Los billetes eran una especie de pagaré que podría cobrarse por el equivalente en oro que señalaba.

Después de la Segunda Guerra Mundial y en los acuerdos de Bretton Woods se reconoció que esto era un principio teórico no aplicable a la realidad, y se liberó el valor de las monedas, amarrándolas directamente las unas a las otras, lo cual acabó cambiando el patrón oro por el patrón dólar que es el que en la práctica hoy nos rige, cuando todas las monedas tienen su equivalencia medida en esa divisa.

Esto fue en alguna forma cuestionado por Francia bajo el General De Gaulle, quien exigió que los Estados Unidos respondiera con sus reservas de oro en Fort Knox por lo que estipulaban sus billetes. Estados unidos entregó el oro correspondiente, y simplemente notificó que el dólar quedaría respaldado por la cantidad de oro que les quedaban -es decir la mitad de lo que certificaban los billetes- porque el valor de esa moneda la sustentaba la capacidad productiva del país. En esa forma se consolidó aún más la posición privilegiada y perdió importancia el valor del oro.

Hoy el oro tiene lo que sería un valor en el fondo ajeno a la cantidad que exista, circulando en el mercado como cualquier producto que depende de la oferta y la demanda. Guarda sin embargo la característica de ser el referente de valor que no puede ser manejado ni depende de ninguna autoridad. Por eso sigue siendo una parte de las reservas que conservan la mayoría de los paises, y sirve de refugio para los inversionistas cuando aparecen turbulencias en los mercados financieros.

En resumen la importancia del oro no reside en sus calidades intrínsecas sino en su uso como referente de valor, es decir por la credibilidad que ofrece como instrumento universal de intercambio.

Lo que está sucediendo con el Bitcoin es que está ocupando o remplazando al oro en su función de valor libre de control por autoridad alguna. Mientras que todas las monedas dependen del pais que las emite -porque su valor fluctúa según el manejo que sus autoridades le den, pero también porque su circulación acaba siendo controlada quedando las transacciones que se hacen registradas en los movimientos bancarios- el Bitcoin, al igual que El Oro, no es objeto de ninguna forma de control.

Esas dos características -su capacidad como instrumento de intercambio, o sea de pago, y el no tener ningún control- hacen que depende de la credibilidad que logre. Y lo que se está viendo es que la está logrando para el manejo de recursos clandestinos.

Es decir que mientras existan las economías clandestinas e ilegales existirá un campo fértil para la prosperidad del Bitcoin. Esto con la ventaja respecto al oro de que no requiere manejo físico. Y con la posibilidad de suplantar en ese mundo subeconómico al dólar.

Bastaría con que se admitan negociaciones en las bolsas o que un gigante comercializador como Amazon acepte pagos en esa moneda para darle esa credibilidad y convertibilidad que garantizaría su permanencia.

24.18.-SURGIMIENTO DEL SECTOR CUATERNARIO

Con la automatización de muchas labores, las actividades del sector cuaternario se están volviendo más prominentes. Gracias a los avances tecnológicos se han mecanizado muchas tareas de las actividades primarias (agricultura), actividades secundarias(industria) e incluso del sector de servicios (restaurantes).

Por ejemplo, en la agricultura el uso de maquinaria, fertilizantes, técnicas modernas de cultivo entre otras ha permitido un incremento enorme de la producción total agrícola a la vez que la demanda de trabajo agrícola ha disminuido. Esto también sucede en la industria y en algunas áreas de servicios donde se han automatizado procesos que reducen la demanda de trabajo pero que incrementan la productividad total de la actividad.

Esta idea es reflejada en la teoría de los tres sectores desarrollada por Colin Clark y Jean Fourastié. Ésta plantea la existencia de los tres sectores de la economía y el surgimiento de un cuarto, el sector cuaternario, una vez el país logra cierto grado de desarrollo.

Como se ve en la gráfica, el país un tiempo después de que logra desarrollarse a través de la industrialización; empieza un proceso de desindustrialización y crecimiento de los servicios intelectuales, surgiendo así el sector cuaternario. Similar al proceso de terciarización de la economía.

Sin embargo, esto no significa que el sector cuaternario solo se encuentre en países desarrollados. Si bien es cierto que este sector es más predominante en países en donde este tipo de actividades son impulsadas y la gente no vive constantemente en un estado de subsistencia y se puede dedicar a actividades intelectuales. Varios países en desarrollo o subdesarrollados también cuentan con actividades cuaternarias importantes que impulsan su economía.

https://www.actividadeseconomicas.org/2017/07/sector-cuaternario.html

24.18.-ENTRE LAS 20 MAYORES EMPRESAS TECNOLÓGICAS DEL PLANETA LAS EUROPEAS (Y LAS ESPAÑOLAS) BRILLAN POR SU TOTAL AUSENCIA – Derblauemond

La clasificación de las mayores empresas tecnológicas del planeta ha visto la luz un año más. En ella se cuentan los grandes líderes sectoriales de la nueva economía, habiendo también algunos representantes del grupo de compañías tecnológicas y de telecomunicaciones de las de toda la vida (léase por vida lo es vida tecnológica, es decir: “de las últimas décadas”).

Pero hay sonoras faltas entre los 20 primeros clasificados que claman por su ausencia. Hay países a los que les gusta contarse como parte del mundo desarrollado que no tienen ni un sólo representante en la importante clasificación. Pero lo peor de todo es que hay continentes enteros sin una sola empresa entre esos 20 líderes tecnológicos del planeta. Y están mucho más cerca de lo que usted supone.

4 Jul 2018.- La clasficación que nos deja en evidencia a la vez como españoles y como europeos, y ni hablar de latinoamericanos y africanos.

La reciente noticia, que pone de relieve que el futuro no está contando con nosotros (o más bien que nosotros no estamos apostando por formar parte de ese futuro), deja meridianamente claro la más que notable ausencia de empresas tanto europeas como españolas entre los 20 mayores líderes tecnológicos del planeta.

Esta noticia es doblemente pésima para nuestra socioeconomía, puesto que este sector de la tecnología se ha vuelto el líder indiscutible de la economía del futuro… y ya también del mismo presente. De hecho, como bien detalla el enlace anterior, estas 20 mayores empresas tecnológicas del planeta han cuadruplicado su valor bursátil en los últimos cinco años.

Por todos es conocido como además las denominadas GAFA (Google Apple Facebook y Amazon) son a la vez tecnológicas y las mayores empresas por valor bursátil en los mercados, y su valor en conjunto es igual al PIB de toda Francia. Si incluímos la quinta (que es Microsoft) para hacer las GAFA+M, seguimos teniendo un pleno “techie” al cinco.

Queda claro pues que el futuro es tecnológico se mire por donde se mire, y esas ausencias europeas y españolas sólo pueden llevarnos a concluir que estamos perdiendo ese tren que desde estas líneas tantas veces les hemos dicho que es imprescindible, no ya montarse en él, sino ser una de las locomotoras mundiales que tira del convoy.

Tener líderes tecnológicos es mucho más esencial de lo que les parece a algunos

Tener esos líderes tecnológicos no es sólo tener empresas que gracias a la tecnología dan jugosos beneficios a los accionistas europeos. No es tampoco sólo tener empresas que conquistan mercados ejerciendo su liderazgo. No es sólo que los ciudadanos y empresas europeas sean los primeros en tener acceso a una tecnología que les supone una gran ventaja competitiva frente a otras superpotencias.

Tener líderes tecnológicos propios es muchísimo más: es poder ser los protagonistas que proyectan un modelo en el que es esencial dar forma al futuro en el que queremos que vivan nuestros hijos. Ello sin olvidar que además ese futuro hay que dibujarlo desde dentro, y hacerlo expandiéndose en el mercado con sus propias reglas y con productos que la gente todavía no sabe que necesita, aprovechando así la gran ventaja competitiva que supone hoy en día ser los primeros.

Tener líderes tecnológicos del futuro es también, no ya poder dictar cuál es el futuro que más interesa a los líderes del Viejo Continente tanto para ser sostenible socioeconómicamente como para extender sus valores socioeconómicos en el mundo. El tema es que se puede expresar esta importancia también en términos meramente defensivos.

Podemos decir sin lugar a dudas que tener líderes tecnológicos europeos es un salvoconducto ante las prácticas proteccionistas, monopolísticas, nacionalistas, o simplemente econo-totalitarias de países terceros que no nos quieren en el mapa más que como mercado que les compre sus productos, pero en ningún caso con empresas que tengan algo que decir en el mundo del futuro. Lo cual, estarán de acuerdo en que supone que haya una Europa de hoy, pero no una Europa del mañana.

La responsabilidad es de todos los agentes socioeconómicos, pero especialmente de los dirigentes políticos

En el desastre que supone la noticia de hoy, no puedo negarles que ningún agente socioeconómico europeo o español puede esquivar su responsabilidad. Desde el ciudadano que no mira por comprar o promocionar productos europeos, pasando por las empresas que no apuestan por la tecnología para lanzar productos innovadores y que atraigan a los consumidores, y acabando con los dirigentes políticos que no son capaces de articular, fomentar, y crear el caldo de cultivo idóneo para que florezca este tejido socioeconómico esencial. Todos somos responsables en parte de esta penosa situación.

Porque hay visiones de futuro, ciudadanos responsables, voluntad empresarial, iniciativas sectoriales… y hay políticas gubernamentales que deben orquestar todo este conjunto, y aportar su connatural granito de arena dándole consistencia y una cobertura pública. El conjunto ha fallado claramente porque, aparte de todo lo anterior, luego está la realidad del mercado, que acaba siendo en el sistema capitalista la prueba del algodón que no engaña. Y ahí nos hemos caído con todo el equipo, topando con esa realidad innegable de la total ausencia de líderes tecnológicos europeos en ese top 20.

No podemos culpar de ello a terceros países, porque lo que debemos tener asumido es que vivimos en un mundo ultra-competitivo y despiadado, en el que otras superpotencias sólo tienen la ambición de dominar nuestro mundo económico (y a veces también hacerlo en otros planos). Somos nosotros los que tenemos la obligación de defender nuestro propio futuro socioeconómico; es más, si no lo hacemos, nadie lo hará por nosotros, más bien al contrario: harán todo lo posible por destruirlo si eso les reporta beneficios, aunque tan sólo sea reforzar su liderazgo a costa nuestra.

https://www.elblogsalmon.com/economia/20-mayores-empresas-tecnologicas-planeta-hay-paises-continentes-que-brillan-su-ausencia

23.18.-LA BURBUJA DEL CARBONO PUEDE TRAER UN SHOCK FINANCIERO MUNDIAL PORQUE EL CAMBIO CLIMÁTICO ES YA MUY PALPABLE – Derblauemond

Nadie está a salvo del pinchazo de una burbuja del tamaño de la del carbono

No se crean que por comprarse un coche eléctrico y consumir energía 100% renovable está usted a salvo, y que ya no le va a afectar que quiebren la mayoría de las empresas de la energía fósil: en toda economía donde un gigante cae, el efecto dominó tiene una probabilidad distinta de cero, y en el caso del peso de este sector tan importante, la probabilidad no es nada desdeñable. Sí, o se toman medidas desde ya, o la crisis financiera está servida (y ya saben que las crisis de las finanzas siempre acaban pasando por la calle de Main Street)

29 Junio 2018.-  ¿Recuerdan la burbuja inmobiliaria? Pues recuerden también que afectó a los que especularon, a los que nos resistimos a especular, a los que tenían vivienda, y a los que no. A todos, porque las crisis no entienden de personas, sino de números (que no cuadran), y se llevan todo por delante sin apenas preguntar. El pinchazo de la colosal “burbuja de carbono” no duden de que también le acabará afectando a usted de alguna (o muchas) maneras, y seguramente lo hará de forma más grave que liviana.

Pero realmente no teníamos alternativa al pinchazo, que sólo podemos afrontar con paliativos en vez de con remedios que lo eviten. Decíamos que las socieconomías siempre necesitan tiempo para adaptarse a nuevos escenarios. Lamentablemente es un tiempo que muy probablemente ya no tenemos.

Y recuerden también que, puestos a hablar de probabilidades y del futuro que dejamos a nuestros hijos, también hay una probabilidad asignada (aunque por mí desconocida) al escenario de que la mutación de las socioeconomías a las energías “limpias” no sea lo suficientemente rápida, que el cambio climático ocurra igualmente de forma masiva y no reversible, pero que además también suframos al mismo tiempo el pinchazo de la “burbuja de carbono”: ése sería el (peor) escenario consistente en que hayamos acometido esa necesaria mutación energética, pero demasiado tarde.

No es por ser pesimista, pero, siendo rigurosos, hoy había que poner sobre el tablero todos los escenarios posibles. Y ahora, que alguien con deidad suficiente empiece a hacer rodar los dados sobre este tablero, porque no nos vendría mal saber cuanto antes qué va a ser de nosotros y de nuestras socioeconomías. Al menos para poder ir haciéndonos la idea y, si es posible de alguna manera, ir preparándonos para lo que los dados dicten que será lo azarosamente (o determinísticamente) inevitable. A estas alturas de la película (o más bien del nivel del termómetro), debemos recordar que los romanos ya decían: “Alea jacta est” (la suerte está echada: por nosotros y para nuestros hijos).

https://www.elblogsalmon.com//economia/cambio-climatico-muy-palpable-burbuja-carbono-puede-traer-shock-financiero-mundial?utm_source=recommended&utm

 

22.18.-¡VUELVEN LOS PANAMA PAPERS! ESTOS SON LOS PRIMEROS HALLAZGOS PARA COLOMBIA – Alianza El Espectador – Connectas

La nueva filtración de un millón de documentos del bufete Mossack Fonseca, pone al descubierto el tras bambalinas de lo que sucedió después de las primeras revelaciones periodísticas en abril de 2016. Además de las repercusiones penales y tributarias en 79 países, para atender el volumen de reclamos o exigencias de clientes colombianos, la firma creó el “Proyecto Colombia”, entre otras acciones, para recaudar información que no conocía de sus clientes.

La nueva filtración de Panama Papers muestra lo que pasó en Mossack Fonseca tras las primeras revelaciones de abril de 2016. Ilustración: Jonathan Bejarano – El Espectador

El 3 de abril de 2016 se desató una tormenta en el bufete panameño de abogados Mossack Fonseca (Mossfon) por la filtración de 11.5 millones de documentos de sus clientes. Obtenidos por el diario alemán Süddeutsche Zeitung, compartidos con el Consorcio Internacional de Periodistas de Investigación (ICIJ por sus siglas en inglés) y revisados por un centenar de medios en el mundo, los archivos dejaron al desnudo secretos económicos de jefes de Estado, políticos, empresarios, deportistas o artistas. La firma panameña quedó expuesta como depositaria de esos secretos, aprovechando las leyes laxas de ese país en asuntos financieros.

Según autoridades de diversas naciones, también quedaron en evidencia prácticas del buffete para ayudar a evadir impuestos, y se adelantan procesos judiciales para determinar si además se facilitaban delitos como lavado de dinero. Los reflectores fiscales y penales de distintos países buscan determinar si los directivos de Mossfon y sus empleados conocían las irregularidades. Tras la investigación periodística y las pesquisas de las autoridades, los abogados emprendieron un plan de contingencia con largas jornadas de trabajo, para responder solicitudes o hacer correcciones, buscando decirle al mundo que todo estaba en regla. (Lea aquí: Los poderosos de las regiones, en Papeles de Panamá)

Los detalles de ese “tras bambalinas” empresarial después de la primera filtración de documentos en abril de 2016, se conocen ahora gracias a una nueva entrega de los Panama Papers. Esta vez, el diario alemán Süddeutsche Zeitung logró 1.2 millones de documentos, que igualmente compartió con el ICIJ, y que fueron evaluados por la alianza periodística entre El Espectador y la plataforma de periodismo colaborativo CONNECTAS. En el análisis y el procesamiento del segundo capítulo Colombia participaron los periodistas Pilar Cuartas, Edilma Prada, Sol Lauría, Priscila Hernández y Carlos Eduardo Huertas. (Lea aquí: Habla la fuente de Panama Papers)

A través de decenas de correos electrónicos, muchos de los dueños de sociedades offshore que aparecieron en los informes de la primera filtración, reclamaron a Mossack Fonseca. Algunos se quejaron de que, “por falta de cuidado, los habían puesto en una posición compleja”. Otros admitieron que “accionistas se vieron en la necesidad de dar explicaciones”. Incluso hubo quienes, más preocupados por las revelaciones, exigieron certificaciones para quedar bien parados en eventuales citaciones de autoridades fiscales, y señalaron de “negligencia” a la compañía que les provocó “problemas mayúsculos”.

Como la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) empezó a indagar a quienes figuraron en la base de datos, proliferaron las peticiones de información de clientes colombianos a Mossack Fonseca. “Para atender solicitudes de la DIAN y de los bancos, que como ustedes saben están originadas en la publicación de los Papeles de Panamá, deseamos solicitarles que nos permitan una constancia de que estas sociedades fueron liquidadas”, se lee en uno de los mensajes. Otro cliente reconoció que ya paga sanciones a la DIAN. Algunos preguntaron si la firma había reportado sus nombres a la autoridad fiscal.

El tsunami provocado por las revelaciones de 2016 y la falta de suficiente información sobre los antecedentes de sus clientes, llevó a la firma Mossfon a abrir una operación especial denominada “Proyecto Colombia”, para conocerlos al cien por ciento. La estrategia consistió básicamente en cubrir sus vacíos de información y requerir documentación sobre la procedencia de los fondos, pruebas de residencia o copias de pasaportes, entre otros aspectos específicos. Con estas solicitudes quedó en evidencia que Mossfon no conocía completamente a sus clientes y que tampoco fue riguroso a la hora de aceptarlos.

El 21 de mayo de 2016, una comunicación interna del bufete de abogados admitió que, de sus 10.551 sociedades registradas en Panamá, en el 75 por ciento de ellas  desconocía quiénes eran sus beneficiarios. En Islas Vírgenes Británicas, donde Mossfon también tenía una sede, el desconocimiento de los verdaderos dueños de sus 28.427 sociedades activas llegó al 72 por ciento. Sobre la oficina de Colombia, cerrada en 2017, tras la lectura de uno de los correos enviados por empleados de Mossfon, se concluye que existió la costumbre de registrar sociedades con clientes que nada tenían que ver con ellas.

Uno de los clientes colombianos que pidió certificación para entregar a la DIAN fue el exalcalde de Sincelejo Jesús Antonio Paternina Samur. En septiembre de 2016, el político sucreño, que negó su vínculo con una empresa en Panamá cuando se conocieron las revelaciones, pidió a Mossfon un certificado de inactividad y ausencia de bienes de su sociedad Willowmead Holdings. Cuando el bufete recibió esa petición, revisó los antecedentes de su cliente y pidió explicaciones sobre una información. Según el portal La Silla Vacía, Paternina enfrentó acciones en la Fiscalía y la Procuraduría por desbordar los topes de su campaña política en 2007 y mentir al Consejo Nacional Electoral.

Mossack Fonseca renunció a ser el agente residente de Jesús Paternina. / Ilustración: Jonathan Bejarano – El Espectador

El exalcalde envió una declaración juramentada para argumentar que esas pesquisas no querían decir que él fuera culpable. A Mossfon no lo convenció su respuesta y el 13 de marzo de 2017 renunció a ser agente residente de Willowead. “Esa sociedad se creó para prestar servicios de consultoría y asesoría en temas de administración pública. Solo se creó en papeles. Jamás se consignó capital ni se abrió cuenta. No tiene activos ni pasivos. Fue liquidada a raíz del bololó (Panama Papers). La DIAN nos investigó y por eso pedí la certificación. Esa investigación ya se archivó”, respondió Paternina a El Espectador y CONNECTAS.

Otra de las solicitudes a Mossfon después de los Panama Papers la remitió el senador Juan Samy Meregh Marun, un empresario pereirano que siguió los pasos políticos de su hermano Habib. Este último ha evadido la justicia tras acumular señalamientos de presuntas relaciones con paramilitares y narcotraficantes, y de haber sido sindicado de la compra irregular de baldíos en Vichada. El nombre de Juan Samy Meregh aparece asociado a las compañías panameñas Ardle International S.A., abierta el 13 de enero de 2015, y Millenio Holding Propert S.A., registrada el 20 de diciembre de 2013, cuando ya oficiaba como congresista por el Partido Conservador.

El 11 de abril de 2016, el senador Juan Samy Merehg pidió a Mossfon “cambiar las acciones de las dos sociedades” para que quedaran a nombre suyo, con fecha de cambio retroactivo a mayo de 2015. Al respecto, una de las empleadas de Mossfon mencionó: “Al cliente hay que preguntarle el porqué del cambio de acciones con fechas retroactivas (…)  y encontré unos resultados adversos”. ¿Por qué Meregh quería una fecha retroactiva para los documentos de sus sociedades? La alianza periodística El Espectador-CONNECTAS se lo preguntó al senador, pero no obtuvo respuesta.

Juan Samy Meregh, senador de la República, es uno de los clientes del cuestionado bufete Mossack Fonseca. / Ilustración: Jonathan Bejarano – El Espectador

Hace dos años, tras la primera publicación de Panama Papers, Meregh aseguró que Ardle International S.A. se creó para “identificar y adelantar oportunidades de negocios en el exterior”, pero insistió en que “nunca ha desarrollado actividades, no ha realizado ningún tipo de inversión, ni ha aperturado cuentas bancarias en instituciones del exterior”. Es decir, en palabras del propio Meregh, “dicha sociedad no ha sido utilizada para ningún propósito, ni comercial ni familiar”. Sin embargo, sus respuestas dejan dudas porque únicamente se refirió a Ardle International S.A. y nada agregó sobre Millenio Holding Propert S.A.

Hernán Maestre Castro es otro personaje poderoso en los liderazgos regiones de la costa Caribe y reapareció en los documentos filtrados para esta segunda versión de Panama Papers. Actualmente es miembro de la junta directiva de la Cámara de Comercio de Barranquilla y fue gerente de la campaña de reelección del presidente Juan Manuel Santos en 2014. Aunque en la primera filtración de los papeles de Mossfon, en abril de 2016, Hernán Maestre negó tener empresas en Panamá, en junio de 2016 pidió reactivar la sociedad Mikron Equities, donde aparecía como accionista. Luego se arrepintió de hacerlo.

“Al momento de la constitución de Mikron Equities S.A., los accionistas eran personas que nunca usaron esa sociedad y la devolvieron a Mossfon. Así quedó libre y con mis hermanos la adquirimos. Sin embargo, su proceso de activación nunca se completó, pues Mossfon solicitó información sobre mí que no se suministró. En junio de 2016 quisimos liquidarla, pero para hacerla había que reactivarla. Desistimos de hacerlo y continuamos sin pagar anualidades de mantenimiento para que las autoridades registrales la dieran de baja. En síntesis, esa sociedad siempre estuvo inactiva, nunca fue utilizada”, afirmó Hernán Maestre a esta alianza.

Hernán Maestre es otro de los poderosos de las regiones que aparece en Panama Papers. / Ilustración: Jonathan Bejarano – El Espectador

A la par de las solicitudes de los clientes a Mossfon tras las revelaciones de Panama Papers, la DIAN incrementó sus averiguaciones y detectó cuatro grupos de empresas vinculadas con Mossfon. Las que establecieron sociedades en el exterior sin irregularidades; las que crearon empresas de papel, pero no evadieron impuestos; las que giraron dinero al exterior con facturas y contratos válidos y, finalmente, aquellas que usaron documentos falsos y facturas ficticias. Estas últimas comprenden un capítulo aparte que pasaron a ser investigadas por la Fiscalía. Esta pesquisa concluyó que Mossfon ofrecía un entramado financiero y societario que vendía facturas falsas a empresas nacionales a través de sociedades en el exterior. Esas compañías registraban gastos en su contabilidad por servicios no prestados. Por este “modus operandi” fueron capturados en octubre de 2017 Juan Esteban Arellano, representante de Mossfon en Colombia, y Luz Mary Guerrero, dueña de Servientrega. Cuando fue capturada Guerrero, Mossfon renunció a ser agente residente de sus nueve sociedades offshore. Según las pesquisas, a través de ellas se habrían sacado del país $14.000 millones. Por casos similares al de Servientrega, el capítulo Colombia ya suma 44 personas imputadas. La mayoría revisores fiscales, representantes legales o contadores.

Mossfon también ofreció su cuestionado servicio de refacturación a sociedades del empresario Carlos Gutiérrez Robayo, concuñado del excandidato presidencial Gustavo Petro. Gutiérrez creó 15 compañías en Islas Vírgenes Británicas. El 28 de enero de 2014, una empleada de Mossfon escribió en un correo electrónico que se reunió con una abogada de la firma Trenaco, que tenía como socio a Gutiérrez. “Le mencionamos nuevamente el tema de refacturación para que se lo proponga al gerente y puedan sacar los excedentes de dinero de la compañía. Quedó muy interesada y me dijo que me contaba la respuesta de su jefe”, se lee en el correo.

En respuesta a un cuestionario, Gutiérrez dijo que Trenaco en Colombia no usó ese servicio de refacturación y que sus 15 sociedades offshore están liquidadas. Por el cese del pago de sus deudas, la Superintendencia de Sociedades decretó el 19 de septiembre de 2016 el inicio de la liquidación judicial de Trenaco, transportadora del sector petrolero. Al cierre del primer semestre, la compañía reportó activos por $41.242 millones, pasivos por $109.276 millones y patrimonio negativo del orden de los $68.034 millones. Desde septiembre de 2014, Mossfon renunció a ser agente residente de las compañías de Gutiérrez tras artículos de prensa sobre su posible injerencia en negocios del Distrito durante la administración Petro.

Sin embargo, un año después, Mossfon aceptó como cliente a Jairo Gutiérrez Robayo, hermano de Carlos Gutiérrez. Los documentos prueban que fue beneficiario de la sociedad “Utari sociedad anónima”, registrada el 2 de octubre de 2015 en Costa Rica. “Se tuvo la intención de que fuese utilizada como vehículo para el manejo y administración de un proyecto en etapa de estructuración. No obstante, no se materializó y, por tanto, no podría ser beneficiario de la misma. La revisión a la sociedad para su legalización conllevó más tiempo del inicialmente previsto, lo que generó el desistimiento”, comentó Jairo Gutiérrez.

Mossfon también renunció a ser el agente residente de polémicos clientes como Leo Eisenband Gottlieb, dueño de la empresa Fedco, procesado por supuestas irregularidades en la compra del centro comercial Villa Country en Barranquilla; y del empresario Juan Gonzalo Ángel, exdueño de CableNoticias, hermano de Guillermo “Guillo” Ángel, reconocido narcotraficante de los años 80 que hizo parte del grupo de los llamados 12 del patíbulo, quienes negociaron con la Fiscalía sus cuentas judiciales a cambio de aportar información clave para desmantelar la estructura criminal del capo Pablo Escobar Gaviria.

En síntesis, como lo refiere la Fiscalía, con colaboración de la DIAN y las autoridades de Panamá, hasta ahora son 14 las sociedades colombianas rastreadas por la transferencia irregular de recursos al exterior o falsificación de contabilidad, lo cual se traduce en imputaciones a 44 personas naturales vinculadas al escándalo Panama Papers. De estas causas la que ha sido más visible es la captura de Luz Mary Guerrero, accionista y representante de las empresas Efectivo Ltda y Circulante S.A., y dos de sus asesores: Sara Guavita Moreno, representante legal suplente de Servientrega; y Jorge Humberto Sánchez Amado, revisor fiscal de Efectivo Ltda y Circulante S.A. (Lea aquí: Servientrega y el lío de los “Panama Papers”)

Luz Mary Guerrero, dueña de Servientrega, está siendo procesada por el caso de Panama Papers. / Ilustración: Jonathan Bejarano – El Espectador

Según la Fiscalía, por diversos cargos, han tenido que comparecer ante la justicia, de la firma Inversiones Zambrano Pinzón Asociados S.A.S., su representante legal, Pedro Julio Zambrano; el contador Juan Víctor Rozo; y la revisora fiscal Ángela Rocío Rincón. Con funciones similares, también han sido vinculados a procesos penales directivos o empleados de las sociedades Artextil S.A., El Heraldo S.A., Rymel Ingeniería Eléctrica S.A.S., Medicina Nuclear Diagnostica S.A.S., Broquel S.A.S., Soluciones Empresariales y de Mercadeo S.A.S., Prodisur S.A., Servinsumos S.A., MAS S.A.S., Moreno Restrepo S.A. y FAACA S.A.S.

De igual manera, la publicación de los Panama Papers en abril de 2016 ha permitido abrir investigaciones en 79 países, donde se evalúan casos de evasión fiscal o lavado de dinero. Según el ICIJ, al menos 500 bancos y sus filiales registraron empresas fantasmas a través de Mossfon. El escándalo ha repercutido en los cinco continentes, con capítulos incidentes como la caída del primer ministro de Islandia, Sigmundur Gunnlaugsson, quien renunció luego de demostrarse que él y su esposa tenían una compañía en Islas Vírgenes Británicas, no declarada antes de entrar al parlamento.

A nivel de América Latina, los Panama Papers han tenido repercusión en Argentina, Brasil, Bolivia, Chile Costa Rica, Cuba, Ecuador, Salvador, Guatemala, Honduras, México, Perú, Trinidad y Tobago, Uruguay, Venezuela, Colombia y, por supuesto, Panamá. En este último país, el escándalo se centró en la debacle de Mossfon que llegó a tener 45 oficinas en el mundo, y la captura de sus socios fundadores Jürguen Mossack y Ramón Fonseca. Ambos fueron arrestados a comienzos de 2017, pero por sus nexos con el proceso de origen brasilero Lava Jato, relacionado con la apertura de cuentas bancarias en paraísos fiscales para que Odebrecht canalizara los pagos de sus sobornos.

Desde Panamá, Guillermina McDonald, abogada de Mossfon para los temas penales reconoció que ha sido un duro golpe para la firma panameña, pero que “todo no se puede cerrar como quien apaga una luz”. La abogada McDonald explicó que la mayoría de los trabajadores tenía entre 20 y 30 años de trabajo con Mossfon, y para ellos el impacto ha sido tan difícil como para sus promotores, que ya son abuelos. “El licenciado Mossack se siente muy mal porque lo tienen estigmatizado como un delincuente, y él sabe que no lo es, y los que trabajaron con él tampoco”, afirmó la abogada.

“En Panamá la firma Mossack Fonseca no es la única que se dedica al derecho corporativo”, insistió Guillermina McDonald en defensa de su cliente, y aseguró que el ataque viene de quienes pretenden que Mossfon sea recaudador de impuestos, pues otros utilizaron sus estructuras para ocultar bienes y no pagar tributos. La abogada se quejó de que la denuncia interpuesta por el bufete por hackeo de su base de datos, no prosperó en la justicia. “Además, lo absurdo es que las fiscalías panameñas repitan cosas que dice Brasil en el tema Lava Jato, cuando en Panamá eso es legal, lo mismo que en Nevada (EE.UU.), o en otras jurisdicciones”.

“La justicia panameña tiene que hacer algo para satisfacer al mundo, pero todo lo que se hizo está bajo el amparo de las leyes y las diferentes jurisdicciones que se usan para hacer sociedades”, concluyó Guillermina McDonald. Lo cierto es que, tras el escándalo Panama Papers, cientos de sociedades pidieron cambiar de agente residente y abandonaron a Mossfon. La firma anunció en marzo de este año su cierre, “por el daño irreparable, el deterioro reputacional, la campaña mediática, el cerco financiero y las actuaciones irregulares de las autoridades panameñas”. La pregunta que todos se hacen ahora es: ¿Y a qué firma se mudaron sus clientes?

*CONNECTAS es la principal plataforma de periodismo colaborativo de América Latina. Su misión es promover el intercambio de información clave para el desarrollo de la región. Su apuesta por el periodismo de profundidad y de investigación. 

www.elespectador.com/noticias/investigacion/vuelven-los-panama-papers-estos-son-los-primeros-hallazgos-para-colombia-articulo-795413

 

21.18.-EL MODELO BOLIVIANO: SUS «MILAGROS» Y SUS «TALONES DE AQUILES» – Fernando Molina

El modelo económico boliviano es celebrado por distintos sectores políticos  internacionales. Para muchos, se trata de la prueba de que la izquierda también puede desarrollar una gestión eficiente de la economía, sin dejar de atender las necesidades sociales de la población. Pero el modelo, para muchos «milagroso», también tiene sus problemas.

Se suele atribuir parte del éxito económico de Bolivia en el último tiempo a las «Arcenomic», término que alude a Luis Arce, el economista que diseñó el modelo de desarrollo del país y que lo dirigió personalmente de 2006 a 2017, año este último en el que enfermó y renunció a su posición como ministro de Economía de Evo Morales. Arce es un economista fuertemente contrario al neoliberalismo, partidario del Estado, pero moderado en política económica y prudente en la macroeconomía. Su línea continúa guiando las decisiones del gobierno boliviano y sigue cosechando éxitos. Entre ellos puede destacarse el crecimiento en un 4,7% del PIB durante este año. Sin embargo, esta política no está exenta de críticas. Hay quienes la consideran como posible generadora de la llamada «enfermedad holandesa», es decir, de la tendencia crónica de una economía extractiva a gastar mal.

El modelo boliviano considera la existencia de dos sectores. Uno de ellos es el «generador de excedentes», compuesto por las industrias petrolera, minera y eléctrica. El otro sector, en cambio, es el «generador de ingresos y empleos» y lo conforman las industrias manufactureras, agropecuarias, la construcción y el turismo, entre otras. El modelo se basa en la toma del primer sector por parte del Estado (que se convierte así en el principal actor de la economía) y en la transferencia de los excedentes de este al segundo sector por la vía del gasto público y la redistribución económica -es decir, de la ampliación de la demanda-.

Hace unos días, el ministro de la Presidencia, Alfredo Rada, espetó a los empresarios que estaban ante «un gobierno de los trabajadores». Esta afirmación debe examinarse a la luz de lo siguiente: mientras que la presencia del Estado en el sector «generador de excedentes» es casi total, el sector «generador de ingresos y empleo» sigue siendo mayoritariamente privado y sigue orientado al lucro. Esto diferencia al modelo boliviano del «socialismo del siglo XXI». Las limitaciones que ha puesto el gobierno al sector privado solo han sido cuantitativas. Todas ellas las ha tomado del arsenal nacional-popular y no del socialista. La lista es la siguiente: una política salarial dictada desde arriba y fuertemente «pro trabajador», ciertos «topes» a las exportaciones de alimentos -a fin de asegurar el abastecimiento interno-, y la imposición a los bancos de «cuotas mínimas» para los distintos tipos de crédito. Los empresarios dicen que estas medidas han impedido que la inversión privada sea más vigorosa, pero nadie piensa que la hayan detenido como ocurrió en Venezuela. Las principales amenazas a la industria nacional no son las nacionalizaciones sino la importación muy abundante (y a menudo ilegal) de algunos productos, así como un tipo de cambio inmóvil y sobrevalorado.

El modelo de transmisión de excedentes «hacia dentro» ha sido exitoso en el corto plazo. Gracias al shock de ingresos que sacudió al país entre 2006 y 2014 -todos canalizados hacia el mercado interno-, se incrementaron el consumo y las actividades destinadas a satisfacerlo. Además, se favoreció el bienestar social. La extrema pobreza monetaria (ingresos de menos de 2 dólares al día) cayó de 38% a 18%, y hoy es de solo de un 10% en las ciudades. Al mismo tiempo, Bolivia se convirtió en un país de ingresos medios: «solo» el 30% de su población gana menos de 4 dólares por día. Ocurrió así el «milagro».

Sin embargo, y tal como afirma la teoría de la «maldición de los recursos naturales», puede haber complicaciones con este tipo de modelo. Cuando los excedentes se originan en la extracción de recursos no renovables se tiende a distorsionar la economía a largo plazo, así como a cambiar la mentalidad de la sociedad convirtiéndola en «adicta» a la recepción de estos excedentes «fáciles». La «enfermedad holandesa» es un crecimiento contrahecho a causa de la «fuerza gravitacional». Evidentemente, promueve la actividad extractiva sobre todos los demás sectores. Se trata de un fenómeno que valoriza la moneda nacional, aumenta la capacidad de compra de los salarios y, en consecuencia, dispara las importaciones, mientras que disminuye la competitividad exportadora del país. Todos estos síntomas se han presentado en Bolivia, aunque los puntos de vista sobre sus implicaciones son disímiles. El gobierno cree que la transferencia de excedentes no tiene por qué causar «rentismo» o dependencia de los sectores productivos de las rentas del gas. Esto, siempre y cuando se los destine a la inversión pública en infraestructura, a la creación de empresas estatales saneadas y a una política social muy activa en un contexto de equilibrio macroeconómico.

Sin embargo, con los años los problemas causados por esta «transferencia hacia dentro» se han ido sumando. Algunos casos de inversión pública se han comenzado a revelar como «despilfarro»: escuelas sin alumnos, carreteras poco usadas y aeropuertos innecesarios. Al mismo tiempo, solo algunas empresas estatales -las que operan en nichos tradicionalmente rentables- han logrado generar altas utilidades. Pero las demás trabajan de forma muy ajustada o pierden dinero. Finalmente, el equilibrio macroeconómico se ha visto comprometido por la caída del precio del gas que el país exporta y que es responsable de la mayor parte del shock de ingresos o, para seguir con la nomenclatura que estamos usando, del shockde «excedentes» experimentado. Desde 2015, Bolivia presenta una sistemática caída de sus ingresos internacionales, que sumó un 40% entre 2014 y 2017. El país tiene, en consecuencia, problemas para financiar los gastos de un Estado ampliado, por lo que registra ya por tres años un déficit fiscal de alrededor del 7% del PIB. En el mismo periodo las importaciones solo han caído un 20% (lo que parece confirmar el diagnóstico de «enfermedad holandesa»), por lo que se ha producido una merma en las reservas internacionales de 15.000 a 10.000 millones de dólares. Esta situación sigue siendo controlable, pero constituye el talón de Aquiles del modelo (en realidad, de todos los modelos latinoamericanos, toda vez que la región comercia en una moneda que no es la suya). En este momento, las reservas disminuyen a razón de 200 millones de dólares mensuales y se calcula que, si el gobierno las dejara caer a 6.000 millones o menos, Bolivia estaría en un serio problema.

Ventajas y problemas de la «bolivianización»

Evo Morales dijo más de una vez que la estabilidad, es decir, el equilibrio macroeconómico, es «un patrimonio del pueblo boliviano» y debe conservarse. No es una tarea del Fondo Monetario Internacional -como ocurría en el pasado-, sino de un programa monetario y fiscal que, aprobado por el Ministerio de Economía y el Banco Central, define la cantidad de dinero que se pone en la economía a fin de alentar la actividad económica sin crear presiones inflacionarias (desde hace ocho años que la inflación se ha mantenido en niveles bajos). Este programa ha sido facilitado por la abundancia de las reservas internacionales a consecuencia del boom de ingresos del exterior que vivió el país entre 2006 y 2014, pero también del que probablemente es el mayor logro financiero de la gestión de Morales: la «bolivianización» de la economía. Gracias a ambos factores, la política monetaria y fiscal han podido ser constantemente expansivas y han alentado un crecimiento continuo del PIB anual que ha sido el mayor de la historia del país.

Bajo el neoliberalismo, las autoridades monetarias no podían impulsar el crédito interno, pues este estaba casi completamente dolarizado. El nivel de las reservas internacionales se había convertido en una rienda cuyo largo marcaba la amplitud máxima a la que podía crecer la economía. Ahora el gobierno tiene más juego de cintura. Si a fines de la década de 1990 solo el 3% de los depósitos del sistema financiero estaba nominado en bolivianos y el resto en dólares, hoy esto es casi al revés: 94% de los depósitos está en bolivianos y solo el 6% en dólares.

¿Qué pasó? Gracias a la entrada de una gran cantidad de dólares (100.000 millones) por el boom de las exportaciones, el boliviano se valorizó (o cada dólar comenzó a cambiarse por menos bolivianos). Hasta 2011, el tipo de cambio fluctuaba libremente, así que la valorización dio al público la señal de que tener dólares significaba perder dinero. Luego el gobierno estabilizó el tipo de cambio en 6,96 bolivianos, que es el precio fijo del dólar desde 2011. Si se toma en cuenta la inflación, esto implica que con el transcurso del tiempo cada dólar puede comprar cada vez menos cosas dentro del mercado interno. Estos estímulos cambiarios se complementaron con un mayor encaje bancario en dólares y la transformación del Impuesto a las Transacciones Financieras, a fin de que solo gravara a las operaciones en moneda extranjera. Estas medidas, en un contexto de gran confianza en la economía nacional y con una gran cantidad de reservas internacionales de respaldo, obraron otro «milagro». La bolivianización ha permitido que las autoridades monetarias mantengan un volumen expansivo de crédito a los actores productivos, incluso desde que las reservas internacionales comenzaron a caer en 2015.

Ahora bien, el problema está en que la bolivianización necesita que el tipo de cambio sea fijo, porque si no fuera así y ocurrieran devaluaciones, estas podrían llevar a las personas, deseosas de no perder su capacidad de compra, a usar nuevamente el dólar. Se ha dicho que ese es el segundo talón de Aquiles (o, mejor dicho, otro aspecto de la misma debilidad) de la política monetaria actual, ya que le quita a las autoridades la herramienta de la devaluación como medio para abaratar el costo de las exportaciones y enfrentar escenarios como el actual, en el que los países vecinos han realizado esta maniobra cambiaria y, por tanto, ponen productos más baratos en los mercados clientes de Bolivia y en el propio mercado nacional. El gobierno no cree que la devaluación funcione en Bolivia. Piensa que la industria local no se beneficia claramente con un boliviano más barato, porque es muy dependiente de maquinarias e insumos importados, y un boliviano barato reduce la capacidad para importar. Por esto en los últimos años el oficialismo ha resistido cualquier «tentación» de devaluar el boliviano. Sin embargo, tal tentación solo puede ser resistida cuando se tiene un alto nivel de reservas, lo que nos conduce nuevamente al mismo punto. Es decir, al punto de las divisas y del precio y el volumen de las exportaciones que pueden generar divisas. La estabilidad del modelo boliviano actual se disputa en la arena de la producción de suficientes divisas para sostener la transferencia de excedentes y, con ello, la demanda interna incrementada.

http://nuso.org/articulo/de-milagros-y-talones-de-aquiles/

 

20.18.-ESTADO, PODER POLÍTICO Y PODER ECONÓMICO: ¿UNA COALICIÓN PARA EL DESARROLLO? – Mario Humberto Hernández

Surgen problemas como: ¿qué define la direccionalidad de un Estado hacia el desarrollo o la preservación del atraso?, ¿cómo explicar el despegue de los países desarrollados, o el avance de capitalismos tardíos como los del éxito asiático? Para responder a estas interrogantes es necesario hallar las condicionantes previas.

Estructura del poder

La estructura de poder es determinante para la comprensión de los procesos de desarrollo de toda sociedad. Su injerencia es central para la cimentación y coordinación de la cooperación que haga viable la estructuración de la reproducción social. Sin embargo, el poder no es neutro; en la moderna sociedad capitalista existe una desproporción en las relaciones de poder que mantienen los actores frente al sistema social y ante sí mismos.

La división de clases sociales estructuralmente antagónicas los relaciona de forma heterogénea entre sí y frente al Estado. Los derechos de propiedad juegan un papel definitivo en esa desproporción; concretamente, la facultad de apropiarse de medios y factores productivos no sólo implica la posibilidad de llevar a efecto la obtención de rentas derivadas de éstos, sino también una influencia determinante en las condiciones en que se proyecta la vida material de una sociedad. No puede omitirse al Estado como el actor encargado de definir los derechos de propiedad que orientan el transcurso de la vida económica, así como de promover la modernización dentro de las condiciones históricas capitalistas.

Supuestamente, frente a los intereses antagónicos de las clases sociales el Estado se levanta con altura de miras por encima de los mismos para encauzar las políticas que impliquen el mayor bien común. No obstante, la historia demuestra que ni las clases sociales ni el Estado no son agentes cerrados entre sí, mantienen relaciones que imbrican intereses, ideas y recursos que impactan a la sociedad entera y las condiciones generales en las que ésta se ubica dentro del espectro amplio que va del atraso a la prosperidad.

1 Doctor. Profesor Investigador Universidad Autónoma Metropolitana, Departamento de Administración, Integrante del Área “Estado, Gobierno y Políticas Públicas”.  

Por ende, es menester revisar desde el plano teórico los vínculos sistémicos existentes entre el Estado y el gran capital dentro de la ubicación del marco institucional. El propósito de este artículo es ubicar teóricamente la relación entre el gran capital en el diseño institucional de la sociedad capitalista y particularmente frente al Estado; para ello se ponen en discusión esencialmente al marxismo y al institucionalismo con la necesidad de reconocer la forma en que el Estado, como responsable de poner las reglas del juego social, se planta frente a los intereses del gran capital y los asimila en la estrategia del desarrollo capitalista de países como México.

La relación Estado-capital en el marxismo

Marx sostuvo la idea de que en el despliegue histórico de las necesidades de la valorización del capital, la política tiende a subordinarse ante ellas por lo que el Estado no actúa de forma neutra2 . Dado que las sociedades se hallan divididas en clases sociales, la propiedad de los medios de producción contradice los ideales de libertad e igualdad entre los ciudadanos (Held, 1992: 143).

Es así que el Estado termina por servir como instrumento de los intereses del gran capital, que tiende a quedar cada vez más concentrado y centralizado en la formación de grandes estructuras monopólicas y en desmedro del proletariado (Bobbio, 2001: 169). Si —como apuntó Marx en el Prólogo de 1859— las condiciones económicas fundamentan el entramado político, jurídico e institucional de la vida social, los intereses económicos se superponen a la sociedad por medio de un despliegue formal e informal de marcos de sentido que legitiman la propiedad privada sobre los medios de producción y las formas de valorización del capital, y donde el Estado es la superestructura que se levanta sobre los cimientos de las relaciones económicas y sociales.

2 En la acepción moderna abierta por Maquiavelo de la política como el acometimiento del poder de gobernar y mantenerse en él; no ya en el sentido dado por Aristóteles como polis. Sin embargo, David lacionados con el grado en que se despliegan los puntos intermedios de la relación entre el Estado y el capital3.

El papel del Estado como factor institucional en el desarrollo capitalista

Para definir con mayor amplitud esta relación es necesario hacer un apunte acerca de lo que consideramos el Estado en la sociedad capitalista más allá de la interpretación marxista.

Por „Estado‟4 se entiende regularmente al territorio, los ciudadanos y el conjunto de los órganos de gobierno de un país; pero por antonomasia se reconoce como el agente que tiene el control sobre la sociedad, para lo que puede incluso ejercer coerción mediante la fuerza que monopoliza legítimamente. Su función es garantizar el orden interno y hacerlo respetar frente a otros agentes externos a la sociedad (defensa del territorio).

El Estado desarrolla sus funciones por medio de una organización jurídica plasmada en leyes y por organismos de gobierno, que a su vez están encabezadas por agentes encargados del gobierno práctico (gobernantes) para forjarlas en acciones, estos son individuos sometidos a los fines esenciales del Estado (soberanía, orden constitucional, derecho, identidad, cultura, etcétera).

Además, para el funcionamiento del Estado se requiere un aparato político, es decir medios de gobierno formales e informales que den eficacia a las funciones del Estado; además de dotar los elementos capaces de mantener el poder sobre el gobierno principal.

3 A pesar de que el marxismo intentó, en la vertiente gramsciana, integrar a la sociedad dentro del Estado (Estado en sí), se considera necesario reconocer la especificidad de los intereses propios del Estado, a partir de la cúpula que detenta el poder, como un actor escindido del resto de la sociedad (Estado para sí).

4 Suelen reconocerse tres perspectivas acerca del Estado: 1) la organicista, que lo reconoce como un ente independiente y anterior a los hombres, como si fuese un organismo vivo (Leviatán), el cual no puede desmembrarse; 2) la contractualista, según la cual, el Estado es producto derivado de un contrato entre los hombres, es obra humana pero por encima de los intereses particulares, en pos de una voluntad general (Rousseau); y 3) la concepción formalista, que reconoce al Estado como una comunidad que reside en un territorio, a partir de ello, se da un ordenamiento jurídico centralizado (Kelsen) con base en el derecho, el Estado tiene tres elementos: la soberanía (poder preponderante), el pueblo (o ciudadanía) y su territorio. (N. Abbagnano, Diccionario de Filosofía).

Pero si bien la deliberación sobre el Estado se remonta a la Antigüedad, las ideas acerca de su funcionalidad tienden a modificarse de acuerdo con las condiciones que prevalecen en cada época; es menester ocuparnos de su relación en el marco específicamente capitalista, en una aproximación teórica que dé cuenta de la relación que existe entre este agente y una sociedad dividida estructuralmente en clases sociales antagónicas.

La desigualdad de clases y la necesidad de la formación del Estado es expresión formal de la asimetría del poder, la que es propia a la historia de las sociedades humanas, desde las antiguas hasta las modernas, en aras de habilitar un poder que rebasa el plano de las libertades para controlar el ambiente social y garantice la seguridad individual; ese Leviatán que define Hobbes.

Como puede reconocerse, este es un tema que rebasa al marxismo. Gaetano Mosca afirmó: (En) todas las sociedades, empezando por las medianamente desarrolladas, que apenas han llegado a los preámbulos de la civilización, hasta las más cultas y fuertes, existen dos clases de personas: la de los gobernantes y la de los gobernados. La primera es siempre menos numerosa, desempeña todas las funciones políticas, monopoliza el poder y disfruta de las ventajas que van unidas a él. En tanto, la segunda, más numerosa, es dirigida y regulada por la primera de una manera más o menos legal, o bien de un modo más o menos arbitrario y violento, y a ella le suministra, cuando menos aparentemente, los medios de subsistencia y los indispensables para la vitalidad del organismo político (2004: 91).

Aunque la división política sea tajante en el principio de que no todos pueden gobernar, sino que el poder se ejerce a través de una minoría, el punto a discutir es reconocer si esa minoría en efecto es representativa de la voluntad general y se encamina a los fundamentos de su legitimidad, en tanto es independiente de los intereses de los que se apropian de los grandes recursos; o bien, simplemente se disuelve en aquéllos.

De ser ineluctable la segunda posición, el desarrollo económico sería imposible para los países incorporados pasivamente al capitalismo. El estudio del desarrollo ha demostrado, por otra parte, que es posible la superación del atraso mediante un proceso complejo de transformación social que pasa necesariamente por las formas en las que el poder se estructura a partir de la dirección estatal y el tipo de coalición que logra con las élites dominantes, aunque esto no deja al desarrollo como resultado garantizado.

El problema que antecede al Estado desarrollista: los límites al paradigma de la industrialización tardía

Si en los países atrasados donde la industrialización es incipiente o inexistente, es posible acelerar el ritmo o abreviar los pasos que siguieron con anterioridad países vanguardistas a partir de la adaptación al paradigma tecnológico de vanguardia, como reconoce el paradigma de la industrialización tardía, el problema de cómo avanzar hacia la industrialización capitalista tendría atisbos de solución. La experiencia de los países dinámicos de Asia o países “A” (Corea del Sur, Hong Kong, China, Malasia, Singapur, Taiwán, India) dio aliento a la tesis de que es posible crear un núcleo endógeno, con base en el aprendizaje tecnológico que potencie las capacidades sociales innovadoras.

Pero en los países “B” (América Latina), a pesar de que se ha discutido esta estrategia con entusiasmo, prevalecen condicionantes políticos que pueden explicar por qué no se ha roto cabalmente la “trampa del atraso”, como lo demuestran los exacerbantes niveles de desigualdad entre las clases sociales.

Como resulta notorio en la literatura económica, hay una base sólida de estudios que enfatizan que se requiere contar con un Estado capaz de romper la “camisa de fuerza” del atraso, para favorecer la acumulación interna mediante el apoyo y la coordinación. Entre esos estudios fueron pioneros los del paradigma de la industrialización tardía que reconocieron que ahí donde el capital es escaso, es común la tendencia a la empresa de gran tamaño, pero por lo mismo, para evitar el rapto del Estado por intereses privados, se requiere fundamentalmente la dirección estatal para encaminarla hacia una meta que rebase el interés del capitalista rentista, sometiéndolo a esa “meta más grande”.

Gerschenkron, en su estudio del caso ruso, reconoce: “Para poder conseguir el capital que la industrialización requería, fue necesario el funcionamiento de la máquina estatal que, con su poder obligatorio, y por medio de su política impositiva consiguió desviar las rentas del consumo a la inversión” (1970: 31).

Surge así la pregunta de por qué en América Latina no se han seguido esos pasos, a pesar de que entre los 1980s y los 1990s surgió una serie de esfuerzos intelectuales trazando agendas de investigación y esbozos de programas públicos para imitar el “milagro asiático”. Casos como los de América Latina ilustran el error de las teorías del desarrollo y de la sociedad en general, al asumir que el Estado actuará en un sentido desarrollista, favoreciendo el cambio institucional y renunciando a su condición depredadora; así como suponer que los agentes (Vg., las grandes empresas) tenderían al aprendizaje y la innovación sin los incentivos suficientes para renunciar al rentismo.

El problema parece subyacer entonces en algo anterior: en la voluntad política. Tratándose de las vías para el desarrollo, si el cómo no se ha materializado, debe explicarse antes el por qué.

Lo anterior implica, además de un cambio interno en el Estado, trasminar la voluntad de cambio al conjunto de la sociedad; involucrarla hacia una coalición que defina el interés conjunto de la sociedad con la finalidad de la superación del atraso. Debilitar la reticencia al cambio en pueblos castigados y miserables, así como desmoronar los intereses enquistados es algo que según Gerschenkron, va más allá de las meras promesas pecuniarias:.

“En un país atrasado, el esfuerzo rápido y grande necesario para la industrialización requiere un New Deal emocional” (Gerschenkron, ibid: 40).

Apreciar el peso de las instituciones es peculiarmente importante para los países que padecen el atraso porque es en donde no se ha enraizado el crecimiento ni la innovación como pauta regular. Rivera (2008; 2009) en su estudio sobre la obra de Douglass North ha propuesto la línea de estudio sobre la omisión de lo que antecede al Estado desarrollista, reconociendo la importancia de las instituciones en el funcionamiento económico.

La matriz institucional y su injerencia sobre el desempeño económico

Es conveniente explicar la idea que seguimos en torno a la relación entre el Estado y el desarrollo capitalista dentro de la idea del cambio institucional, en la idea de que de la matriz institucional se derivan las reglas o limitaciones ideadas por el hombre para dar forma a la interacción humana (North, 1993: 13). Con base en un sentido común que trasciende el presente y da continuidad a las ideas centrales de esa sociedad a través de las generaciones, asumimos que las instituciones son aquello que John Elster llama “el cemento de la sociedad” al tener como objetivo la estabilidad social.

Las instituciones como reglas o limitaciones coercitivas quedan manifiestas en leyes, criterios y normas. Si nos atenemos al principio de que las instituciones buscan evitar el conflicto desintegrador de la sociedad y su funcionalidad, lo intentan a través de crear un tejido que por medio de incentivos y sanciones, estimula o inhibe el comportamiento de los sujetos. Douglass North (1993) las reconoce también como las reglas del juego social, cuyo fin es “reducir la incertidumbre” (ibid: 16); para ello se requiere de instituciones primarias y secundarias, reglas explícitas e implícitas que configuren y normen la conducta de los sujetos, para que la estabilidad sea duradera y organizada, integrando la complejidad de los intereses particulares y grupales. En un sistema social, las instituciones son las reglas, pero las organizaciones (políticas, económicas, sociales, educativas) son los jugadores (ibid: 15).

Pero ni la generación de instituciones ni su evolución ocurren de forma espontánea, son una construcción humana inmersa dentro de un marco o matriz principal. Si bien las instituciones en su plano formal son construcciones humanas administradas por el Estado y realizadas por el resto de los actores sociales, su plasmación no necesariamente responde al criterio estatal; ya que tanto las leyes mismas son pilares de la edificación social, como las instituciones informales moldeadas en criterios, normas y costumbres que cohesionan en un sentido común a esos actores, definiendo medios y fines legítimos para la sociedad.

En ellas se forman los estímulos, valores, intereses, pasiones, hábitos mentales y demás expresiones que crean ese marco de sentido compartido. Con frecuencia, las instituciones informales son más duraderas que las formales ya que atienden lo primario de la cultura, conectando al pasado con el presente y proyectando el futuro; de esta forma —reconoce North— “nos proporcionan una clave para explicar la senda del cambio histórico” (ibid: 17).

Dentro de esto es imprescindible reconocer el incentivo material o económico en las instituciones primarias, esto es, las que cimentan la formación social. La vida material es el principio básico que condiciona el acceso de los agentes a la riqueza social y los medios para reproducirla. La satisfacción de las necesidades básicas, exige el establecimiento de disposiciones sistemáticas para la provisión de los recursos necesarios. Ahí subyace la centralidad del trabajo, que en su relación dialéctica con la naturaleza permite al hombre no sólo transformarla para dotarse de la riqueza que contiene en sus entrañas, sino transformarse a sí mismo (Marx, 1982a) y crear una cultura a partir de la estructuración de relaciones de producción, con base en los medios históricamente disponibles (Marx, 1989). El trabajo es la base de la producción de riqueza social en una sociedad.

 Pero no debe perderse de vista que las instituciones informales alcanzan una dimensión distinta en el imaginario colectivo o esfera ideológica, en la que se involucran los intereses y pasiones de las clases sociales antagónicas dentro del capitalismo. Lo que Marx (1989) llama formación social, corresponde más que a un determinismo materialista, a una implicación dinámica que emerge de la vida material y condiciona a la vida jurídico-política e ideológica; pero a su vez la vida material se retroalimenta por los condicionamientos que hacen la vida institucional formal e informal (como se empeñó en demostrar Max Weber). Esa formación económico-social genera, en cada espacio concreto, su propia matriz institucional, de la que se derivan las instituciones históricamente efectivas en cada punto de referencia temporal, y que en lo correspondiente al terreno económico, potencian o limitan el desarrollo.

Pero sobre las relaciones de producción prevalece el entramado institucional formal, plasmado en el sistema jurídico y político que establece las reglas sociales, define las libertades negativas y limita coercitivamente a los sujetos. El Estado impone la cooperación y coordinación productiva necesarias para el progreso económico y define los derechos de propiedad que habilitan o restringen el campo de acción económica de los agentes económicos a partir de la facultad para participar de las rentas de bienes o de factores (North, 1993; Rivera, 2009).

Esto es lo que subyace en detrás del desarrollo capitalista, el cual no es un fenómeno espontáneo producto de la “mano invisible”. De tal manera, la matriz institucional puede potenciar o frenar el desarrollo, por eso es tan determinante el papel del Estado en el desempeño de los capitalismos nacionales. Esto nos conduce al problema de qué es lo que define la direccionalidad de un Estado hacia el desarrollo o la preservación del atraso.

Además del orden interno y la defensa de la soberanía, se reconoce como una función del Estado, dotar dentro de los criterios modernos, del mayor bienestar posible a su población, garantizándoles seguridad y oportunidades de movilidad social ascendente, esto queda ineluctablemente inmerso en el marco de las condiciones capitalistas. Los Estados que, dentro de los contornos del capitalismo pueden considerarse exitosos, crean una base material que produce la riqueza social que luego habrá de ser distribuida con criterios basados en la finalidad primaria del Estado: el orden interno y el bienestar.

En el otro extremo, están los Estados que fallan en sus funciones primarias, medran con la riqueza existente, más que importarles el funcionamiento de los medios para acrecentarla; en estos casos prevalece una óptica mezquina, se hace común servirse del poder para beneficio particular a costa de la miseria general. Se descuidan la salud, la educación, la iniciativa y todo aquello que habilita a los ciudadanos como sujetos activos; a favor de medios de control que los preserva en la pasividad; las ataduras que preservan instituciones inferiores a favor de fuertes intereses asentados. Esto es el entrampamiento institucional dentro del atraso. “La trampa del atraso prevalece porque los mecanismos de exclusión se institucionalizan, o sea, dan lugar a reglas formales e informales que sirven a ese fin, moldeando la conducta, las competencias y capacidades de los agentes e instituciones y la visión colectiva de la realidad social” (Rivera et al: 2009: 25).

El punto nodal es reconocer las circunstancias de la gestión estatal, las características específicas en que su dirección alimenta posibilidades de establecer un proyecto social capaz de dar sentido a una economía dinámica a favor del capital pero también del trabajo y demás actores sociales. Si bien el Estado capitalista está en correspondencia con las condiciones históricamente definidas por el propio modo de producción, y en consecuencia existe una vinculación entre los intereses de la clase dominante con el poder, al Estado le corresponde sentar las bases para establecer un capitalismo nacional regulado que tenga posibilidades de reproducción. Los Estados pueden encaminar sus esfuerzos en coordinación con un desempeño regulado del capital.

Si bien el gran capital ejerce una influencia categórica ante el Estado, en comparación con el resto de los sujetos sociales, es igualmente necesario reconocer a la luz de las experiencias donde ha sido posible el desarrollo capitalista, que el Estado puede imponer la industrialización, así como iniciar las grandes inversiones, allí donde no hay una base de acumulación de capital para potenciarlo.

Esto significa reconocer los requerimientos de acumulación de capital privado que impone el modo de producción. Así, el trabajo y el capital se ubican en igualdad de condiciones, y sólo el Estado, como regulador en esa relación conflictiva, puede mediar en esa tensión sin descuidar que el peso relativo de los agentes está desproporcionado. Ello explica por qué en la mayoría de los casos se exige un sacrificio mayor a las clases trabajadoras, las que recogen virtuales beneficios a posteriori 5.

North enfatiza que el Estado tiene una tendencia “depredadora”, lo que guarda cercanía con el marxismo. Esa tendencia y la formación de élites de poder pueden tornarse impenetrables y obstaculizar el progreso. Ello nos remite al asunto de las condicionantes que impiden la conducta innovadora, o por el contrario, favorecen el desmoronamiento del entrampamiento institucional adverso que caracteriza al atraso.

Surgen problemas como: ¿qué define la direccionalidad de un Estado hacia el desarrollo o la preservación del atraso?, ¿cómo explicar el despegue de los países desarrollados, o el avance de capitalismos tardíos como los del éxito asiático? Para responder a estas interrogantes es necesario hallar las condicionantes previas.

5 Considérese el periodo del Estado Benefactor que tras la recomposición de la producción, la sintonizó con las posibilidades de una demanda más amplia y la extensión de la seguridad social.

Dependencia de la trayectoria y cambio institucional

Dado que la historia influye sobre la tecnología, el conocimiento y las instituciones de una sociedad, la dependencia de la trayectoria (path dependence) afecta los modelos institucionales que definen las actitudes o disposiciones sociales. “El mercado en sí mismo es una institución social que da forma a las preferencias, podría fomentar las características de apertura, la competitividad y el egoísmo (…) Las preferencias, la tecnología, y las instituciones son todas endógenas, y los eventos transitorios pueden tener efectos persistentes sobre ellas” (Hoff y Stiglitz: 397).

Pero cuando la trayectoria del atraso ha sido aprendida y legitimada socialmente, afecta los modelos institucionales que definen las actitudes o disposiciones sociales, con su reflejo ulterior sobre la educación, y finalmente sobre la tecnología, el conocimiento y el comportamiento organizacional. Tal y como ocurre con las trayectorias innovadoras del progreso que generan dinámicas virtuosas y estimulan sistemáticamente la innovación, ocurre lo contrario en las trayectorias guiadas por el atraso, en las que han sido definidas matrices o marcos institucionales adversos que crean “camisas de fuerza” opresoras del comportamiento innovador de los sujetos.

Hay que reconocer primeramente, que el modelo conductual de países desarrollados en los que el poder público resuelve ciertos problemas, no puede proyectarse linealmente al medio de países atrasados. Si bien el Estado marca las reglas del juego, hay que tomar en cuenta que no está al margen de las condiciones históricas efectivas, por lo que no puede vérsele como agente neutro; debido a que los grupos que controlan al Estado priorizan sus intereses, éste tiene una tendencia a auto-perpetuarse y por lo tanto subyace su tendencia depredadora ya que es más factible mantenerse si se limitan las capacidades críticas que pudieran devenir en oposición política.

Por encima de los derechos de propiedad eficientes (que maximizan el ingreso agregado), el grupo que controla el poder estatal tenderá a establecer derechos de propiedad ineficientes (que minimizan costos de transacción inmediatos y maximizan la renta económica de ese grupo) (Rivera, 2009: 149).

Ello no necesariamente es fruto de un Estado demasiado opresivo, “…frecuentemente, el problema es un Estado demasiado débil” (Hoff y Stiglitz, op. cit.: 399); debilidad que se traduce en complacencias a grupos de interés ante la ausencia del capital social que se oponga a esa trayectoria. Incluso hay casos donde el rentismo simula el cambio para medrar con fuente de beneficios futuros no explotables; es el caso de las privatizaciones, cuando un gobierno se apropia desde esa posición de las rentas de una empresa pública, privatizándola puede beneficiarse de las rentas futuras (Hoff y Stiglitz, ibid).

De eso se sigue un problema de incentivos y de rentas, ya que si no existen los incentivos claros al cambio, aquellos agentes que se benefician de las rentas no renunciarán a éstas, lo que perpetúa conductas contrarias a la innovación. Por ende, sería un error suponer las cosas habrían de cambiar espontáneamente ya que los actores económicos tienen intereses que tienden a resguardar. Mientras la matriz institucional sea funcional con el statu quo, es decir, el arreglo informal dispuesto en el que el Estado y las élites políticas cuenten con medios materiales y políticos para sostenerse, y los grandes capitales puedan obtener rentas sin exigirse grandes y riesgosas inversiones para convertirse en innovadores, tenderá a prolongarse la trayectoria institucional.

Sin incentivos suficientes para romper el rentismo o el lucro del atraso, los agentes no actuarán hacia el aprendizaje ni la innovación, preservando la “trampa del atraso”. Finalmente, ¿por qué habría de romperse una matriz que aun basada en el atraso es funcional para los grupos (públicos y privados) que detentan el poder?

Una de las claves que ofrece North, está en la amenaza al poder por parte de rivales internos o externos: “(…) siempre habrá otros Estados o gobernantes potenciales dentro de la misma sociedad, que limitan el grado de libertad del gobernante para actuar como una especie de monopolista y maximizar el ingreso marginal que obtendrá de los gobernados” (citado por Rivera, op. cit.: 151). Esto implica que si el Estado no favorece la acumulación de capital durante cierta etapa, merma sus propias bases materiales, ya que funge como “cuerpo parasitario”.

Reconociendo que la frontera entre un Estado desarrollista y uno depredador no es tajante, sino que de alguna u otra forma hay elementos de ambas caracterizaciones en cualquier Estado, es importante el planteamiento de Rivera (2008; 2009), quien expone la idea de que son choques internos o externos los que hacen que el bloque de poder retraiga su tendencia depredadora y considere “intervenciones profundas” que alteren la matriz institucional (Hoff y Stiglitz 2002); estos choques representan una amenaza al poder o un riesgo a la sobrevivencia nacional.

Esto impondría una tensión (fuerzas de primer orden) necesaria que obligara a romper las condiciones del atraso y diera lugar al Estado desarrollista (fuerzas de segundo orden).

 Las fuerzas de primer orden son el prerrequisito para que se presenten las fuerzas de segundo orden, es decir, el Estado desarrollista (Rivera, et al., 2009). Sin las fuerzas de primer orden, las de segundo orden se diluyen en la trayectoria histórica depredadora. Entre los choques internos pueden considerarse crisis económicas profundas, movimientos sociales organizados, corrientes políticas democratizadoras con respaldo popular y todo conflicto endógeno que desestabilice la trayectoria seguida e implique la necesidad de un gran cambio.

Los choques externos podríamos considerarlos peligros desde el exterior como intervenciones políticas, militares o el propio reordenamiento geopolítico y económico del mundo, que figuren ataques a la soberanía y amenacen el status del Estado, generando cambios en la relación entre el poder y la sociedad. En ambos casos el resultado deriva en ganancias para los grupos más amplios y el progreso nacional.

En la experiencia de los países “A” el detonante fue la amenaza externa; en el marco de la Guerra Fría, el riesgo de la amenaza comunista impulsó el cambio de la trayectoria seguida hasta los 1950s bajo el resguardo de Estados Unidos. El caso chino se apoya en el choque interno tras las reformas (“cuatro modernizaciones”) instauradas por Deng Xiaping dada la incertidumbre política tras la muerte de Mao y el choque exógeno que implicaba el progresivo auge del desarrollo capitalista de Japón y los tigres asiáticos (Harvey, 2005: cap. 5). 6

6 Harvey no se refiere explícitamente desde el enfoque de choques endógenos-exógenos, pero toma en cuenta estos elementos como causas de las reformas chinas.

Sin perder de vista que las posibilidades son azarosas y no debe considerarse ningún determinismo a partir de la ruptura dado que el choque no implica un cambio desarrollista en sí mismo, es claro que si no hay una conmoción profunda y duradera que represente una amenaza al poder y las élites como un peligro a la sobrevivencia nacional, se prolonga al Estado depredador.

El tema ahora es cómo puede romperse la matriz institucional adversa en países tipo “B”, en los que por la dependencia de la trayectoria (razones de índole idiosincráticas, históricas, culturales, educativas), producto del atraso económico y la debilidad democrática, el conservadurismo prevaleciente genera adaptación tácita a dicha la matriz; o como plantearía Barrington Moore, por qué la gente no se rebela frente al orden establecido.

Sin pretensiones exhaustivas, una de las posibles explicaciones está en la legitimidad que alcanza la propia matriz institucional; dentro de su funcionalidad da pie a instrumentos ideológicos que convalidan el estado de las cosas con miras a un “futuro promisorio” meramente abstracto. Eso se alienta por sentimientos deterministas basados en el chauvinismo. A eso puede sumarse el peso también ideológico de los medios de difusión masivos, afines al poder, que exaltan el conservadurismo y las pretensiones de los fines exitosos a partir de una conexión simbólica del poder y el éxito pecuniarios con las élites legitimadas; como advirtió Veblen (1974), el talón de Aquiles de la teoría marxiana de la revolución descansa en que las masas trabajadoras tienden a conducirse a partir de la emulación pecuniaria institucionalizada.

La conformación de un ethos capitalista —en efecto distinto al protestantismo original, como reconoció Weber— define aspiraciones pecuniarias, independientes de la existencia de los medios legítimos para obtenerlas, lo que aunque despierte ánimos ilegítimos como el robo, el fraude, etcétera, no invalida los fines establecidos (Merton, 2002: capítulo VI) 7.

 7 También influye el deseo de seguridad frente a fuerzas que la amenacen o ante el mismo poder, como mecanismo de preferencia por un estado de tranquilidad dentro del atraso o el autoritarismo (Cfr. E. Fromm, El miedo a la libertad). En esencia, se conforma una moralidad conformista. “Sociedades enteras pueden en ciertos momentos educarse a sí mismas en una ética de la sumisión” (Moore, 1989: 57).

Otra explicación reside en la capacidad de organización de los grupos sociales. Mancur Olson cuestiona cómo a pesar de la desproporción de pesos entre los actores frente al Estado en una sociedad democrática capitalista, el fundamento de que una minoría ejerce un poder enorme parezca “natural”. Olson pone el acento en el hecho de que: “el alto grado de organización de los intereses comerciales, así como el poder de los mismos, se debe en buena parte al hecho de que la comunidad empresarial está dividida en „industrias‟ (generalmente oligopolistas), cada una de las cuales sólo contiene un pequeño número de empresas” (Olson, 1992: 158; cursivas originales).

El que el número de esas industrias sea pequeño facilita el acuerdo entre las empresas que las conforman y que puedan presentarse como grupo de presión activo y con fuerza política. Los oligopolios son capaces, así, no sólo de ejercer un control sobre el mercado que distorsiona la eficiencia, los precios y la calidad, sino que al tener buena dosis de control sobre los bienes que circulan en la sociedad.

A diferencia de los grupos grandes, casi por definición desorganizados, los intereses de los grupos económicos se organizan con mucha mayor facilidad lo que incrementa su eficiencia, “(…) el interés organizado y activo de los grupos pequeños tiende a triunfar sobre los intereses desorganizados y desprotegidos de los grupos más grandes” (ibid, 159) 8.

 Así, para Olson la organización y status activo de los grupos pequeños son la clave de la eficiencia en el logro de sus objetivos, frente a la desorganización de los grupos grandes e inactivos. Prototípicamente los cabilderos de los grupos empresariales (loobying) se hallan inmersos en las decisiones públicas, implican un costo que es solventado por esos grupos; a diferencia de los grandes grupos sociales, como pueden ser por ejemplo los consumidores, que por lo general están desinteresados y desorganizados en la defensa de sus intereses, por lo que sus esfuerzos de presión suelen ser dispersos.

8 Olson procura, a partir del análisis de los Estados Unidos, matizar el poder de los grupos empresariales, reconociendo que este también puede integrar a federaciones empresariales en las que participen numerosas organizaciones, o bien, que pueden ganar algunas prerrogativas, pero también perder terreno frente a los beneficios sociales logrados; pero el caso de los grandes capitales, y de los organismos de representación del gran capital en México, parecen desvanecerse las salvedades que el autor plantea, a partir del desmantelamiento paulatino de la seguridad social, la agresividad contra los derechos sindicales del sector trabajador, o el castigo al salario real.

Debemos reconocer que la intervención del capital en las decisiones estatales no es algo exclusivo de los países atrasados. Los grupos de interés existen y su poder no es equivalente al de los ciudadanos ordinarios; en diversos países pueden hallarse ejemplos de cómo los cabilderos ingieren en la definición de políticas públicas para beneficio de grupos particulares, muchas veces valiéndose de prácticas indebidas.

Sin embargo, cuando en los países con instituciones bien asentadas se descubre el cohecho, las sanciones suelen ser ejemplares. Caso contrario a países atrasados en los que la corrupción también se ha institucionalizado y forma parte de las reglas no escritas que los habitantes siguen, o el abuso por parte de los grandes consorcios contra sus intereses en precios o calidad de los bienes y servicios.

Conclusiones

El modelo conductual político bajo el cual se orienta la acción del Estado, es decisivo para el análisis de los procesos de industrialización y el crecimiento de los países. En ese terreno, las instituciones, como marco de sentido general sobre el comportamiento de los actores sociales, ayudan a explicar el desempeño económico de los países, a partir de la tendencia hacia la innovación o hacia el atraso, a partir de la comprensión de la matriz que influye sobre la trayectoria de acción. La forma de concebir al poder crea eslabones históricos y las instituciones pasadas establecen el presente y moldean el futuro (histéresis9 ).

Los países desarrollados han institucionalizado la innovación como pauta regular en su comportamiento. Caso contrario a los países en los que prevalece el atraso económico, en los que se institucionaliza el conformismo, el sometimiento y la subordinación; el beneficio político de una población mal educada y acrítica en un contexto antidemocrático y elitista puede ser muy rentable para los grupos que detentan el poder.

9 El concepto se toma de la física, sólo para referir la relación del presente con el pasado, en la idea de que un impulso inicial forma una trayectoria difícilmente modificable.

A partir de lo anterior, la integración de países “B” a la nuevo situación históricoeconómica del mundo, no solo ha carecido de actividad, sino que prolonga desigualdades muy marcadas en cuanto al avance científico-educativo con respecto a los países que han adoptado una matriz institucional innovadora, base indispensable para acometer los retos tecnológicos que plantea el capitalismo actual cimentado en el conocimiento.

Ello, sumado a una condición asimétrica entre las grandes empresas rentistas, refugiadas en los sectores tradicionales escasamente intensivos en tecnología, y las empresas transnacionales, más proclives al avance tecnológico.

En ese sentido, el gran capital ha sido factor de crecimiento en los países “A”, mientras que en los países “B” tiende a ser un núcleo endurecido sumamente influyente en torno a su poder económico-político, centrado en su hegemonía oligopólica en sectores clave de la economía. Esto, no impulsa la posibilidad de un compromiso definido y constante con el aprendizaje y la modernización tecnológica, debido a que cuando los grandes capitales extraen ganancias de monopolio, actúan como incentivos adversos a la innovación.

Esto forma derechos de propiedad ineficientes (Rivera, 2009) que hacen del gran capital un sujeto desinteresado por la innovación, ya que no la necesita para obtener grandes rentas.

Por ende, es menester romper la “camisa de fuerza” que sostiene instituciones ineficientes; pero como hemos visto, eso depende de un cambio profundo en el sistema de poder. Mientras no se sujete a los grupos que controlan el poder, incluyendo al Estado mismo, no se estará en condiciones de crear las posibilidades de crecimiento, ni de movilidad social.

Ello reclama una sacudida de tal magnitud que amenace el status quo prevaleciente, ya que no se erosionará la matriz institucional que obstaculiza la modernización del país para dar paso a otra matriz que la favorezca de forma espontánea. Por lo que se requiere de una conmoción que desestabilice al sistema de poder para abrir la posibilidad de un cambio en la trayectoria institucional que incluya a las capas gruesas de la población.

Bibliografía

Bobbio, Norberto (2001): La teoría de las formas de gobierno en la historia del pensamiento político. México, FCE.

Gerschenkron, Alexander (1970): Atraso económico e industrialización. Barcelona, Ariel.

Held, David (1992): Modelos de democracia. México, Alianza.

Hikino, Takashi y Amsden, Alice (1995): “La industrialización tardía en perspectiva histórica”, Desarrollo Económico, Vol. 35, núm. 137, Buenos Aires, abril-junio.

Hodgson, Geoffrey M. (2007): Economía institucional y evolutiva contemporánea. México, UAM.

Hoff, Karla y Stiglitz, Joseph E. (2002): “La teoría económica moderna y el desarrollo”, Meier, G. M. y Stiglitz, J. E. (edits.). Fronteras de la economía del desarrollo. Bogotá, Banco Mundial/Alfaomega.

 Marx, Karl (1982a): El capital, T. I, Vol. 3. México, Siglo XXI. ——— (1984): El capital, T. III, Vols. 6 y 7. México, Siglo XXI. ——— (1989): Contribución a la Crítica de la Economía Política. México, FCE.

Mills, Wright C. (1957): La élite del poder. México, FCE.

Moore, Barrington (1989): La injusticia. México, UNAM.

Mosca, Gaetano (2004): La clase política. México, FCE.

North, Douglass C. (1993): Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. México, FCE.

O‟Donnell, Guillermo y Philippe C. Schmitter (1994): Transiciones desde un gobierno autoritario 4. Barcelona, Paidós.

Olson, Mancur (1992): La lógica de la acción colectiva. México, Limusa.

Rivera, Miguel Ángel (2008a): Dinámica social: conocimiento y cambio institucional. México, FE-UNAM (Cátedra extraordinaria de Economía Política), mayo, disponible en: http://www.proglocode. unam.mx

——— (2009): Desarrollo económico y cambio institucional. México, UNAM/Juan Pablos.

Rivera, Miguel Ángel, Robert, Verónica y Yoguel, Gabriel (2009): “América Latina: cambio tecnológico, complejidad e instituciones: los dilemas no resueltos del desarrollo económico” Documento para el taller interno de discusión, Proglocode.

Veblen, Thorstein (1974): Teoría de la clase ociosa. México, FCE.

http://fcaenlinea.unam.mx/anexos/1141/1141_u3_act3

 

19.18.- Academia

 

licia Bárcena

Secretaria Ejecutiva

Mario Cimoli

Secretario Ejecutivo Adjunto Interino

Raúl García-Buchaca

Secretario Ejecutivo Adjunto para Administración y Análisis de Programas

Daniel Titelman

Director de la División de Desarrollo Económico

Ricardo Pérez

Director de la División de Publicaciones y Servicios Web

El Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe es una publicación anual de la División de Desarrollo Económico de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). La coordinación del informe estuvo a cargo de Daniel Titelman, Director de la División de Desarrollo Económico.

Participaron en la redacción del informe Ivonne González, Michael Hanni, Juan Pablo Jiménez, Esteban Pérez Caldentey, Andrea Podestá, Ignacio Ruelas y Daniel Titelman. Se utilizaron insumos preparados por Juan Carlos Gómez Sabaini y Dalmiro Morán en el capítulo II y por Oscar Cetrángolo y Javier Curcio en el capítulo III.

La Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) colaboró con el fnanciamiento de esta publicación.

Notas explicativas

  • Los tres puntos (…) indican que los datos faltan, no constan por separado o no están disponibles.
  • La raya (-) indica que la cantidad es nula o despreciable.
  • La coma (,) se usa para separar los decimales.
  • La palabra “dólares” se refere a dólares de los Estados Unidos, salvo cuando se indique lo contrario.
  • La barra (/) puesta entre cifras que expresen años (por ejemplo, 2013/2014) indica que la información corresponde a un período de 12 meses que no necesariamente coincide con el año calendario.
  • Debido a que a veces se redondean las cifras, los datos parciales y los porcentajes presentados en los cuadros no siempre suman el total correspondiente.

Esta publicación debe citarse como: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe, 2018 (LC/PUB.2018/4-P), Santiago, 2018.

La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), División de Publicaciones y Servicios Web, publicaciones@cepal.org. Los Estados Miembros de las Naciones Unidas y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a la CEPAL de tal reproducción.

Prólogo

La presente edición del Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe coincide con un importante hito: el trigésimo aniversario del Seminario Regional de Política Fiscal de la CEPAL. Durante los últimos 30 años, este seminario ha sido un evento central en la agenda regional para la discusión de la política fiscal.

A lo largo de estas tres décadas, en sus diferentes ediciones, el seminario ha servido como foro de debate entre autoridades nacionales, expertos fiscales y funcionarios de organismos internacionales acerca del desempeño, los desafíos y las oportunidades de la política fiscal, y ha enriquecido el diseño y la gestión de políticas en los países.

En 2017 la dinámica fiscal de la región se caracterizó por una consolidación fiscal que se refleja en una mejora del resultado primario, aunque en algunos países todavía se observan déficits elevados. Destaca la mejora que se registró en América del Sur, donde el déficit primario promedio bajó del 1,9% del PIB en 2016 al 1,5% del PIB en 2017. En el norte de América Latina —conformado por Centroamérica, Haití, la República Dominicana y México— el resultado primario se volvió superavitario y alcanzó el 0,1% del PIB, en comparación con un déficit del 0,2% del PIB en 2016. En el Caribe, en cambio, el superávit primario se mantuvo estable en un 1,0% del PIB.

A su vez, la mejora en la posición fiscal y el repunte de la actividad económica atenuaron el crecimiento de la deuda pública en la región. La deuda pública bruta de América Latina alcanzó un 38,4% del PIB en 2017, cifra que representa un leve aumento de alrededor de 0,7 puntos porcentuales del PIB en relación con 2016, cuando se ubicó en un 37,6% del PIB. En el Caribe, la deuda pública del gobierno central alcanzó un 70,9% del PIB, lo que supone una disminución de 1,5 puntos porcentuales del PIB en relación con 2016 (72,5% del PIB). La consolidación fiscal en la región fue producto de una contención del crecimiento del gasto público y una reactivación de los ingresos fiscales. En particular, en 2017 se observó una reducción generalizada del gasto corriente primario en toda la región, que disminuyó del 15,5% del PIB en 2016 al 15,3% del PIB en 2017 en América Latina y del 21,9% del PIB en 2016 al 21,4% del PIB en el Caribe. En cambio, los pagos de intereses aumentaron levemente en toda la región, impulsados principalmente por la evolución de la deuda pública.

Se registró también una preocupante disminución de los gastos de capital en varios países, que llevó a una caída de estas erogaciones para el conjunto de América Latina (del 3,7% del PIB en 2016 al 3,5% en 2017). Resulta importante destacar que la merma en la inversión pública experimentada en los últimos años tendrá efectos más allá del corto plazo y que limitará el crecimiento potencial de la región aún más, lo que reafirma la importancia de adoptar medidas de protección de estos gastos para que no sean utilizados como el principal instrumento de ajuste.

A su vez, en 2017 se observaron señales de reactivación de los ingresos fiscales, sobre todo en América del Sur, donde el repunte de la actividad económica y las nuevas medidas tributarias adoptadas en 2016 impulsaron la recaudación tributaria. En concreto, la variación interanual real de la recaudación de los principales impuestos en América del Sur se volvió positiva a partir del tercer trimestre del año, después de más de cuatro trimestres consecutivos de contracción.

Cabe mencionar que la evolución de los ingresos públicos de la región en 2017 fue apoyada, en parte, por la estabilización de los ingresos provenientes de recursos naturales no renovables. Se estima que los ingresos procedentes de la producción y la comercialización de hidrocarburos en la región se estabilizarán en alrededor del 3,3% del PIB en promedio, después de registrar caídas sustanciales en 2015 y 2016. Por su parte, los ingresos provenientes de la minería en la región se mantienen estables, pero bajos, con un promedio de alrededor del 0,4% del PIB.

Además de analizar las tendencias de la coyuntura fiscal en la región, esta edición del Panorama Fiscal aprovecha el trigésimo aniversario del Seminario Regional de Política Fiscal de la CEPAL para examinar la evolución de la política fiscal durante las últimas tres décadas y los desafíos futuros que plantea la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Sin duda, su adopción en la cumbre de las Naciones Unidas para la aprobación

8        Prólogo  Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

de la agenda para el desarrollo después de 2015 ha exigido una reformulación del papel de la política fiscal en la región, especialmente a la luz de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

La cuestión del financiamiento del desarrollo sostenible ha adquirido un papel central y, entre las fuentes alternativas, se ha destacado la movilización de recursos internos. Entre otros obstáculos encontrados, en la mayoría de los países el nivel de recursos se encuentra por debajo de su nivel potencial, no solo por deficiencias en el diseño y la administración de los tributos, sino también, y principalmente, por la elevada evasión impositiva —tanto en el ámbito interno como internacional— y por la existencia de cuantiosos gastos tributarios. El impuesto a la renta personal, muy particularmente, continúa siendo el talón de Aquiles de los sistemas tributarios de la región, con una recaudación del 1,8% del PIB en 2015 para los países de América Latina en comparación con el 8,4% del PIB para los países miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).

Todo ello conduce a otro gran déficit a nivel regional: la escasa capacidad redistributiva de la tributación, con estructuras tributarias dominadas por impuestos indirectos regresivos, en una región como América Latina, que continúa siendo la más desigual del planeta a pesar de los avances logrados en esta materia durante la década pasada.

Ante esta evidencia, ampliar la base impositiva y mejorar el diseño del sistema tributario, fortalecer la administración de los impuestos y eliminar las vías para la elusión y la evasión fiscales resultan tareas clave para mejorar el financiamiento del desarrollo sostenible y el crecimiento inclusivo en los países de la región.

Por otra parte, ante la revisión de las políticas y el gasto público durante las últimas tres décadas, así como la situación actual en materia de intervención de los Gobiernos de América Latina y el Caribe, resulta inevitable cierta insatisfacción al comprobar la simultaneidad de dos fenómenos: el crecimiento de la presencia estatal y su debilidad o insuficiencia para lidiar con los graves problemas sociales y económicos de los países de la región. Las dificultades para alcanzar tanto niveles aceptables de inclusión, equidad e igualdad en el cumplimiento de los derechos, como una mayor eficiencia y eficacia de la intervención pública, siguen siendo la regla.

No obstante, pese a la gran heterogeneidad de situaciones, se ha observado una creciente preocupación por mejorar los efectos de las intervenciones. La trayectoria del gasto público de los países obedece a varios propósitos, entre ellos mejorar la educación y ampliar la cobertura de la protección social, lo que supone mejorar la distribución del ingreso y consolidar políticas públicas más equitativas.

Es preciso, entonces, considerar estrategias de mediano plazo para recorrer un sendero de reformas progresivas que no es único ni permanente y debe poder adaptarse a los rasgos de cada política en cada lugar y momento. No solo se trata de discutir el punto final de ese recorrido, sino también el funcionamiento de los sistemas durante un período de transición que, necesariamente, será prolongado y obligará a redefiniciones importantes durante el proceso. Además, la modernización y consolidación de una burocracia estatal dinámica, flexible y eficiente es un desafío permanente de todas y cada una de las políticas de gasto público.

En esta edición del Panorama Fiscal también se examina, desde la perspectiva de la región, el debate que se abrió sobre los desafíos de la política fiscal a partir de la crisis de 2008-2009. Esta nueva aproximación al rol estabilizador de la política fiscal que se llevó a cabo en los países desarrollados ha sido un soplo de aire fresco al debate sobre política fiscal y macroeconómica. En el caso de América Latina y el Caribe —que constituye una región muy heterogénea en términos de necesidades, capacidades y espacios fiscales— se constata la necesidad de fortalecer los estabilizadores automáticos, examinar los espacios para el uso de la deuda pública en un contexto global de bajas tasas de interés y reformular el papel del gasto público como instrumento para apoyar la demanda agregada.

  1. La política fiscal de la región sigue caracterizándose por la consolidación, pero la recuperación del espacio fiscal ha sido gradual

Como se adelantó en el Balance Preliminar de las economías de América Latina y el Caribe, 2017, durante ese año la consolidación continuó siendo la principal característica de la orientación de la política fiscal en la región. Esto se reflejó tanto en el desempeño de los indicadores fiscales como en la intencionalidad de la política fiscal que se

  • Los “impuestos correctivos” suelen gravar los productos o servicios cuyo consumo quiere disminuirse, como el alcohol, el tabaco y los juegos de azar.

12      Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

hizo patente en los presupuestos del año. Durante este, los lineamientos de política se basaron en medidas que suponían contener el crecimiento del gasto público o incrementar la presión fiscal, para recuperar espacio fiscal o por lo menos limitar la erosión de la posición fiscal. Como resultado, en ambas subregiones se observa un creciente número de países donde el cambio de la postura fiscal se puede calificar como neutro o de endurecimiento (véase el gráfico I.1).

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

Nota:  El endurecimiento se define como una mejora del resultado primario que representa 0,25 puntos del PIB o más en un año. La relajación se define como un empeoramiento de dicho resultado que representa 0,25 puntos del PIB o más en un año.

Sin embargo, es importante señalar que en el caso de América Latina el endurecimiento de la postura fiscal ha sido gradual, lo que ha traído consigo una recuperación relativamente lenta del espacio fiscal. Además, aunque el cambio de la postura fiscal de un número no desdeñable de países se puede describir como neutro, es decir, en ellos se ha logrado estabilizar el resultado primario, en varios todavía hay un déficit primario importante. Sin embargo, en el promedio de las economías de América Latina se registró una reducción del déficit primario, que pasó del 1,0% del PIB en 2016 al 0,7% del PIB en 2017 (véase el gráfico I.2). Por su parte, el resultado global promedio se redujo del 3,1% del PIB en 2016 al 2,9% del PIB en 2017.

Se observan tendencias muy diferentes, tanto entre las subregiones como en cada una de ellas. En el norte de América Latina —conformado por Centroamérica, Haití, la República Dominicana y México— el resultado primario promedio se volvió levemente superavitario, en comparación con un déficit del 0,2% del PIB en 2016. El resultado global de este grupo de países también mejoró, pero en menor medida (al pasar del 2,1% del PIB en 2016 al 2,0% del PIB en 2017), debido al incremento generalizado del pago de intereses, que aumentó del 2,0% del PIB en 2016 al 2,1% del PIB en 2017. Como se puede apreciar en el gráfico I.3, en esta subregión conviven situaciones fiscales diferentes. Por un lado, destaca el déficit primario elevado de Costa Rica, que aumentó del 2,4% del PIB en 2016 al 3,1% del PIB en 2017.

Por otro lado, en Panamá, la República Dominicana, México y El Salvador, el resultado primario mejoró. Destaca en particular el caso de México, donde el déficit primario del 0,3% del PIB en 2016 se convirtió en un superávit del 1,3% del PIB en 2017, gracias a los esfuerzos del Gobierno para contener el gasto público y al nivel histórico que alcanzó el remanente de operación que el Banco de México entrega al gobierno federal (1,5% del PIB). La mejora del resultado primario en la Republica Dominicana (del 0,5% del PIB en 2016 al 0,8% del PIB en 2017) y El Salvador (del 1,7% del PIB al 2,7% del PIB en esos años), compensó el incremento del servicio de la deuda pública y permitió que el resultado global se mantuviera relativamente estable.

14      Capítulo I  Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

En América del Sur, los esfuerzos para contener el crecimiento del gasto público han conllevado una reducción del déficit primario promedio, que pasó del 1,9% del PIB en 2016 al 1,5% del PIB en 2017 (véase el gráfico I.2). Como en el caso de los países del norte de América Latina, se observa un incremento en el pago de intereses (que pasó del 2,3% del PIB en 2016 al 2,4% del PIB en 2017). Esta alza atenuó el impacto de la reducción del déficit primario sobre el desempeño del resultado global, que se redujo del 4,2% del PIB en 2016 al 3,9% del PIB en 2017 (la primera mejora desde 2011).

Como se observa en el gráfico I.4, las medidas de consolidación adoptadas permitieron lograr reducciones importantes del déficit primario en Colombia (del 1,6% del PIB en 2016 al 0,6% del PIB en 2017) y el Uruguay (del 1,0% del PIB en 2016 al 0,3% del PIB en 2017). En Colombia, este resultado se debe al conjunto de medidas que contenía la estrategia de austeridad inteligente del Gobierno, con la que se buscó distribuir el peso del ajuste entre las diferentes herramientas disponibles (ingresos, gastos, deuda) (Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Colombia, 2016). En el Uruguay, después de dos años de aumento del déficit primario, se aprobaron medidas de consolidación (tanto en el área de los ingresos como de los gastos) con el fin de equilibrar las cuentas públicas.

 

No obstante, a pesar de los esfuerzos de consolidación, el déficit primario se mantiene elevado en América del Sur. En 2017, se registró un déficit primario superior al 1% del PIB en el Perú (1,7% del PIB), el Brasil (1,7% del PIB), Chile (2,0% del PIB) y la Argentina (2,5% del PIB). En comparación, en el norte de América Latina solo hay dos países que tienen este nivel de déficit (Costa Rica y Panamá). El nivel y la persistencia de este déficit limitan el espacio de políticas de estos países, dada la importancia de resguardar la sostenibilidad de la deuda pública en el mediano plazo.

En el Caribe, el superávit primario se mantuvo con un promedio del 1,0% del PIB en 2017 (con exclusión de Dominica) (véase el gráfico I.5). Por su parte, el resultado global aumentó al 2,5% del PIB, debido al incremento en el pago de intereses (del 3,2% del PIB en 2016 al 3,4% del PIB en 2017). Cabe mencionar que la necesidad de seguir generando un superávit primario sustancial para abordar el elevado nivel de

Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe • 2018

Capítulo I      15

deuda pública en estos países limita en gran medida el espacio para que la política fiscal pueda impulsar la actividad económica. En este sentido, en el gráfico I.5 se pueden ver superávits elevados en Jamaica (6,8% del PIB), Granada (4,7% del PIB), Barbados (4,6% del PIB) y Belice (3,2% del PIB). Por el contrario, destaca el caso de Trinidad y Tabago, donde el déficit primario pasó del 2,9% del PIB en 2016 al 5,4% del PIB en 2017.

  1. La consolidación fiscal y el repunte de la actividad económica atenuaron el crecimiento de la deuda pública

En 2017, la deuda pública bruta de América Latina alcanzó un 38,4% del PIB, cifra que representa un leve aumento de solo 0,7 puntos porcentuales del PIB en relación con 2016. Además, disminuyó el número de países donde la deuda se incrementó con relación a 2016, lo que a su vez se sumó a una caída del nivel de endeudamiento en 11 de los 18 países sobre los que se informa. Sin embargo, el año fue marcado por el incremento de la emisión de bonos soberanos en la mayoría de los países de la región. Diecisiete de los 18 países sobre los que se informa emitieron bonos soberanos durante 2017; solo Haití quedó fuera de este grupo, lo que contrasta de forma significativa con 2008, cuando solo 6 países lograron colocar deuda soberana.

En América Latina, el Brasil sigue siendo el país que tiene el mayor nivel de deuda pública, con un 74,0% del PIB, seguido por la Argentina, con un 53,7%, y Costa Rica, con un 48,8%. En el otro extremo se encuentra el Perú, con un 21,5% del PIB (el menor nivel de endeudamiento público de la región), seguido del Paraguay, con un 21,9%, y de Guatemala, con un 23,5% (véase el gráfico I.6).

A nivel de las subregiones, en América del Sur la deuda pública bruta aumentó 1,4 puntos porcentuales del PIB, con lo que se alcanzó un 38,6% de este en promedio. El Ecuador, el Brasil, Chile y el Paraguay son los países donde se observó el mayor incremento, con 4,4, 4,0, 2,5 y 2,0 puntos porcentuales, respectivamente. En Centroamérica, el nivel de endeudamiento se mantuvo estable con respecto al año anterior y se situó en un 38% de este en promedio, con incrementos en Costa Rica (4,1 puntos), Honduras (2,3 puntos) y la República Dominicana (2,2 puntos). Este escenario muestra que el nivel de endeudamiento de América del Sur ha aumentado mucho desde 2015 e incluso sobrepasó la tasa promedio de deuda pública de Centroamérica durante 2017.

En el Caribe, la deuda pública del gobierno central durante 2017 alcanzó un 70,9% del PIB, lo que supone una disminución de 1,5 puntos porcentuales de este en relación con 2016. Se mantiene la tendencia a la baja observada en los últimos años: el nivel dePanorama Fiscal de América Latina y el Caribe • 2018

  Capítulo I      17

endeudamiento aumentó en solo 4 de los 13 países incluidos. Jamaica sigue siendo el país más endeudado, con un 109,5% del PIB, seguido por Barbados, con un 102,7%. Estos son, a la vez, los países donde el nivel de endeudamiento disminuyó más, al igual que en Dominica y Saint Kitts y Nevis (véase el gráfico I.6).

Resulta interesante examinar con más detalle la dinámica de la deuda pública en América Latina, dado que esta aumentó menos de lo que se hubiera esperado dado el déficit primario registrado2. Como se muestra en el gráfico I.7, entre 2013 y 2016 la deuda pública aumentó más de un punto del PIB por año, lo que se explica sobre todo por la contribución del déficit primario, el efecto del tipo de cambio real (sobre todo en 2015 y 2016) y el efecto de la tasa de interés real. Por otro lado, la contribución negativa del crecimiento real disminuyó significativamente, lo que refleja la fuerte desaceleración que sufrió la región durante el período. Sin embargo, en 2017 se nota una cierta reversión de estas tendencias, que da como resultado un menor crecimiento de la deuda pública. En particular, el repunte de la actividad económica en la región, así como la baja de la tasa de interés real, contrarrestaron en mayor medida el crecimiento de la deuda debido al déficit primario.

A nivel de las subregiones, aunque la deuda pública de los países de América del Sur aumentó en 2017, la posición de todas las variables relevantes mejoró en relación con 2016. El aumento de la deuda se explica principalmente por el déficit primario, que fue compensado por un diferencial de tasas negativo, por la mejora de las condiciones financieras (menores tasas de interés) y por el efecto de la recuperación económica (véase el gráfico I.8). En Centroamérica, este cambio fue casi nulo, resultado que se explica principalmente por el diferencial negativo de las tasas de interés y la tasa de crecimiento, dado que esta subregión ha mantenido tasas de crecimiento cercanas al 4%, y por la mejora continua en el déficit primario.

Ajuste por saldo flujo Efecto de la tasa de interés

Déficit primario

Efecto del tipo de cambio Efecto del crecimiento

Cambio en el saldo de la deuda pública

A pesar de que bajó la tasa de interés real promedio en la región, el servicio de la deuda mantiene su tendencia alcista, que coincide con la evolución de la deuda pública. Como revela el gráfico I.9, en general hubo una estrecha relación entre la variación del stock de la deuda pública y el pago de intereses durante el año. Vale remarcar que existen otros factores que explican la evolución del pago de intereses a nivel de los países, como la variación del tipo de cambio y el uso de instrumentos con una tasa de interés variable, entre otros.

Durante 2017, el pago de intereses de América Latina alcanzó un 2,3% del PIB en promedio, 0,2 puntos porcentuales del PIB más que en 2016. Brasil sigue siendo el país de la región cuya deuda tiene un costo mayor, con un 5,7% del PIB, seguido de la Argentina, Colombia, Costa Rica, Honduras y la República Dominicana, con niveles superiores o iguales al 3,0% del PIB (véase el gráfico I.10). En el otro extremo se encuentran Chile, el Paraguay y Haití, con niveles inferiores al 1% del PIB. En el Caribe, el pago de intereses alcanza un 3,4% del PIB, y son Barbados y Jamaica los países cuya deuda tiene mayor peso en las cuentas fiscales, con un valor que supera el 7% del PIB.

  1. Los esfuerzos dirigidos a la consolidación fiscal se manifestaron en la contención del crecimiento del gasto público

Se observa una ralentización progresiva del crecimiento del gasto público, aunque con matices subregionales. Como se ilustra en el gráfico I.11, la variación interanual en la relación entre el gasto público y el PIB ha tendido a disminuir en el último período. En América Latina se puede apreciar una fuerte desaceleración del gasto a partir de 2014, liderada sobre todo por los países del norte de la región, en respuesta a las crisis fiscales que surgieron en 2013 y 2014. En América del Sur, este proceso empezó con más intensidad en 2015 y se aceleró marcadamente en 2016 y 2017. En ambas subregiones de América Latina, el ajuste del gasto ha descansado más que nada en los gastos de capital, que muestran una contribución negativa al crecimiento del gasto. Se ve algo similar en el Caribe, donde los gastos de capital fueron objeto de un fuerte ajuste en los últimos años para contener la evolución del gasto, aunque en 2017 estos registraron un incremento.

No obstante, como se puede observar en el gráfico I.11, en 2017 el peso del ajuste empezó a caer más sobre el gasto corriente primario, cuyo ritmo de crecimiento disminuyó de forma significativa con respecto al producto en todas las subregiones. Esto se observa claramente en los presupuestos de 2017 —y en la exposición de motivos de los proyectos de presupuesto de 2018— en los que se ve una intención de limitar el crecimiento del gasto corriente a través de recortes o mayores eficiencias.

En México, por ejemplo, en el Paquete Económico de 2017 se apuntó a: i) la contención de los recursos destinados a servicios personales; ii) la reducción en los gastos de operación; iii) el privilegio de programas que contribuyen a la reducción de la pobreza a través de la disminución de las carencias sociales, y iv) la priorización de la inversión productiva sobre la administrativa (SHCP, 2016). En el mismo sentido, el Marco Macroeconómico Multianual 2017-2019 del Perú previó una moderación del crecimiento del gasto corriente, con una tasa por debajo de la del producto dentro de las medidas para “asegurar el compromiso con la sostenibilidad fiscal” (Ministerio de Economía y Finanzas del Perú, 2016). En cuanto al Caribe, en el presupuesto de Antigua

Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe • 2018

Capítulo I      21

y Barbuda se planteó que la postura fiscal será equilibrada y pragmática, garantizando la sostenibilidad a largo plazo y, al mismo tiempo, asegurando que la actividad económica no se vea obstaculizada por políticas fiscales demasiado conservadoras (Browne, 2017).

Como se mencionó anteriormente, resulta importante destacar también el papel que el creciente servicio de la deuda pública de la región desempeña en la formulación de políticas fiscales. Como se puede apreciar en el gráfico I.11, el incremento de dicho servicio ha creado una presión adicional sobre las cuentas fiscales, que los países han compensado con reducciones del gasto primario. En 2017, esto es más evidente en América Latina, en particular entre los países del norte (lo que refleja una contribución positiva al crecimiento del gasto público).

Las tendencias descritas han conllevado un cambio en la composición del gasto público total en la región. Por un lado, como se puede apreciar en el gráfico I.12, en toda la región el peso del pago de intereses en el gasto total ha aumentado en relación con los otros componentes. Esto es quizá más evidente en el norte de América Latina, donde el servicio de la deuda pública alcanzó el 11,8% del gasto total (2,2% del PIB) en 2017, en comparación con el 10,5% (2,0% del PIB) en 2016. Por otro lado, fue muy generalizada la reducción del gasto corriente primario, que alcanzó 0,2 puntos del PIB en América Latina y 0,5 puntos del PIB en el Caribe. A nivel de los países, se registraron reducciones del gasto corriente primario en 10 de los 17 países considerados en América Latina y en 7 de los 12 países considerados en el Caribe.

En cuanto a los gastos de capital, se registró un preocupante descenso en 2017 en América Latina, tanto a nivel agregado como en ambas subregiones (véase el grafico I.12). Como se puede apreciar en el grafico I.13, se observan descensos en 11 de los 17 países informados, con reducciones iguales o por encima de 0,3 puntos del PIB en Chile, Colombia, el Ecuador, la Argentina, el Brasil, Panamá y México. Vale remarcar que en este el último país esta reducción se explica principalmente por una elevada base de comparación en 2016 debido a ciertas transacciones financieras entre el gobierno federal de México y las empresas estatales (Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad), en el marco de la reforma energética aprobada en 2013. En el Caribe, así como en el Perú, el incremento observado en estas erogaciones se debe, en parte, a los esfuerzos de reconstrucción después de desastres naturales.

  1. Los ajustes del gasto público también incidieron en los objetivos socioeconómicos de la región

Otra forma de evaluar los cambios en la evolución del gasto público es a través de los objetivos socioeconómicos que con él se persiguen y el peso que estos adquieren dentro del presupuesto público de los países de la región. Con respecto al último período, entre 2012 y 2017, se ha analizado la repercusión que los ajustes del gasto han tenido sobre la inversión pública, pero el grado en que estos ajustes afectan los objetivos de política tiene la misma relevancia. Para aproximarse a ello se recurre entonces a la clasificación de las funciones del gobierno que, en sentido estricto, muestra el fin con el que se realizan los desembolsos (Comisión Europea y otros, 2016)3. En otras palabras, dicha clasificación permite analizar las funciones que persiguen las unidades de gobierno por medio de distintos tipos de gasto (véase el cuadro I.1). Es de suma relevancia para la región incorporar este tipo de clasificador en concordancia con las cifras de la clasificación económica: lograr una contabilidad funcional y económica unificada permitirá a los países de la región comprender la eficiencia con que asignan los recursos en distintos ámbitos, tanto económicos como sociales, y, a su vez, determinar si se cumplen los objetivos de política.

Con esta mirada, la mayor parte (más del 60%) del gasto público total de los países de América Latina en 2016 se concentró en las funciones de servicios públicos generales (27,1%), salud (10%), educación (18,1%) y protección social (19,4%) (véase el gráfico I.14). Respecto a 2015, la estructura del gasto se mantuvo prácticamente constante. Aunado a ello, la composición de la mayor parte del gasto social difiere cuando se analiza por subregiones. En los países de Centroamérica y México, en efecto, se observa un mayor peso del gasto educativo (22,7%) y un menor peso del gasto en protección social (10,2%). En contraste, en los países de América del Sur se prioriza el gasto en protección social (27,6%) y se observa un menor peso relativo del gasto educativo (13,9%). En ambas subregiones, el gasto en salud mantiene una importancia relativa similar, cercana al 10% del gasto público total. Es importante mencionar que, a los efectos de la clasificación funcional, el gasto referente al pago de los intereses de la deuda forma parte de la función de servicios públicos generales.

En los países del Caribe destaca el mayor peso que adquieren los gastos en servicios públicos generales y se observan casos como el de Trinidad y Tabago en que esta función representa más del 50% del gasto total. En lo que respecta al gasto social, su participación en el gasto total se sitúa entre el 30% (como en las Bahamas, Jamaica, y Trinidad y Tabago) y el 40% (Barbados).

Incluir el análisis a partir de la clasificación cruzada del gasto público es de suma relevancia para los países de la región, dado que nos permite visualizar la eficiencia real del gasto, a través de su finalidad económico-funcional. En el caso de la Argentina, Chile, México y el Paraguay, en el gráfico I.15 se puede observar la distinta composición del gasto, tanto por funciones de gobierno como por finalidad económica. Así, destaca que el mayor porcentaje del gasto (más del 90% en la mayoría de los casos) que proviene de los servicios públicos generales, la protección social y la educación es gasto corriente. El gasto de capital, por su parte, adquiere mayor peso en funciones relacionadas con los asuntos económicos y la vivienda.

  1. La evolución de los ingresos públicos empezó a apoyar la consolidación fiscal en 2017, particularmente en América del Sur

A partir del primer trimestre de 2017, se ve una mejora progresiva en la recaudación real de los principales impuestos en América del Sur (véase el gráfico I.16). Esta mejora se debe a una combinación de factores macroeconómicos y de políticas. Primero, después de dos años de contracción, la economía del continente volvió a crecer durante el año y alcanzó una tasa de crecimiento del 0,8% (CEPAL, 2018). Segundo, el arrastre de la recaudación fiscal causado por la caída de los ingresos fiscales provenientes de los recursos naturales se suavizó gracias al incremento de los precios internacionales de estos productos. Tercero, en varios países, entre los que se destacan Colombia y el Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe • 2018

Capítulo I      27

Uruguay, se implementaron medidas fiscales en 2016 con el fin de aumentar la presión tributaria. Resulta importante remarcar que, en el caso de los dos impuestos que se examinan en el gráfico I.16, solo se volvieron a registrar tasas positivas de variación interanual a partir del tercer trimestre de 2017, después de más de un año de contracción.

En cambio, en el norte de América Latina se observa una leve baja en las tasas de crecimiento de los principales impuestos. Esta tendencia es más evidente en la recaudación del impuesto al valor agregado, donde la variación interanual promedio se redujo del 5,7% a fines de 2016 al 3,9% en el tercer trimestre de 2017. Esto se debe

28      Capítulo I    Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

a la ralentización de la actividad económica, que en Centroamérica y México pasó del 3,0% en 2016 al 2,5% en 2017, y a la elevada base de comparación que algunos países tenían en 2016. Los ingresos por el impuesto sobre la renta también muestran señales de menor dinamismo durante el año, pero siguen creciendo a tasas altas, sobre todo si se los compara con el modo en que ha evolucionado la recaudación del impuesto al valor agregado (IVA), lo que refleja en parte el hecho de que la recaudación actual del impuesto sobre la renta se calcula en relación con los ingresos del período anterior.

En el Caribe, la recaudación tributaria fue menos dinámica en 2017, lo que es reflejo del magro crecimiento registrado en el año, que fue del 0,1% (CEPAL, 2018). Durante el año se desaceleraron los ingresos por concepto del IVA (o del impuesto sobre las ventas en algunos países que no cuentan con IVA), que en 2016 habían sido impulsados por medidas encaminadas a aumentar la recaudación en Antigua y Barbuda, y San Vicente y las Granadinas. La recaudación del impuesto sobre la renta se mantuvo a niveles relativamente constantes, con tasas de crecimiento cercanas al cero. Hubo contracciones significativas en algunos países, sobre todo en Trinidad y Tabago, que afectaron dicha recaudación.

Resulta importante destacar que el arrastre que el declive vertiginoso de los ingresos fiscales provenientes de materias primas tuvo en los ingresos públicos se suavizó sustancialmente en 2017. Se estima que los ingresos procedentes de la producción y la comercialización de hidrocarburos en la región se estabilizarán en alrededor del 3,3% del PIB en promedio, después de registrar caídas sustanciales en 2015 y 2016 (véase el gráfico I.17). Sin embargo, resulta importante destacar que ahora se ubican 3,9 puntos del PIB por debajo del nivel máximo que alcanzaron en 2013 (7,2% del PIB). En cuanto a la minería, a pesar del repunte que el precio internacional de varios metales y minerales tuvo en 2016 y 2017, los ingresos provenientes de esta actividad se mantienen bajos (alrededor del 0,4% del PIB en promedio).

 

Por efecto de todas estas tendencias, en 2017 los ingresos totales de América Latina en su conjunto se mantuvieron básicamente estables y representaron el 18,2% del PIB. Los ingresos tributarios, con exclusión de los ingresos extraordinarios percibidos en 2016 por programas de regularización de activos, exhibieron un leve aumento y pasaron del 15,5% del PIB en 2016 al 15,6% del PIB en 2017 (véase el gráfico I.18). Por su parte, los otros ingresos —compuestos sobre todo por ingresos no tributarios— aumentaron levemente y llegaron al 2,7% del PIB.

 

El aumento de la presión tributaria en América Latina se debe principalmente al repunte de este tipo de ingresos en América del Sur, que se incrementaron del 17,2% del PIB en 2016 —sin incluir los ingresos tributarios por programas de regularización de activos— al 17,4% del PIB en 2017. En particular, destaca el avance en materia de presión tributaria que se logró en el Uruguay (0,7 puntos del PIB) y en Colombia (0,6 puntos del PIB). En el Uruguay, este desempeño se explica sobre todo por un alza en la recaudación de los impuestos sobre la renta, que se modificaron en 2016 en el marco de un programa de consolidación fiscal. En Colombia, en la reforma tributaria aprobada a fines de 2016 se incluyó un incremento de la tasa general del IVA —del 16% al 19%— que dio lugar a un fuerte repunte en la recaudación de este impuesto.

En cambio, en Centroamérica, Haití, la República Dominicana y México hubo un leve descenso de la presión tributaria, en consonancia con la ralentización de la recaudación observada en los principales impuestos. Destaca en particular el caso de México, donde los ingresos tributarios cayeron 0,9 puntos del PIB. Esto ocurrió como reflejo del significativo descenso de la recaudación del impuesto especial sobre producción y servicios (IEPS) que se aplica a las gasolinas y el diésel. Dicho descenso fue producto de una reducción de las cuotas aplicadas.

En el Caribe, en 2017 los ingresos totales cayeron del 26,7% del PIB en 2016 al 26,4% del PIB. Sin embargo, este resultado oculta una diversidad importante de tendencias en la subregión. Por un lado, destaca la caída de los ingresos totales en Trinidad y Tabago (del 30,8% del PIB en 2016 al 25,0% del PIB en 2017) como resultado de una nueva merma

30      Capítulo I      Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

de la recaudación tributaria (2,0 puntos del PIB) y una contracción de los otros ingresos (3,8 puntos del PIB). Esto se debió sobre todo a las menores utilidades provenientes de las empresas públicas y a una caída de los ingresos extraordinarios de capital. Por otro lado, los ingresos totales mejoraron en Suriname (3,4 puntos del PIB). Esto fue producto del alza en los ingresos no tributarios provenientes de la minería, ya que la presión tributaria se mantuvo estable después de caer considerablemente en 2016.

  1. Los países mantuvieron un alto ritmo de activismo tributario en 2017

Al igual que en el año anterior, en varios países se mantuvo un alto ritmo de activismo tributario durante 20174. La reforma más amplia del año fue la de la Argentina, en la que se incluyó una gran cantidad de modificaciones al marco tributario. Se aprobó una reducción gradual del 35% al 25% de la tasa del impuesto a las ganancias que se aplica a las sociedades (35% en 2018, 30% en 2019 y 2020, y 25% de 2021 en adelante). Con el argumento de incentivar la reinversión de utilidades, se introdujo una retención a la distribución de dividendos, con una tasa del 7% respecto de las utilidades devengadas en 2018 y 2019, y del 13% de 2020 en adelante. Esto implica que la carga tributaria sobre las ganancias distribuidas se mantiene en el mismo nivel. Con la misma lógica, se estableció un nuevo régimen de devolución anticipada de saldos a favor del IVA para las empresas que hayan realizado inversiones.

En la reforma se planteó impulsar la formalización del empleo a través de la creación de un mínimo no imponible de 12.000 pesos de salario bruto para las contribuciones patronales (empezando con un mínimo no imponible de 2.400 pesos en 2018, que aumentará gradualmente a 12.000 pesos en 2022). Al mismo tiempo, se unifican de manera gradual las alícuotas que se aplican al sector privado (en 19,5%) y se elimina el esquema de reducción de contribuciones por zona geográfica.

Se introdujo un impuesto a la renta financiera de las personas físicas, cuyas fuentes estaban exentas del impuesto con anterioridad. Se aumentó la deducción especial del impuesto a las ganancias que se les hace a los trabajadores autónomos, cuyo monto había sido históricamente muy inferior a la deducción especial que se les hacía a los trabajadores dependientes. Se eliminó el impuesto a la transferencia de inmuebles (ITI) y se introdujo un impuesto a la ganancia de capital por la venta de inmuebles, excepto los destinados a casa-habitación, con una alícuota del 15%.

En la reforma argentina también se planteó reducir las distorsiones que los diferentes impuestos pueden ocasionar. Se estableció que el impuesto sobre los créditos y débitos bancarios se puede utilizar como pago a cuenta del impuesto a las ganancias. Asimismo, se buscó un acuerdo con los gobiernos provinciales para reducir los impuestos sobre los ingresos brutos y los impuestos de sellos.

Entre otras medidas de la reforma argentina destacan varios cambios de los impuestos sobre el consumo. Por ejemplo, se amplió la base gravable del IVA para incluir los servicios digitales prestados por empresas del exterior. Por otro lado, se aumentaron las tasas de los impuestos internos que se aplican a algunos productos no saludables (bebidas alcohólicas, gaseosas y cigarrillos) y a las aeronaves y embarcaciones de alta gama, en tanto que se redujeron las tasas de los que se aplican a los productos electrónicos y a los autos y motos de gama media. Durante el debate sobre la reforma, en la Cámara de Diputados se incluyó una reducción del 21% al 10,5% de la tasa del IVA que grava la carne de pollo, cerdo y conejo.

  • Véanse los cuadros analíticos de las medidas adoptadas en la región en 2016 [en línea] http://repositorio.cepal.org/bitstream/ handle/11362/41044/7/PF2017Cuadros_analiticos.pdf.

Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe • 2018

Capítulo I      31

Por otro lado, en el Ecuador se aprobó la Ley Orgánica para la Reactivación de la Economía, Fortalecimiento de la Dolarización y Modernización de la Gestión Financiera, que abarcó cambios en varios impuestos. En el caso del impuesto sobre la renta de las sociedades, se aumentó la tasa general del 22% al 25%, con una rebaja de tres puntos porcentuales para las microempresas y los exportadores. En este último caso, la tasa solo se rebaja si la empresa mantiene o aumenta su nivel de empleo. Se introdujeron también ciertas limitaciones a la reducción de la tasa por la reinversión de utilidades (principalmente se limitaron estos incentivos a exportadoras habituales y empresas manufactureras). Se ofrece una tasa del 22% a las empresas que celebran contratos de inversión dentro del primer año de vigencia de la Ley, cuando en los proyectos en cuestión se contribuya al cambio de la matriz productiva o se contemple la explotación minera. Vale remarcar que en la reforma también se incluyó una devolución del impuesto a la salida de divisas para las empresas exportadoras.

Además, en la reforma ecuatoriana se incluyeron ciertos beneficios para las microempresas y el sector agrícola. En este sentido, se estableció un mínimo no imponible de 11.290 dólares estadounidenses en relación con el impuesto sobre la renta de las microempresas y se exoneró a las nuevas microempresas del pago de ese impuesto por un período de tres años. También se creó una deducción del 10% para las microempresas, por sus compras a empresas de economía popular y solidaria (EPS). En cuanto al sector agrícola, por medio de la reforma se derogó el impuesto a las tierras rurales y se incluyó una exención del IVA para las actividades de riego y drenaje.

En el caso del impuesto sobre la renta de las personas físicas, en la reforma del Ecuador se ampliaron los gastos deducibles para incluir los gastos por hijos (sin límite de edad) y padres dependientes. Sin embargo, vale remarcar que en el proyecto de ley original se contemplaban ciertas limitaciones a las deducciones por gastos personales, según ingreso y número de dependientes, pero estas medidas se descartaron en la versión aprobada por la Asamblea Nacional.

Más allá de estas reformas más amplias, se identificaron medidas tributarias en un número significativo de países durante 2017. En la mayoría de estos se buscaba generar ingresos adicionales, como un medio para fortalecer las cuentas públicas, no solo a nivel nacional sino también a nivel subnacional. En general, estas medidas se pueden dividir en tres tipos: aumento de los llamados “impuestos correctivos”, aumento de los impuestos al consumo de energía y aumento de los impuestos al comercio internacional. Además, durante el año se registraron ciertos avances en el desarrollo de políticas tributarias aplicadas a la economía digital en la región.

En algunos de países, durante el año se aumentaron los mencionados “impuestos correctivos”, que además de tener potencial recaudatorio pueden servir para lograr otros fines de política social, sobre todo en el ámbito de la salud. Por ejemplo, en la reforma tributaria argentina se incrementaron las tasas de los impuestos internos que se aplican a algunos productos no saludables (bebidas alcohólicas, gaseosas y cigarrillos). En Belice, se aumentó el impuesto específico sobre el consumo de cerveza, así como la tasa que se aplica al consumo de cigarrillos provenientes de la zona libre. En la misma línea, en Jamaica se subió el impuesto especial sobre el consumo de bebidas alcohólicas, tabaco y productos del tabaco, y en el Uruguay se aumentó un 12% el impuesto específico interno (IMESI) que grava los cigarrillos.

En la misma lógica, en la Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal del Uruguay se incluyeron varias medidas relacionadas con los impuestos sobre los juegos de azar. Se estableció un nuevo impuesto específico que grava la realización de apuestas a través de máquinas electrónicas de juegos de azar o de apuestas automáticas de resolución inmediata, con una tasa del 0,75% del monto de la apuesta. Asimismo, se creó una nueva retención en la fuente en relación con el

32      Capítulo I   Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

impuesto sobre la renta de los premios obtenidos en los juegos de azar y las carreras de caballos: se aplicará una tasa del 12% sobre la diferencia entre el premio generado y la apuesta realizada (con algunas excepciones).

En varios países del Caribe se subieron los impuestos relacionados con el consumo de energía. En Barbados se aumentó la tasa del impuesto selectivo sobre la gasolina y el diésel. En Belice, además de subir la tasa del impuesto específico que se aplica a los combustibles, se bajó de 200 a 100 dólares mensuales de dicho país el umbral no imponible del impuesto general sobre las ventas respecto del consumo de electricidad. En Jamaica se aumentaron los impuestos específicos que gravan el consumo de combustibles y se redujo de 350 kWh a 150 kWh por mes el consumo no imponible de energía eléctrica a los efectos del impuesto general sobre el consumo.

Por otra parte, en algunos países se observó un aumento de los impuestos sobre el comercio internacional. En Barbados se aumentó del 2% al 10% la tasa del impuesto nacional de responsabilidad social que grava los bienes importados y los productos manufacturados en el país. En Belice se aumentó del 2% al 3% la tasa del impuesto ambiental sobre bienes importados. En el Ecuador se implementó una tasa de servicio de control aduanero que grava las importaciones, aplicando una tasa de 0,10 centavos al resultado de dividir el peso neto del bien en gramos por una unidad de control de este tipo de bien en gramos. En el Uruguay se aumentó la tasa consular del 2% al 3%, en relación con las importaciones provenientes de países del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), y del 2% al 5%, en lo que respecta a las de otros países. Por otro lado, en el Paraguay se está debatiendo la posibilidad de crear un nuevo impuesto sobre la exportación de soja (en el proyecto de ley se contempla una tasa del 15% sobre las exportaciones de soja en su estado natural).

En varios países se aprobaron medidas relacionadas con la tributación de la economía digital. En la Argentina, la reforma tributaria amplió la base gravable del IVA a los servicios digitales prestados por empresas del exterior a residentes. En el Brasil, las municipalidades de Río de Janeiro y São Paulo aprobaron la aplicación del impuesto sobre servicios (ISS) a la emisión en directo de audio, video, imágenes o texto a través de Internet, a los servicios de publicidad, al procesamiento, almacenamiento o alojamiento de datos, textos, imágenes, videos, páginas electrónicas, aplicaciones y sistemas de información, y al desarrollo de programas informáticos, incluidos los juegos electrónicos (con diferentes tasas en cada municipalidad). Además, en la mayoría de los estados brasileros se amplió la base gravable del impuesto sobre la circulación de mercaderías y servicios y se incluyó la venta de software y otros bienes digitales, con una tasa reducida del 5% (salvo en el caso de los juegos electrónicos). En el Uruguay, se amplió la base imponible del IVA para gravar la prestación de servicios a residentes por parte de no residentes a través de Internet, plataformas tecnológicas, aplicaciones informáticas o similares.

También en el Uruguay, se modificó el tratamiento de las rentas de fuente internacional por servicios de Internet que alcanza el impuesto sobre la renta. A partir de 2018, las rentas por la producción, distribución o intermediación de películas cinematográficas y de cintas (tapes), y por la transmisión directa de televisión, se considerarán íntegramente como de fuente uruguaya y se gravarán en su totalidad (el tratamiento anterior permitía una determinación ficta). Las rentas que obtienen no residentes por la prestación de servicios a través de Internet, plataformas tecnológicas y aplicaciones informáticas en el país se gravarán con el impuesto sobre la renta. Asimismo, se gravarán las rentas por la mediación e intermediación en servicios prestados a través de Internet, plataformas tecnológicas y aplicaciones informáticas: se gravará el 100% de ellas cuando ambas partes de la transacción se encuentren en el país, o el 50% cuando alguna de ellas esté fuera de él.

En cuanto a otras medidas, en el Estado Plurinacional de Bolivia se aumentó del 22% al 25% la alícuota adicional del impuesto sobre las utilidades de las empresas que se aplica a las entidades de intermediación financiera, cuando el coeficiente de Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe • 2018

Capítulo I      33

rentabilidad respecto al patrimonio de estas entidades excede el 6%. En el Brasil se modificó la base gravable de la Compensación Financiera por la Explotación de Recursos Minerales (CFEM), que ahora se calcula sobre los ingresos brutos en vez de los ingresos netos. También se procuró aumentar la tasa de la regalía en relación con algunos productos: mineral de hierro (3,5%; 2% en el caso de los yacimientos marginales), niobio (3%), diamantes (2%) y oro (1,5%).

En El Salvador se aprobó una reforma de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones con el fin de mejorar la sostenibilidad del sistema y su financiamiento. Por un lado, se aumentó del 13% al 15% la tasa mensual de las cotizaciones del Sistema de Ahorro para Pensiones. Para los trabajadores, la tasa aumenta del 6,25% al 7,25% y, para los empleadores, el incremento sería del 6,75% al 7,75%. Un monto equivalente a 5 puntos porcentuales (que se reducirá hasta 2 puntos porcentuales en 2050) se destinará a la nueva Cuenta de Garantía Solidaria (CGS), que apoyará el financiamiento del costo previsional del Gobierno.

Resulta importante destacar que en varios países se adoptaron medidas tributarias para impulsar la actividad económica o incentivar ciertas actividades económicas. En las Bahamas se redujo la tasa general del impuesto sobre las licencias de las empresas (del 1,5% al 1,25% de los ingresos) y se limitó esta tasa al 1% en el caso de los hoteles que tengan un volumen de negocios superior a los 400 millones de dólares de dicho país. En el Brasil se crearon nuevos incentivos para fomentar el sector petrolero y el del gas nacional, en particular nuevas reglas relativas a las deducciones de los gastos de exploración y producción, y cambios de las retenciones que se aplican a los acuerdos de flete de los buques. Además, se extendió hasta 2040 el programa Repetro, un régimen aduanero especial para el sector. En Panamá se introdujo un nuevo régimen legal especial para las operaciones de financiamiento del sector marítimo local e internacional, en el que, entre otras medidas, se exime del impuesto sobre la renta a las rentas provenientes de ciertas actividades relacionadas, por un período de 20 años.

Durante el año, en varios países se tomaron medidas tendientes a mejorar el cumplimiento tributario. En el ámbito internacional, la Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, México y el Uruguay firmaron la Convención Multilateral para Aplicar las Medidas Relacionadas con los Tratados Fiscales para Prevenir la Erosión de las Bases Imponibles y el Traslado de Beneficios. Asimismo, la Argentina y el Brasil firmaron un Protocolo de Enmienda al Convenio para Evitar la Doble Imposición y Prevenir la Evasión Fiscal con Respecto a los Impuestos sobre la Renta. El Ecuador, El Salvador y el Uruguay crearon o modificaron sus listas de jurisdicciones de baja o nula imposición, o jurisdicciones consideradas como paraísos fiscales. En la República Dominicana se estableció la obligación de divulgar información sobre el propietario efectivo final (ultimate beneficial owner) como parte de la declaración jurada del impuesto sobre la renta de las sociedades, lo que condice con la Ley contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo (Ley núm. 155-17 de 2017).

En el ámbito nacional, en la reforma argentina se incluyeron medidas contra la evasión: se modificó el Régimen Penal Tributario y se aumentaron las penas por evasión, garantizando la prisión efectiva en la mayoría de los casos. En el Brasil se reabrió el programa de regularización de activos no declarados en el extranjero y se creó un nuevo Programa Especial de Regularización Tributaria (PERT). En El Salvador se aprobó la Ley Transitoria para Facilitar el Cumplimiento Voluntario de Obligaciones Tributarias y Aduaneras, que permitió pagar impuestos en mora sin intereses, recargos ni multas por un período de tres meses. Asimismo, en Guatemala se implementó una amnistía tributaria por el mismo período, para que los contribuyentes pagasen sus impuestos debidos sin multas, moras, intereses ni recargos (el porcentaje de exoneración de estos se redujo del 100% al 90% durante el período).

34      Capítulo I   Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

  1. Los gobiernos subnacionales siguieron ajustando sus cuentas al nuevo contexto económico que enfrentan

Se empezaron a notar mejoras en las balanzas fiscales de los gobiernos subnacionales de la región, aunque en 2016 estas seguían siendo deficitarias en promedio (véase el gráfico I.19). Esta leve mejora se explica por la disminución de los gastos (en el Estado Plurinacional de Bolivia, Colombia, México y el Perú), el aumento de los ingresos (en el Brasil) y los cambios legislativos que contienen reglas fiscales orientadas al manejo responsable del déficit y la deuda pública5. Se observan cambios similares al analizar la cobertura de los gobiernos intermedios; en cambio, si solo se toman en cuenta los gobiernos locales, se nota un leve deterioro de la situación fiscal, que se atribuye principalmente a la evolución de las cuentas fiscales de estas entidades en el Perú.

 

En cuanto a la comparación entre los países (véase el cuadro I.2), llama la atención los cambios en las cuentas fiscales de los gobiernos regionales del Estado Plurinacional de Bolivia y de los departamentales de Colombia —ambos países productores de recursos naturales no renovables—, donde la marcada disminución de los ingresos en 2016 se acompañó de una reducción semejante de los gastos, con la que, en el caso de Colombia, se logró contener el deterioro del resultado fiscal.

En contraste, los gobiernos autónomos descentralizados del Ecuador, las municipalidades de Chile y los gobiernos departamentales del Uruguay han consolidado resultados primarios positivos que, en el caso del primer país, ascienden al 1% del PIB, mientras que, en los otros dos, rondan entre el 0,1% y el 0,2% del PIB, respectivamente. Destaca, asimismo, el caso de los gobiernos estatales de México, donde los cambios de las cuentas fiscales han sido considerables, sobre todo si se tiene en cuenta que, en 2008, la magnitud del déficit primario fue del 1,4% del producto, cifra que mejoró hasta alcanzar en 2016 un superávit del 0,2%.

El nivel de deuda pública de los gobiernos subnacionales se mantiene bajo en términos del PIB. Sin embargo, vale resaltar el repunte que ha tenido en los últimos años, al pasar del 3,6% del PIB en 2014 al 4,2% del PIB en 2016 (véase el gráfico I.20). Asimismo, la deuda medida como porcentaje de los ingresos totales se mantiene por encima del 40%, lo que permite inferir niveles agregados que no implican un riesgo para la sostenibilidad, pero que al ser un promedio simple esconden diferencias. En este sentido, el análisis por país y unidad de gobierno muestra casos en que esta relación puede superar el 100% de los ingresos totales y otros en los que se mantiene por debajo del 10% (Jiménez y Ter Minassian, 2016; CEPAL, 2017a).

Resulta interesante resaltar que gran parte de la deuda pública de los gobiernos subnacionales se mantiene dentro de la frontera institucional del mismo sector público (véase el cuadro I.3). Esto a excepción de México y el Brasil, países que muestran un nivel importante de endeudamiento con la banca comercial que supera el 1% del PIB y equivale a más del 60% de la deuda total de las entidades federativas mexicanas y al 17% de la deuda estadual del Brasil. En el caso de la Argentina, sobresale la emisión de bonos subnacionales (3,4% del PIB).

Los cambios en el resultado de las cuentas fiscales subnacionales en 2016 responden en promedio a una reducción del gasto, ya que los ingresos públicos se mantuvieron e incluso disminuyeron levemente. La disminución de los ingresos en 2016 se explica sobre todo por la reducción de las transferencias del gobierno central y, en algunos casos, por una menor recaudación de ingresos fiscales provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables que los niveles de gobierno comparten (véase el gráfico I.21).

La contención del gasto público subnacional se evidenció en una reducción de los gastos de capital. Como se puede apreciar en el gráfico I.23, aunque los gastos corrientes predominan en las erogaciones, el ajuste que se llevó a cabo en 2016 se centró en los gastos de capital, que en promedio cayeron del 2,7% del PIB en 2015 al 2,4% del PIB en 2016. Resulta importante destacar que la inversión pública de los gobiernos subnacionales en países productores de recursos naturales no renovables se suele financiar con transferencias provenientes de los ingresos que se recaudan a partir de esta actividad. Por el lado de los gobiernos locales, se observa que el gasto, tanto el corriente como el de capital, se mantuvo estable en relación con el producto.

Aunado a lo anterior, vale resaltar el alto nivel de gasto de capital que se observó en el Estado Plurinacional de Bolivia y en Colombia, países que en 2016 mantenían un nivel agregado de gasto cercano al 8% del PIB, en el caso de los gobiernos regionales bolivianos, y al 9% del producto en el caso de los departamentos colombianos (véase el gráfico I.24). En cuanto a los gobiernos locales, destaca el caso del Perú, en donde la cifra agregada de gasto de capital asciende a casi el 2% del PIB.

Introducción

  1. Los ingresos públicos en América Latina durante los últimos 30 años
  1. Desafíos actuales relativos a los ingresos públicos en América Latina
  1. Lineamientos de reforma de los mecanismos de ingresos públicos de la región
  1. Conclusiones

Bibliografía

Introducción

En la cumbre de las Naciones Unidas para la aprobación de la agenda para el desarrollo después de 2015, bajo la premisa de establecer un sendero viable hacia un futuro sostenible y poner fin a la pobreza y la desigualdad a escala mundial, 193 Estados Miembros de las Naciones Unidas llegaron a un consenso respecto del documento final titulado “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible” (Naciones Unidas, 2015). En ese marco, se planteó un conjunto de 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), con 169 metas que abarcan las esferas económica, social y ambiental, y que apuntan no solo a promover el desarrollo humano y la lucha contra la pobreza, sino a garantizar la seguridad alimentaria, la educación inclusiva, la igualdad de género, la disponibilidad de agua y energía, el empleo digno y el crecimiento económico.

De acuerdo con los consensos alcanzados, existen tres fuentes de ingresos por excelencia que contribuyen al financiamiento de los ODS: i) las donaciones o la asistencia oficial para el desarrollo, ii) los flujos de inversión extranjera directa y iii) el conjunto diverso de recursos públicos internos. En particular, en la Agenda 2030 se muestra un interés especial en la “movilización de recursos internos, incluso mediante la prestación de apoyo internacional a los países en desarrollo, con el fin de mejorar la capacidad nacional para recaudar ingresos fiscales y de otra índole” (Objetivo 17.1). La importancia de los recursos de origen interno se relaciona con la ventaja de que son relativamente más estables y sostenibles que otros tipos de financiamiento público. Además, recurrir en menor medida a los recursos provenientes de la asistencia oficial para el desarrollo o de la inversión extranjera directa reduce la dependencia de los países respecto de una masa de ingresos que son afectados por diversos factores exógenos que escapan al control directo del Estado.

En cuanto a la movilización de recursos internos, los países de América Latina se ven enfrentados a grandes desafíos a la hora de cumplir los ODS con una mirada en el horizonte 2030. Esos desafíos no solo abarcan la modificación de sus marcos institucionales, sino también cuestiones referidas a la forma de incrementar sus recursos fiscales a fin de obtener la cuantía de financiamiento público necesaria para concretar dichos objetivos.

En los últimos años se ha hecho cada vez más evidente la necesidad de introducir reformas estructurales en los sistemas de finanzas públicas, no solo para asegurar su sostenibilidad, sino también para dar un salto en términos del financiamiento público y de la capacidad de cada Estado de América Latina y el Caribe para aplicar políticas fiscales activas que contribuyan a establecer un sendero sólido de crecimiento inclusivo. En ese sentido, es prioritario que los países no solo protejan los importantes logros alcanzados en materia de ingresos públicos de la región durante la década pasada, sino que además procuren incrementar las fuentes de recursos (y consolidar las existentes) para elevar esa base actual de financiamiento hacia un nivel superior en los años venideros.

Ante este panorama, el principal objetivo del presente capítulo consiste en establecer una serie de lineamientos innovadores en materia de recursos fiscales (tributarios y no tributarios) para los países de la región con vistas a la Agenda 2030, sobre la base de las experiencias acumuladas durante las últimas décadas y de un análisis que se centre en las alternativas disponibles para superar los principales obstáculos estructurales.

Después de esta introducción, en la primera sección de este informe se analiza la evolución de los ingresos públicos en América Latina durante los últimos 30 años, destacando las tendencias de los principales instrumentos fiscales y de las medidas y las reformas adoptadas. En la segunda sección se ofrece una aproximación a los principales desafíos que enfrentan los países de la región en su afán por fortalecer y

44      Capítulo II    Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

consolidar sus ingresos públicos y asegurar, de esta manera, el financiamiento de la Agenda 2030. En la tercera sección se plantea, en primer lugar, una serie de aspectos que hacen al marco contextual de los países de la región y, seguidamente, un menú de políticas con el fin de alentar y profundizar el debate regional sobre la movilización de recursos internos y el fortalecimiento de los sistemas tributarios. Por último, se presenta una serie de conclusiones y reflexiones finales.

  1. Los ingresos públicos en América Latina durante los últimos 30 años
  1. La evolución general de los ingresos públicos en la región

En América Latina se han observado profundas transformaciones en materia fiscal en los últimos 30 años. Considerando el período completo, podría destacarse el sustancial incremento del nivel global de recursos, tributarios y no tributarios, así como los avances en la administración tributaria de los principales instrumentos de recaudación. Sin embargo, también es necesario remarcar que este proceso no ha sido para nada estable en el tiempo y ha sufrido fuertes oscilaciones a escala general y a nivel de cada país.

En un intento de establecer períodos parciales en la evolución temporal de los ingresos públicos de la región, es aceptable argumentar que los años ochenta se caracterizaron por un comportamiento variado e inestable del nivel de recursos fiscales. En casi todos los casos se registraron fuertes reducciones durante los primeros años del decenio, con una posterior recuperación, no siempre equivalente, en la segunda parte del período.

Estas fuertes fluctuaciones de los ingresos fiscales se debieron a la particular evolución de los ingresos tanto tributarios como no tributarios. En el primer caso, las variaciones más significativas —en particular las reducciones de la recaudación— estuvieron asociadas a la agudización de los procesos inflacionarios que se observaron en países como la Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Nicaragua y el Perú, así como a profundas recesiones ocurridas en la mayoría de las economías de la región, que se tradujeron en una fuerte contracción de las bases tributarias y en un aumento generalizado de la evasión impositiva y la informalidad económica (CEPAL, 1991).

En el caso de los ingresos no tributarios, las variaciones más notorias estuvieron relacionadas con la apropiación fiscal de las rentas de las empresas privadas, sobre todo en aquellos Estados que obtenían elevados ingresos fiscales de los productos de exportación. Ellos sufrieron la mayor exposición a la gran inestabilidad que, durante esos años, caracterizó a los precios de estos productos en los mercados internacionales. Este fenómeno fue particularmente importante en la determinación del ahorro de las empresas públicas durante la década mencionada, al menos en lo que respecta a aquellas vinculadas a la explotación de recursos naturales.

En ese contexto, en los países de América Latina se comenzaron a implementar ajustes fiscales más estrictos con el objetivo de alcanzar la estabilidad macroeconómica y la sustentabilidad fiscal en el menor tiempo posible. Por el lado de los ingresos, esto se hizo evidente a partir de varias reformas tributarias que consolidaron algunas tendencias ya iniciadas, como la ampliación gradual de la base imponible y el aumento de la alícuota general del impuesto al valor agregado (IVA). También debe mencionarse la supresión de una gran cantidad de tributos de escasa recaudación pero alto costo administrativo (simplificación) y la transformación de los impuestos específicos al consumo en equivalentes ad valorem (eficiencia).

Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe • 2018

Capítulo II      45

Gracias a estas y otras medidas, la carga tributaria promedio de la región mostró un incremento paulatino pero sostenido a lo largo de la década de 1990, pasando del 13,5% del PIB en 1990 al 15,9% del PIB en 2000 (véase el gráfico II.1). Por supuesto, esta evolución estuvo influenciada por el contexto macroeconómico general, lo que explica la desaceleración del ritmo de crecimiento de los ingresos tributarios en la segunda mitad de la década, cuando los países de la región fueron afectados por las sucesivas crisis financieras de distintos países emergentes.

Desde inicios de los años noventa, se intensificó la influencia de lo que se conoce como consenso de Washington sobre las políticas macroeconómicas de los países de la región. En consecuencia, además de las reformas tributarias que tenían un claro énfasis en los objetivos de eficiencia y simplificación —en detrimento de las cuestiones distributivas—, se materializó una oleada de privatizaciones de empresas estatales, principalmente en los sectores de las telecomunicaciones, los servicios públicos y también las industrias extractivas de hidrocarburos y minerales. Desde una perspectiva fiscal, este proceso generó efectos diversos sobre las cuentas públicas (Chong y López-de-Silanes, 2005). En compensación por los ingresos directos que se dejaron de percibir, se recibieron ingresos en efectivo —que se agotaron en el corto plazo— y se generaron otros ingresos permanentes, como los ingresos tributarios (que reforzaron la recaudación) y no tributarios (regalías y cargos de operación) obtenidos de las firmas privatizadas.

En los primeros años del nuevo siglo comenzó a configurarse una nueva y trascendental etapa de los ingresos públicos a nivel regional. Especialmente a partir de 2003, los ingresos fiscales se incrementaron mucho en unos pocos años y alcanzaron máximos históricos en varios indicadores. La carga tributaria promedio pasó del 16,1% del PIB en 2002 al 19,0% del PIB en 2007 (véase el gráfico II.1). En parte, este notable resultado fue factible gracias a los avances en la administración del IVA y del impuesto sobre la renta (ISR), y a la reducción de un gran número de incentivos tributarios que significaban grandes pérdidas en términos de recursos. La introducción de impuestos sobre las transacciones financieras y de gravámenes mínimos sobre los ingresos o los activos también contribuyó a incrementar los recursos, al elevar el grado de cumplimiento y ampliar la gama de instrumentos de política tributaria.

Además del incremento del nivel de recursos, desde los primeros años del nuevo siglo comenzaron a plasmarse importantes cambios estructurales más allá de las características específicas de cada sistema tributario. En consecuencia, en los países de América Latina se fue confirmando una estructura tributaria típica que se apoya sobre dos pilares tributarios fundamentales: el IVA y el ISR. Como se observa en el gráfico II.2, la recaudación promedio de los impuestos generales sobre bienes y servicios (principalmente el IVA) pasó del 3,2% al 7,1% del PIB entre 1990 y 2015, y llegó a representar más de un tercio de la carga tributaria total, mientras que los ingresos tributarios por concepto de impuestos sobre la renta y las ganancias de capital (principalmente el ISR) pasaron, en promedio, del 3,0% al 5,4% del PIB entre los mismos años y alcanzaron una participación porcentual del 26,0% del total.

 

Por su parte, las contribuciones destinadas al financiamiento de la seguridad social se consolidaron como un tercer pilar tributario, aunque no en todos los países de la región: actualmente aportan, en promedio, el 3,9% del PIB y el 18,6% del total de la carga tributaria. Los gravámenes selectivos sobre bienes y servicios continuaron teniendo una participación nada despreciable en la mayoría de los países de la región, aunque su participación relativa promedio en la carga tributaria total haya disminuido hasta el 7,9%, frente al 10,5% que se registró en 1990. Mucho mayor fue la caída absoluta y relativa de los impuestos sobre el comercio internacional, que en la actualidad aparecen relegados a un plano secundario (aportan solo el 0,9% del PIB y el 4,3% del total). Por último, los impuestos sobre la propiedad mantienen su presencia históricamente débil a lo largo de la región, con una recaudación promedio inferior al 1% del PIB y al 4% del total.

Como era de esperarse, la crisis financiera internacional de 2008 tuvo un claro impacto negativo sobre las economías de la región. Sin embargo, superados los efectos más directos de dicha crisis, los ingresos públicos de los países, sobre todo los tributarios, retomaron la senda alcista hasta alcanzar rápidamente valores máximos históricos en el promedio regional y superar la barrera del 20% del PIB en los últimos años.

En el gráfico II.3 se pretende mostrar cuál ha sido la evolución conjunta de la carga tributaria promedio (medida por los cambios en puntos porcentuales) y el crecimiento de la economía (como tasa porcentual), ambos en promedios trienales y respecto del período inmediatamente anterior. Allí sobresalen claras diferencias entre los distintos períodos. Partiendo de una tasa de crecimiento promedio cercana al 3% y un aumento de la carga tributaria de poco más de un punto porcentual en el período de 1994 a 1996 (respecto del período de 1991 a 1993), se puede observar una tendencia declinante en el ritmo (no así en el nivel efectivo) de crecimiento económico regional y de evolución de la carga tributaria, que alcanzaron valores incrementales promedios del 1,6% y 0,4 puntos porcentuales, respectivamente, en el período de 2000 a 2002.

A partir de 2002, como se señaló, comienza a materializarse un profundo cambio de tendencia, en un contexto de crecimiento económico sostenido que alcanzó tasas extraordinarias en varios países de la región y se tradujo en un incremento excepcional de la carga tributaria a nivel regional. Se llegó al máximo en el período de 2006 a 2008, cuando, en promedio, el crecimiento anual alcanzó el 5,2% y el aumento de la carga tributaria se situó en 1,8 puntos porcentuales (pasó del 17,0% del PIB en el período de 2003 a 2005 al 18,8% del PIB en el período de 2006 a 2008). La crisis financiera de 2008 y 2009 tuvo sus repercusiones tanto en el nivel de actividad como, más profundamente, en la evolución de los ingresos tributarios de la región, que se redujeron al punto de detener la alentadora tendencia creciente que se venía manteniendo desde 2003.

Pasada la destacable recuperación que se observó en el ritmo de crecimiento de la carga tributaria durante el período de 2012 a 2014 (mucho más vigoroso que el del PIB promedio), el período más reciente es quizás el que plantea más interrogantes para los países de la región. Las perspectivas de crecimiento económico son, aunque positivas, más acotadas que en años anteriores en todos los casos, con un contexto internacional que en la actualidad se muestra favorable, pero con un dinamismo claramente menor a nivel macroeconómico. Esto restringe, al menos en el corto plazo, la posibilidad de incrementar con rapidez la carga tributaria. Ante esta coyuntura, y dada la necesidad de elevar el gasto público en diferentes áreas1, la introducción de reformas fiscales tendientes a incrementar la movilización de recursos internos adquiere una relevancia muy significativa en todos los países de la región, más allá de las grandes diferencias que hay entre ellos.

  1. La diversidad de casos a nivel regional

Actualmente, la mayor parte de los ingresos públicos con que cuentan los países de América Latina para financiar las funciones del Estado están constituidos por instrumentos de carácter tributario. Solo en algunos casos, los ingresos no tributarios adquieren una importancia significativa y están casi exclusivamente conformados por:

  1. instrumentos fiscales que se aplican a las industrias extractivas de hidrocarburos y minerales, o b) mecanismos de financiamiento público derivados de la explotación económica de algún recurso estratégico (el Canal Interoceánico de Panamá es el caso paradigmático a nivel regional). No obstante, más allá de las tendencias generales que puedan identificarse en la región en su conjunto, puede afirmarse que, si algo caracteriza a los ingresos públicos en América Latina, es la diversidad de casos en el plano regional.

Entrando en detalle sobre los valores más actualizados (véase el gráfico II.4), es posible distinguir países como la Argentina o el Brasil, cuya carga tributaria (32,1% y 32,0% del PIB, respectivamente) tiene un valor cercano al promedio que se calcula en relación con los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), que era del 34,0% del PIB en 2015. También son destacables las cifras que se han alcanzado en el Uruguay (27,0% del PIB), el Estado Plurinacional de Bolivia (24,7% del PIB, con un crecimiento de 16 puntos porcentuales desde 1990) y Costa Rica (23,1% del PIB), que se encuentran claramente por encima del promedio del 20,9% del PIB que corresponde a los 18 países seleccionados de América Latina en el período más reciente.

En el entorno cercano al promedio de los 18 países seleccionados de América Latina es posible identificar un grupo de países cuya carga tributaria se ubicó entre el 21,2% y el 20,6% del PIB en 2015 (dichas cifras corresponden a Honduras y a Chile, respectivamente). Entre ellos se destacan Colombia, el Ecuador y Nicaragua, por el fuerte ascenso de la carga tributaria respecto de los valores registrados en 1990. Como puede observarse en el gráfico II.4, esta evolución favorable también se confirma en casos como el del Paraguay (17,9% del PIB, 12 puntos porcentuales más que en 1990) o El Salvador, e incluso en países donde el nivel de carga tributaria aún se halla rezagado respecto al promedio regional, como es el caso de la República Dominicana y Guatemala. No ocurre lo mismo en Panamá, donde el incremento entre 1990 y 2015 resulta casi insignificante en términos del producto.

Las diferencias tributarias entre los países de América Latina no se limitan solo al nivel de recursos, sino que también pueden verificarse en el diferente peso relativo de los principales instrumentos vigentes en la actualidad. Así, por ejemplo, como se desprende del gráfico II.5, México es el país de la región donde los impuestos sobre la renta y las ganancias de capital alcanzan el mayor valor relativo (cercano al 40%), mientras que el Paraguay se ubica en el extremo opuesto, ya que este grupo de tributos representa poco más del 15% en ese país.

En cambio, la predominancia de los tributos generales sobre bienes y servicios (particularmente del IVA) es muy marcada en varios países, como la República Bolivariana de Venezuela e incluso la Argentina, el Estado Plurinacional de Bolivia y el Brasil. No ocurre lo mismo en el caso de Panamá, Costa Rica o México, donde esos tributos aportan un monto acotado de recursos tributarios. De cualquier manera, cuando se suma el peso, también variable, de los impuestos selectivos, en la mayoría de los casos se comprueba el sesgo hacia la imposición indirecta, lo que tiene implicancias concretas en términos del impacto redistributivo de los sistemas tributarios de la región.

18.18.-LA VERDAD CIENTÍFICA, UNA HISTORIA MUY RELACIONADA CON EL GÉNERO – Manon Garcia, PhD

La sub-representación de las mujeres en los campos científico, literario y filosófico no, no es debido a una naturaleza más emocional o una aversión natural a la abstracción que las mujeres están ausentes de los campos científicos y filosóficos, sino más bien a causa de la historia milenaria de la dominación masculina, que los privó de la educación y marginó su trabajo

22 may 2018.-  La sub-representación de las mujeres en los campos científico, literario y filosófico se atribuye regularmente a una naturaleza femenina que llevaría a las mujeres a interesarse en las emociones más que en la verdad, los niños más que la ciencia. Las teorías explican que cuando las mujeres practican las matemáticas su útero se mueve y las hace histéricas, otras que las mujeres estarían menos interesadas en la lógica o la metafísica debido a una aversión natural por la abstracción. Si 56 de los 57 filósofos en el programa final son hombres, no estaría tan vinculado a la historia milenaria de la dominación masculina, que privó a las mujeres de la educación y marginó el trabajo de las mujeres filósofas, de Hipatia de Alexandria a Elisabeth de Bohème y Harriet Taylor, pero a una naturaleza emotiva y afectiva de las mujeres que les haría preferir la aspiradora al microscopio.

La filosofía feminista desde Simone de Beauvoir nos invita a desconfiar de tal esencialismo al mostrar que la naturalización de las jerarquías sociales a menudo es un medio para disfrazar su dimensión histórica y política. La producción de conocimiento está vinculada a las relaciones de poder y la forma en que las desigualdades de género estructuran las normas, las virtudes y los roles sociales permiten explicar que las mujeres tienen, en promedio, más dificultades para acceso a las más prestigiosas profesiones científicas e intelectuales.

Sigue habiendo un problema más profundo: sin hacer ninguna diferencia en la naturaleza entre hombres y mujeres, ¿no podemos pensar que las diferencias de género en la sociedad les dan a los hombres una ventaja en la búsqueda de la verdad? La idea de que hay algo en la verdad que la hace más accesible o más interesante para los hombres que para las mujeres es contra-intuitiva: después de todo, “2 + 2 = 4” es cierto que si uno es un hombre o una mujer y si una proposición es verdadera cuando dice algo que corresponde a la realidad del mundo, la verdad debería ser la misma para todos.

La rama de la filosofía feminista dedicada al estudio del conocimiento (epistemología feminista) estudia el impacto de las concepciones de género socialmente construidas sobre la producción de conocimiento y muestra que esta concepción de la verdad es demasiado simplista. A partir de estas obras, inspiradas por el marxismo, la posmodernidad, pero también la filosofía analítica contemporánea, podemos sacar tres conclusiones generales: la situación social en la que nos encontramos afecta a lo que sabemos y cómo lo conocemos; los valores y prejuicios de los científicos se reflejan en el conocimiento, incluso empírico; las relaciones de poder moldean el contenido y las modalidades del conocimiento.

Históricamente, la esfera pública en general y la producción de conocimiento en particular han sido dominio reservado de los hombres, y la ciencia refleja este privilegio masculino: debido a sus puntos de vista dominantes, hay fenómenos que los hombres no ven. no veo ni veo a las mujeres de manera diferente, por ejemplo, la organización sexista de la sociedad. Debido al predominio de los hombres sobre las mujeres, hay cosas que no sabemos porque no se pueden decir ni escuchar: el dolor de las mujeres se toma estructuralmente menos en serio que el de los hombres por los  médicos, lo que explica el sub-diagnóstico de enfermedades como la endometriosis.

Otro ejemplo de las injusticias epistémicas creadas por la dominación masculina es la tendencia de las mujeres, y en particular las mujeres de entornos desfavorecidos, a no presentar una denuncia en caso de violación, por temor a no ser creídas.

Finalmente, debido al predominio de los valores masculinos, hay cosas que desconocemos porque no corresponden a estos valores: el trabajo doméstico está casi completamente ausente del análisis económico hasta los años sesenta.

tos filósofos feministas no afirman que todo el conocimiento sea igual o que no haya verdad u objetividad. Por el contrario, muestran que las prácticas científicas mayoritarias tienen aspectos problemáticos que dificultan la búsqueda de la verdad, especialmente porque las mujeres están estructuralmente en desventaja:

: Exclusión de mujeres científicas y sesgos a favor de estilos cognitivos considerados como impedimentos masculinos del progreso científico, modos de conocimiento considerados socialmente como “femeninos” son descalificados por carecer de objetividad, privando así a la investigación de la verdad de las fuentes Las teorías científicas, que son muy valiosas, a menudo son androcéntricas, es decir, establecen normas de vidas humanas o “masculinidad”, de modo que las mujeres simplemente son ignoradas o representadas como desviadas.

Finalmente, las teorías científicas son a veces sexistas o en su contenido, cuando dicen que las mujeres son inferiores o están naturalmente subordinadas a los hombres, o en su aplicación, cuando se utilizan para reforzar la subordinación de las mujeres. Incluso si los puntos de vista se multiplican y los sesgos epistémicos sexistas se desvanecen, la verdad sigue siendo un dominio que los hombres se reservan para sí mismos. Pero, ¿por cuánto tiempo? Cada vez más mujeres están rompiendo barreras.

Encuentra Libération en el festival Philosophia: ¿La verdad, el área reservada de los hombres? Filósofos, intelectuales, ensayistas, mujeres aún están sub-representadas en el campo del pensamiento. ¿Es posible repensar la cuestión de la verdad por género? Discusión con las filósofas Sandra Laugier y Manon Garcia, sábado, 26 de mayo, a las 18:30, Saint-Emilion. 

*Manon Garcia Docteure en philosophie

http://www.liberation.fr/debats/2018/05/22/la-verite-scientifique-une-histoire-tres-genree_1651883

 

17.18.-TRABAS A LA INDUSTRIALIZACIÓN DE ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERICIO OMC-Verónica Fossati , María Florencia Iborra , Adriana Molina**

Resumen    

Muchas de las herramientas de política pública que supieron emplear los países actualmente industrializados fueron restringidas o incluso prohibidas a partir de la creación del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio y, con mayor intensidad, luego del surgimiento de la Organización Mundial del Comercio en 1994. En este contexto, varios de los instrumentos utilizados por los países en desarrollo para lograr industrializarse han sido cuestionados por sus pares en el marco de este organismo multilateral. Este trabajo buscará identificarlos con miras a detectar aspectos concretos cuya flexibilización permitiría a estos países recuperar parte de dichas herramientas.

Para ello se efectuaron relevamientos de las reclamaciones presentadas en las actas de determinados Consejos y Comités de la OMC y de los casos tramitados ante el Órgano de Solución de Diferencias. Los resultados permiten observar que la mayor parte de los cuestionamientos son efectuados por los países industrializados y recaen sobre un pequeño número de países en desarrollo, y que se encuentran vinculados en su mayoría a subsidios –ya sea internos o a las exportaciones–, a licencias de importación y a requisitos de contenido local.

  • El presente trabajo surge como subproducto de una iniciativa más amplia desarrollada por el CEI que se denomina “Friends of Industrialization”. Ver CEI (2015).

               ** Las autoras hacen una mención especial a Federico Lavopa, como artífice y promotor de la idea de este trabajo.

1.   Introducciónrácticamente todos los países hoy desarrollados hicieron uso intensivo de diversas herramientas de política pública en sus etapas iniciales de industrialización, utilizando desde aranceles a la importación y subsidios internos o a la exportación, hasta requisitos de desempeño para las inversiones y débiles regímenes de protección de los derechos de propiedad intelectual.

Luego de la segunda posguerra, muchas de estas herramientas de política comenzaron a ser eliminadas de las opciones disponibles para los gobiernos de los países en desarrollo. Una parte importante de estas limitaciones tuvo lugar con la creación del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) en 1947. Sin embargo, las mayores restricciones a la utilización de la política industrial surgieron con su sucesora, la Organización Mundial del Comercio (OMC), establecida en 1994.

Como resultado de la adopción de las reglas de la Ronda Uruguay, los países perdieron una importante cantidad de herramientas de política pública y vieron limitado su accionar en otras. En general, existe consenso en la literatura acerca de que las normas más gravosas en este sentido fueron el Acuerdo sobre Subsidios y Medidas Compensatorias, el Acuerdo sobre Medidas de Inversión relacionadas con el Comercio y el Acuerdo sobre Aspectos de la Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio.

Sin embargo, con el nuevo milenio –y en especial a partir de la crisis económica mundial desatada en 2008–, el paradigma en el que fuera concebida la OMC comenzó a ser cada vez más objetado.(1) Desde el plano teórico  se observa un creciente cuestionamiento al andamiaje conceptual neoliberal, mientras que desde el punto de vista práctico pueden identificarse numerosos ejemplos, tanto en países desarrollados como en desarrollo, de intervención estatal en los   mercados(2).

El resurgimiento de la política industrial como una herramienta central de desarrollo y el incremento del peso relativo de las economías emergentes en las negociaciones internacionales generan el espacio apropiado para buscar la incorporación de discusiones referidas a la recuperación de estos instrumentos de política a la agenda de la OMC. Sin embargo, es necesario tener presente que este contexto favorable podría llegar a cambiar como resultado de la creciente proliferación de acuerdos comerciales Norte-Sur, la posible concreción de “mega-acuerdos” regionales(3), y la aparición de un nuevo andamiaje teórico –basado en el concepto de cadenas globales de valor– que aboga por la profundización de la liberalización comercial y la desregulación de los mercados.

El principal objetivo de este trabajo es reconocer cuáles son las herramientas de política pública que utilizan –o pretenden utilizar– los países en desarrollo en pos de su industrialización y que resultan cuestionadas por sus pares en el marco de la OMC. De esta forma se busca contribuir a la identificación de aspectos concretos del paquete de normas comerciales multilaterales en los que una flexibilización permitiría a las economías en vías de desarrollo recuperar herramientas de política industrial ahora prohibidas o limitadas.

Para ello se efectuaron dos relevamientos: El trabajo se organiza de la siguiente manera.

el primero, de las reclamaciones presentadas en las actas de determinados Consejos y Comités de la OMC, y el segundo, de los casos tramitados ante el Órgano de Solución de Diferencias (OSD). Esto permitirá identificar y clasificar los instrumentos de política industrial que enfrentan los mayores impedimentos dentro del ámbito de este organismo multilateral.

En la segunda sección se resume la literatura que documenta el empleo de políticas industriales por parte de los países hoy desarrollados, se describen brevemente cuáles son las nuevas normas surgidas desde la creación de la OMC y se reseña el debate sobre la reducción del espacio de política industrial para los países en desarrollo.

En la sección 3 se describe la metodología utilizada para llevar a cabo los relevamientos y,

en la sección 4 siguiente se presentan los principales resultados obtenidos.

En último lugar se exponen las consideraciones finales.

  • La actual estructura regulatoria de la OMC refleja un paradigma de desarrollo económico –el neoliberal– y una estructura mundial de poder

–el unipolarismo– que comienzan a evidenciar signos de agotamiento.

  • Para comprobar esto basta revisar los informes que la OMC ha estado preparando desde 2009 sobre la evolución de las medidas comerciales a raíz de la crisis económica internacional y los Exámenes de las Políticas Comerciales de sus miembros.
  • Por ejemplo, la Zona de Libre Comercio Transatlántica entre EE.UU. y la UE o el Acuerdo de Asociación Transpacífico (Australia, Brunei, Canadá, Chile, EE.UU., Japón, Malasia, México, Nueva Zelandia, Perú, Singapur y Vietnam).

2.   Revisión de la literatura

2.1.  Contexto histórico

La literatura especializada documenta ampliamente cómo la gran mayoría de los actuales países desarrollados y de aquellos considerados como “de industrialización tardía” usaron activamente políticas comerciales e industriales para promover –y no simplemente para proteger– sus industrias nacientes durante sus primeras etapas de industrialización.

Los ejemplos más conocidos son los del Reino Unido (entre 1721 y 1846) y de los Estados Unidos (desde 1820 hasta terminada la Segunda Guerra Mundial). Estos países, que hoy se presentan como fervientes defensores del libre comercio, emplearon estrategias de promoción industrial agresivas, basadas principalmente en una elevada protección arancelaria y en el otorgamiento de subsidios (Chang, 2002 y 2005).

Por su parte, países como Alemania, Francia y Suecia –con menores tasas arancelarias promedio– hicieron uso intensivo de otros tipos de políticas intervencionistas para impulsar industrias estratégicas, como el establecimiento de “fábricas modelo” de propiedad estatal, el financiamiento gubernamental de inversiones riesgosas, el apoyo a la investigación y el desarrollo (I&D) y la promoción de la cooperación público-privada. Suiza y los Países Bajos, en cambio, se valieron de la ausencia de leyes sobre protección de la propiedad intelectual para poder alcanzar las fronteras del conocimiento tecnológico de la época (Chang, 2002).

Con el establecimiento del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio en 1947, muchas de estas herramientas de política comenzaron a ser gradualmente eliminadas de las opciones disponibles para los gobiernos. Sin embargo, a pesar de limitar las restricciones en frontera (básicamente, aranceles y cuotas de importación), el GATT preservaba en manos de los Estados un importante menú de opciones para intervenir en pos de la industrialización.

En ese contexto, tanto Japón como los países de “industrialización tardía” –entre ellos, Corea del Sur, Taiwán y Singapur(4)– supieron aprovechar las herramientas de política disponibles para lograr sus objetivos de desarrollo económico. Estas economías, entre otras medidas, liberaron gradual y selectivamente sus mercados, otorgaron subsidios, regularon las inversiones extranjeras directas (IED) y aplicaron políticas relacionadas con la capacitación de recursos humanos y el aprendizaje tecnológico (Chang, 2002) (5).

En la mayoría de estos países, el Estado intervino otorgando subsidios, tanto a la producción como a la exportación, para incentivar la actividad económica. Una característica distintiva, en especial en el caso de Corea del Sur, fue que el gobierno ejerció una importante disciplina sobre los receptores de los subsidios y estableció “mecanismos de control recíprocos” para asegurar que las ayudas otorgadas a las empresas fueran empleadas en forma productiva (Amsden, 1987). Es decir que a cambio de los subsidios se impusieron estándares de desempeño sobre las empresas privadas, generalmente relacionados con el entrenamiento de trabajadores, la inversión en I&D, la asistencia técnica extranjera, y los montos a producir y, sobre todo, a exportar.

Este grupo de países también recurrió a la limitación y regulación de las inversiones extranjeras para asegurarse que contribuyeran al desarrollo nacional de largo plazo(6). Entre las medidas más comúnmente utilizadas se destacan las restricciones a la entrada en sectores determinados (que prohíben la entrada o la permiten sólo bajo ciertas condiciones) y la utilización de mecanismos informales para prevenir adquisiciones hostiles y takeovers(7) (por ejemplo, mediante la presencia de empresas estatales o la participación accionaria del gobierno en empresas de sectores clave, o la regulación de las formas de gobernanza empresarial). En los casos en los que la entrada de IED

  • Estas herramientas también fueron utilizadas por los países incluidos en la “segunda ola” de industrialización (Indonesia, Malasia, Tailandia) y por otros, como Brasil y México.
  • Singh (1996) presenta un listado de medidas de política industrial utilizadas por países del este asiático. También se pueden consultar numerosos ejemplos en Kumar y Gallagher (2007).
  • En OMC (2002) se pueden consultar numerosos ejemplos de medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio implementadas tanto por países desarrollados como en desarrollo.
  • Consiste en la toma de control de una empresa mediante la compra del paquete mayoritario de acciones.

estaba permitida, se establecieron numerosos requisitos de desempeño(8) por razones de balanza de pagos o para asegurar a los empresarios locales la adquisición de tecnologías avanzadas y habilidades empresariales a partir de la interacción con los inversores extranjeros, ya sea a través de requisitos de contenido local o de transferencia tecnológica (Chang y Green, 2003).

Por otra parte, para reducir la brecha tecnológica con los países desarrollados, se aprovechó el know-how extranjero: las formas de adquisición tecnológica fueron mutando de la copia y la imitación a la inversión en licencias y asistencia técnica extranjeras (Amsden, 1987). Muchos países permitieron durante largo tiempo que sus empresas no sólo copiaran tecnologías desarrolladas en el exterior, sino que incluso las patentaran a su nombre –basta recordar que Japón, Taiwán y Corea del Sur fueron conocidos en su momento como las “capitales de la falsificación” (Wade, 2003).

Otros instrumentos utilizados comúnmente por este grupo de países fueron las tasas de interés y los tipos de cambio diferenciales y la liberalización selectiva de las importaciones.

Así, las numerosas historias de desarrollo económico exitoso acaecidas durante los últimos 50 años demuestran que la protección de las industrias incipientes fue vital durante las primeras etapas de industrialización. Sin embargo, tal como se detallará en la próxima sección, la gran mayoría de estas herramientas fueron prohibidas o severamente limitadas con el establecimiento de la OMC en 1994. Recurriendo a la conocida metáfora de Friederich List –que fuera luego convertida en el título de uno de los libros más citados en materia de desarrollo económico (Chang, 2002)– se podría afirmar que los países desarrollados, una vez que subieron la escalera del desarrollo, la patearon para que los demás ya no pudieran ascender.

2.2.  Limitaciones a las herramientas de política industrial

Antes de la Ronda Uruguay, las reglas comerciales multilaterales se circunscribían fundamentalmente a aranceles para productos no agrícolas y a algunas otras medidas en frontera. La evolución del sistema multilateral de comercio, desde la creación de la OMC, condujo a una limitación creciente de las conductas comerciales permitidas, especialmente al incorporar acuerdos que regulan las medidas implementadas “tras la frontera” y se extienden más allá del comercio de bienes.

Estas normas se aplican en forma uniforme a todos los miembros, independientemente de su nivel de desarrollo. Si bien existen excepciones dirigidas a los países en desarrollo, luego de la Ronda Uruguay las disposiciones sobre Trato Especial y Diferenciado (TEyD) se redujeron básicamente a la concesión de períodos de transición más largos para la aplicación plena de las normas y compromisos, en particular para el grupo de países menos adelantados (PMA)(9).

En general, se observa en la literatura especializada un consenso en que las normas que más restringieron el accionar de los países en desarrollo fueron el Acuerdo sobre Subsidios y Medidas Compensatorias, el Acuerdo sobre Medidas de Inversión Relacionadas con el Comercio y el Acuerdo sobre Aspectos de la Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio. A continuación se describen con más detalle las principales limitaciones al espacio de política impuesto por cada uno de ellos.

2.2.1.  Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias

Luego de la creación de la OMC, a través del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (ASMC),     se limitó fuertemente la utilización de subsidios. Este acuerdo establece importantes restricciones en materia  de subsidios a la producción para los bienes no agrícolas(10), entre las que se destaca la prohibición general de

  • Los “requisitos de desempeño” o “prescripciones en materia de resultados” son generalmente utilizados para influenciar el comportamiento de los inversores. Pueden consistir en condiciones para el establecimiento y/u operación de una inversión o en exigencias que el inversor debe cumplir para recibir subsidios u otro tipo de incentivos. Entre ellos se destacan: i) requisitos de contenido local (los productos fabricados deben contener cierta cantidad de materiales de producción nacional); ii) prescripciones en materia de exportación (exigencia de exportar cierta parte de la producción); y iii) prescripciones en materia de nivelación del comercio (se deben utilizar ingresos obtenidos de la exportación para el pago de importaciones).
  • En la era del GATT, el TEyD se focalizaba en las necesidades de desarrollo de los miembros, por lo que les otorgaba flexibilidades a la hora de implementar los acuerdos o las políticas necesarias para incentivar la capacidad de oferta y la competitividad de las empresas domésticas (Hamwey, 2006).
  • Las reglamentaciones del ASMC no se aplican al comercio agrícola ni al de servicios.

utilización de subsidios a la exportación y de aquellos vinculados a requisitos de contenido local(11). El ASMC prevé también un conjunto de subsidios permitidos, vinculados al fomento de actividades de I&D y educación superior, asistencia a regiones en desventaja y apoyo para la adaptación de instalaciones a nuevos requerimientos ambientales oficiales(12).

Es necesario resaltar que estos subsidios permitidos son, básicamente, los que utilizan los países industrializados. En cambio, aquellos subsidios que fueron exitosamente empleados por los países de industrialización tardía –como los subsidios a la exportación o las subvenciones a la producción atadas a requisitos de desempeño– y que podrían servir a los países en desarrollo para diversificar y promover sus industrias están prohibidos o son recurribles.

Por otra parte, el acuerdo reglamenta el uso de medidas compensatorias en el caso de que exista un daño a la industria nacional como resultado de subsidios a la producción en terceros países. Asimismo, el alcance del ASMC se extiende a las subvenciones otorgadas por los gobiernos subnacionales y las empresas públicas.

La estricta reglamentación de los subsidios a la producción de bienes no agrícolas contrasta claramente con la evidencia histórica descripta en la sección anterior: a pesar de los acuerdos firmados en la Ronda Tokio, tanto los países desarrollados como los de industrialización  reciente  emplearon  estos  instrumentos  activamente para desarrollar sus industrias. A su vez, se observan diferencias importantes en el tratamiento que reciben las subvenciones en el sector agrícola, donde las disciplinas son mucho más permisivas. Los países desarrollados constantemente otorgan sumas de dinero cuantiosas a sus productores agrícolas, a través de instrumentos como la Política Agrícola Común de la UE o la Farm Bill en EE.UU., y distorsionan los mercados internacionales de materias primas, al incentivar la comercialización de productos básicos a precios inferiores a los costos de producción.

2.2.2.   Acuerdo sobre Medidas en Materia de Inversiones Relacionadas con el Comercio

Tal como se detallara en la sección 2.1, en la era del GATT varios de los países de industrialización tardía recurrieron a la limitación y regulación de las IED para alcanzar sus metas de desarrollo económico. Sin embargo, desde la implementación del Acuerdo sobre Medidas en Materia de Inversiones relacionadas con el Comercio (MIC o TRIMs por su sigla en inglés(13)), el espacio para generar vínculos positivos y efectos derrame se redujo considerablemente.

A través de este acuerdo se exige que los Países miembro de la OMC eliminen los requisitos de desempeño relacionados con el comercio (esto incluye los requisitos de contenido local, de balance comercial y de exportación) y se prohíbe la regulación de las actividades de las empresas multinacionales en materia de compra de insumos domésticos. Los miembros están obligados a dar un trato no menos favorable a la IED que el otorgado a las inversiones de capital nacional. Los países que intenten establecer este tipo de requisitos pueden ser llevados ante el OSD de la OMC.

De esta forma, el Acuerdo sobre las MIC también restringe la habilidad de los gobiernos para condicionar el apoyo a la producción al logro de metas de exportación, instrumento que fue muy utilizado para monitorear el desempeño de las empresas por los países del este asiático.

Entre los instrumentos que continúan siendo compatibles con las normas de la OMC se encuentran aquellas medidas que no imponen restricciones cuantitativas y que no discriminan entre inversores extranjeros y locales, incluyendo requisitos de joint venture(14) o de participación mínima de capital nacional, exigencias relacionadas con la transferencia de tecnología o con la I&D local, y prescripciones relativas al porcentaje mínimo de personal nacional reclutado para labores de carácter tecnológico. No obstante, en la práctica, sólo pueden aplicar este tipo de medidas los países que disponen de un considerable poder de influencia sobre los inversores extranjeros (UNCTAD, 2006).

  • Los países con un ingreso per cápita inferior a US$ 1.000 están exentos de esta prohibición.
  • El ASMC preveía originalmente tres categorías de subsidios: i) prohibidos, ii) recurribles y iii) no recurribles. Las disposiciones sobre subvenciones no recurribles estuvieron vigentes durante 5 años. Su aplicación podría haberse prorrogado por un período adicional mediante el consenso en el Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias, pero como no se llegó a tal acuerdo las disposiciones expiraron. Desde el año 2000 los subsidios abarcados en esta categoría pasaron a ser recurribles (es decir que pueden ser impugnados si se demuestra que causan efectos desfavorables). Algunos autores sostienen que el estatus actual de este tipo de subvenciones no es claro, ya que el examen para determinar si su aplicación debía prorrogarse no fue llevado a cabo (Bosch, 2009). Otros sostienen que, dada la importancia política de esta clase de subsidios en algunos países, existe un acuerdo implícito respecto a la moderación a la hora de impugnarlos (UNDP, 2003).
  • Trade-Related Investment Measures
  • Acuerdo comercial de inversión conjunta a largo plazo entre dos o más partes, con el objeto de llevar a cabo una tarea específica (por ejemplo, desarrollar un producto o introducirse en un nuevo mercado). Cada uno de los participantes es responsable de las ganancias, pérdidas y costos asociados a ella. Sin embargo, la empresa es una entidad propia, separada de los demás intereses comerciales de los participantes.

También en el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS o GATS por su sigla en inglés(15)) se incluyeron una serie de limitaciones sobre las posibilidades de regulación de la IED en diversos sectores de servicios(16). Si bien este acuerdo extiende los principios de nación más favorecida y de trato nacional al comercio de servicios y busca incrementar el acceso a los mercados, contiene una cláusula de excepción mayor que los demás acuerdos. Bajo la misma se puede listar qué sectores y requisitos desean excluirse de los compromisos de liberalización(17). Por ejemplo, se podrían seguir aplicando requisitos de desempeño, pero sólo en aquellos sectores incluidos en las listas positivas de liberalización.

Dado que asegurar la provisión de servicios públicos es una responsabilidad primaria de los gobiernos, el AGCS constituye una importante intrusión en la política económica doméstica (Wade, 2003). Asimismo, cabe destacar que esta situación se ha visto fuertemente agravada con la aparición de los acuerdos bilaterales de inversión (BITs), que limitan aún más las posibilidades de regular las inversiones extranjeras.

2.2.3.   Acuerdo sobre Aspectos de la Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio

Las disciplinas relacionadas con el resguardo de la propiedad intelectual quedaron materializadas en el Acuerdo sobre Aspectos de la Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (ADPIC o TRIPS, por su sigla en inglés(18)), que entró en vigencia en 1996. El acuerdo incluye regulaciones para toda la familia de derechos de propiedad intelectual: patentes, derechos de autor, marcas, diseños industriales, esquemas de trazado de circuitos integrados, indicaciones geográficas y datos secretos. Establece los estándares mínimos de protección que deben otorgar los Países miembro de la OMC, así como los procedimientos que deben estar disponibles para asegurar su cumplimiento.

A los fines de los objetivos de industrialización de las economías en desarrollo, las patentes resultan de particular interés. En esta materia, el Acuerdo sobre ADPIC establece, entre otras cosas, restricciones a la facultad de los gobiernos para denegar patentes para ciertos tipos de productos o procesos, un período mínimo de duración de las patentes de 20 años y límites a la flexibilidad que tienen los Estados para el uso de tecnologías o productos patentados en su territorio. Estas cláusulas tienen un impacto apreciable sobre las posibilidades de desarrollo tecnológico de las economías menos avanzadas, ya que limitan la difusión tecnológica, el aprendizaje y el desarrollo tecnológico nativo e incrementan los costos de acceso a la tecnología(19).

La adquisición de conocimientos sujetos a derechos de propiedad intelectual ha sido uno de los principales factores determinantes de la industrialización tanto temprana como tardía. La evidencia histórica muestra que los países aplican una política de protección de derechos de propiedad intelectual laxa hasta tanto alcanzan un nivel de desarrollo tal que al sector industrial le interese la protección de estos derechos (Chang, 2002).

Por otra parte, se observa una importante asimetría en el diseño del acuerdo, que se concentra principalmente en el establecimiento de incentivos a la innovación y a la creación de conocimientos –actividades que ocurren principalmente en los países industrializados–, mientras que las condiciones relativas a la transferencia de tecnología y la cooperación técnica –de fundamental importancia para los países en desarrollo– se basan en la “buena voluntad” de los miembros y están formuladas de manera vaga (UNCTAD, 2006).

Los gobiernos de los países en desarrollo, no obstante, aún conservan cierta discrecionalidad en la aplicación de políticas de protección de la propiedad intelectual. Dentro de las opciones disponibles se destaca la posibilidad de otorgar licencias obligatorias(20) bajo ciertas condiciones. Esta excepción es muy importante en el caso de la salud pública, pero también ha sido utilizada con objetivos de industrialización, por ejemplo a través de requisitos de

  • General Agreement on Trade in Services.
  • Si bien el AGCS se ocupa de las reglas multilaterales en el ámbito del comercio de servicios, como éste incluye el establecimiento de empresas en países extranjeros para la provisión de servicios, el acuerdo constituye también un acuerdo sobre inversiones.
  • Estos listados se denominan “listas positivas” de liberalización.
  • TradeRelated Aspects of Intellectual Property Rights.
  • Existe un inevitable trade-off entre proveer incentivos a la creación de conocimiento y facilitar el uso de dicho La protección de los derechos de propiedad intelectual puede estimular la creación de conocimiento mediante incentivos a la innovación. En ausencia de este tipo de protección, las invenciones podrían tomar el carácter de bienes públicos, quedar sujetas a problemas de acción colectiva, y dar por resultado la consecuente sub-provisión. Pero al mismo tiempo, la protección de la propiedad intelectual restringe la diseminación del conocimiento. El acceso limitado al conocimiento, a su vez, puede resultar negativo para las futuras innovaciones, ya que la creación de conocimiento es un proceso incremental (Shadlen, 2005).
  • Las licencias obligatorias o compulsivas son permisos que puede otorgar un gobierno para producir un producto o utilizar un procedimiento patentado sin el consentimiento del titular de la La flexibilidad para recurrir a esta herramienta era casi ilimitada hasta la adopción del TRIPS que impuso una serie de disciplinas y condiciones para su utilización.

explotación local, como lo han hecho Brasil e India(21). Sin embargo, existen discrepancias sobre si el Acuerdo sobre ADPIC permite que los países impongan licencias obligatorias en ausencia de producción local(22) (Shadlen, 2005), lo que puede llegar a disuadir el uso de estos mecanismos por parte de las economías en vías de industrialización.

Una cuestión que se ha planteado recurrentemente es cómo garantizar que el acceso de la población a los productos farmacéuticos y las tecnologías médicas no se vea perjudicado por los sistemas de protección de patentes –en especial en lo que se refiere a países menos desarrollados– pero manteniendo al mismo tiempo los incentivos para la realización de actividades de I&D encaminadas a crear nuevos medicamentos. A tal efecto, los Miembros de la OMC firmaron en 2001 una declaración (OMC, 2001) donde convinieron que el acuerdo no impide que los miembros adopten medidas para proteger la salud pública. En este documento se destaca que los países pueden valerse de las flexibilidades previstas en el acuerdo y que estas flexibilidades aplican a todas las áreas, no sólo a la de salud pública.

A pesar de todas las críticas que despierta este acuerdo, según varios autores (entre ellos, Wade, 2003; Shadlen, 2005; UNCTAD, 2006), la principal amenaza a la utilización de la política sobre protección de la propiedad intelectual para alcanzar objetivos de desarrollo proviene de los acuerdos comerciales firmados entre países desarrollados y en desarrollo. Allí se pierde la gran mayoría de las flexibilidades que aún se conservan en el régimen multilateral, a través de la imposición de requisitos “ADPIC plus”, como por ejemplo el establecimiento de condiciones restrictivas para poder recurrir al uso de licencias obligatorias.

2.3.  El debate sobre el espacio de política industrial

Un gran número de autores coincide en que las reglas comerciales multilaterales surgidas desde la creación de la OMC han reducido el margen de los países en desarrollo para aplicar políticas industriales. Por ejemplo, Hamwey (2005) sostiene que las nuevas restricciones exógenas impuestas por el sistema multilateral de comercio disminuyeron significativamente el espacio de política disponible, en especial para los países en desarrollo. En forma similar, Wade (2003) argumenta que los Acuerdos sobre Servicios, MIC y ADPIC no sólo constituyen una restricción del espacio para el desarrollo de los países sino para su autodeterminación.

UNCTAD (2006) también sostiene que la expansión del régimen multilateral debilitó la influencia de los instrumentos de política doméstica sobre los objetivos nacionales. El mismo razonamiento se mantiene en el último Informe sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, 2014a), donde se resalta que los Miembros de la OMC debieron resignar medidas que tuvieron un papel importante en los procesos de desarrollo exitosos del pasado, como el uso de subsidios, el establecimiento de requisitos de desempeño sobre los inversores extranjeros y la utilización de ingeniería reversa e imitación como formas de acceder a nuevas tecnologías.

Bora et al. (2000) concluyen que las nuevas disciplinas redujeron las herramientas de promoción industrial a instrumentos genéricos, lo que tiene el efecto de “nivelar la cancha” para el comercio internacional, pero no permite a los países desarrollar industrias determinadas a través de herramientas de política específicas. Kumar y Gallagher (2007) añaden que además de limitar un espacio valioso de política, los Acuerdos de la Ronda Uruguay no abordaron muchas de las distorsiones existentes en los países desarrollados, por ejemplo, las presentes en el sector agrícola o los picos y el escalonamiento arancelarios en el ámbito de los productos industriales.

Di Caprio y Gallagher (2006) señalan que algunos instrumentos se mantuvieron en pie a pesar de estar prohibidos. Confirman esta afirmación a partir de las demandas presentadas al Órgano de Solución de Diferencias, donde encuentran una importante cantidad de reclamaciones relacionadas con el control de las importaciones y los subsidios a las exportaciones o a la producción. Los países de industrialización tardía generalmente trataron de justificar el uso de estas medidas prohibidas a partir de las disposiciones sobre TEyD o “reclasificando” sus políticas industriales, para que quedaran bajo el amparo de instrumentos consistentes con la OMC (por ejemplo, notificando las excepciones).

A su vez, la gran mayoría de los autores reconocen que a pesar de estas mayores restricciones, los miembros mantienen cierta flexibilidad para la aplicación de políticas que buscan la industrialización. En este sentido, Lall

  • El concepto de explotación local se refiere a la condición impuesta por algunos países a los titulares de una patente que su producto o procedimiento patentado deba ser utilizado o producido en el país que concede la patente. Esta condición tiene el efecto de forzar a los titulares de patentes extranjeras a situar las instalaciones de producción en el país de concesión de la
  • Tal como surge de la controversia planteada por EE.UU. a Brasil (DS199). Ver sección 4.2.

(2003) destaca que las reglas de la OMC no prohíben todas las intervenciones de tipo selectivo sino sólo las que afectan el comercio. Es posible aplicar medidas dirigidas a promocionar industrias que ofrezcan un aporte particular a las estrategias de desarrollo nacional, siempre y cuando los incentivos no estén relacionados con las exportaciones, ni hagan distinciones por origen del capital. Asimismo, es preferible que los estímulos estén dirigidos a la esfera de los servicios o el medio ambiente (Padilla Pérez y Alvarado Vargas, 2014).

Entre las áreas donde los gobiernos aún pueden accionar se encuentran las siguientes: i) los aranceles, ya que muchos países conservan líneas sin consolidar y existen diferencias entre los aranceles aplicados y los consolidados(23);

  1. ii) el uso de determinados tipos de subsidios y estándares, básicamente para promover la I&D y las actividades de innovación; iii) el otorgamiento de créditos a la exportación; iv) la posibilidad de imponer condiciones de entrada específicas por sector para la IED y de emplear –aunque con limitaciones– los mecanismos de licencias obligatorias e importaciones paralelas(24) (UNCTAD, 2014a). Además, sigue siendo posible promocionar exportaciones y atraer inversiones, ya sea mediante políticas pasivas (promoción de las ventajas comparativas o establecimiento de un marco institucional que facilite la llegada de IED) o activas (creación de organismos de promoción y atracción de inversiones, incentivos fiscales y financieros). Otros autores ponderan también el papel positivo que pueden llegar a producir las políticas enfocadas en generar un ambiente propicio para los negocios y aquellas que busquen fortalecer la competencia en los mercados (Padilla Pérez y Alvarado Vargas, 2014).

Teniendo en cuenta que las nuevas reglas de la OMC dejarían amplio espacio para que los países promuevan el desarrollo de sus sectores manufactureros y sus exportaciones y que sigue existiendo cierta flexibilidad respecto a la aplicación de aranceles, Amsden (2003) considera que “el ladrido de la OMC es más fuerte que su mordida”. No obstante, la autora reconoce que los gobiernos se encuentran más restringidos para aplicar “mecanismos de control recíprocos” –fundamentales en el esquema utilizado por varios países de industrialización tardía–, pero sostiene que no habría inconvenientes en seguir utilizando otros tipos de estándares de desempeño como aquellos atados a la profesionalización de las prácticas gerenciales, al incremento de la formación de capacidades o a la generación de activos basados en conocimientos específicos a una empresa, ni los relacionados con la promoción de prioridades estratégicas de un país.

Sin embargo, tal como resalta Bosch (2009), muchas de las herramientas permitidas –en especial los subsidios– no están disponibles para todos los países en desarrollo sino sólo para aquellos con un grado de industrialización consolidado y que están en una fase de alta tecnología del desarrollo industrial. En este sentido, Singh (1996) afirma que el impacto de los Acuerdos de la Ronda Uruguay depende en gran medida del grado de desarrollo de cada país: las restricciones al espacio de política son mucho más onerosas para aquellos países que se encuentran más atrasados –independientemente de las concesiones especiales que se les otorguen–, mientras que aquellos que son técnica e industrialmente más avanzados pueden aprovechar mejor los espacios remanentes para intentar seguir el ejemplo de los Tigres asiáticos. Por su parte, Bora et al. (2000) sostienen que los resquicios en los Acuerdos de la OMC que permitirían a los países en desarrollo continuar utilizando subsidios y otros instrumentos para promover sus objetivos de política industrial constituyen un arma de doble filo, ya que las mismas oportunidades están disponibles para los países industrializados. Por lo tanto, los países en desarrollo no tienen posibilidades de ganar ventajas comparativas frente a las economías desarrolladas mediante la utilización de estas herramientas de política.

También es necesario tener en cuenta que muchos autores advierten que las mayores restricciones al espacio de política no se deben a las normas del sistema multilateral de comercio, sino a la firma de acuerdos comerciales y tratados de inversión entre países desarrollados y en desarrollo, ya que la gran mayoría de ellos toma las obligaciones de los Acuerdos de la Ronda Uruguay como meros puntos de partida e incorpora provisiones mucho más restrictivas que las impuestas por la OMC (denominadas “OMC plus”) o incluso añade temas no abarcados por los acuerdos multilaterales (UNCTAD, 2014a; Wade, 2003, entre otros).

Amsden y Hikino (2000), por su parte, consideran que el aspecto más coercitivo del nuevo orden económico mundial no se debe a las restricciones legales formales establecidas por las normas de la OMC, sino a la presión política informal ejercida por los países desarrollados sobre las economías emergentes para que abran sus mercados.

Lall (2003) sostiene que todas estas limitaciones, sumadas a las presiones existentes para lograr una mayor

  • Además, los  miembros  pueden  aplicar  salvaguardias  y  otros  mecanismos  para  proteger  industrias  específicas  amenazadas  por  un incremento de las importaciones, o a toda la economía si las importaciones están en un nivel tal que amenazan el balance de pagos. También existe la posibilidad de proteger a industrias individuales de prácticas comerciales desleales.
  • Las importaciones paralelas constituyen un mecanismo mediante el cual productos comercializados por el titular de la patente en un país son importados en otro país sin la aprobación del No todos los gobiernos permiten esta práctica.

liberalización, amenazan con congelar las ventajas comparativas en áreas donde las capacidades ya existían al momento de la liberalización, de modo tal que afectan negativamente las perspectivas para los países de menor grado de desarrollo. Ante este escenario, los expertos recomiendan recuperar el espacio de política perdido a través de esfuerzos de negociación de nuevas reglas generales o de disposiciones de TEyD más efectivas, que tengan en cuenta el diferente grado de desarrollo de los países.

En cambio, Evans (2005) sugiere que las limitaciones impuestas por las reglas del sistema multilateral de comercio han servido para aislar a los Estados de excesos irracionales que hicieron fracasar intentos anteriores de industrialización, hecho que los impulsó hacia una política industrial más inteligente. Las reglas actuales servirían para incentivar a los gobiernos de los países menos desarrollados a aplicar estrategias de desarrollo basadas en las capacidades y en los sistemas nacionales de innovación, lo que permitiría una distribución más amplia de las inversiones públicas y mayores retornos a los ciudadanos comunes que las estrategias que caracterizaron a la política industrial en el pasado.

En la misma línea, Rodrik (2004) sostiene que lo que limita una política industrial sensata hoy en día no son las herramientas disponibles, sino la voluntad de hacerlo. Una política industrial “inteligente” requiere de cooperación estratégica entre los sectores público y privado, que facilite el proceso de encontrar las áreas y los tipos de intervención deseables para alcanzar el desarrollo económico y la industrialización. Este proceso no entraña necesariamente el descubrimiento de nuevos productos o procesos, sino encontrar que un determinado producto

–ya establecido en los mercados internacionales– puede ser producido en forma competitiva por el país.

3.   Metodología

Para identificar y clasificar aquellas herramientas de política industrial que los países en desarrollo intentaron o están intentando utilizar y son cuestionadas por sus pares en el marco de la OMC se relevaron:

  1. las actas de Consejos y Comités previamente seleccionados; y
  2. los casos tramitados ante el

Dado que la categoría “países en desarrollo” abarca una gran cantidad de economías con características muy disímiles, los relevamientos se concentraron en aquellos países recientemente industrializados o en vías de industrialización. Para ello se utilizó una definición ad hoc basada en la de “Economías Emergentes Industrializadas” de UNIDO(25) (EIE, por su sigla en inglés). A efectos comparativos, también se incluyó en el relevamiento al resto de los países en desarrollo y a aquellos considerados industrializados. No se tomó en cuenta el grupo de Países Menos Adelantados. El listado de países incluido en cada categoría se puede consultar en el Anexo 1.

El período bajo estudio abarca desde 1995 hasta 2013, inclusive.

Sólo se analizaron aquellos instrumentos relacionados con el comercio de bienes no agrícolas(26). Por lo tanto, las herramientas que afectan al comercio de productos agrícolas o al de servicios quedaron fuera del análisis. Asimismo, para acotar el universo bajo estudio y focalizarlo en los mecanismos de industrialización más frecuentemente utilizados, no se tuvieron en cuenta los instrumentos de defensa comercial, las medidas sanitarias y fitosanitarias, ni los obstáculos técnicos al comercio.

Las medidas se agruparon de acuerdo a una versión modificada de la clasificación de barreras no arancelarias de la UNCTAD (UNCTAD, 2013) que se presenta en el Anexo 2.

  • En las estadísticas de UNIDO se clasifica a los países en cuatro categorías de acuerdo a su etapa de desarrollo industrial: i) países industrializados; ii) economías emergentes industrializadas; iii) otras economías en desarrollo y iv) países menos adelantados. Las categorías
  1. ii) y iii) conforman el grupo de países en desarrollo. Los umbrales que separan cada categoría dependen de las siguientes variables: valor agregado manufacturero (VAM) per cápita, PIB per cápita y participación en el VAM mundial (Upadhyaya, 2013).
  • Se considera como producto no agrícola a todo aquél que no se encuentra comprendido en la definición de “producto agrícola” del Anexo 1 del Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay. Incluye productos manufacturados (electrónicos, vehículos, maquinarias, textiles e indumentaria, artículos de cuero, químicos), combustibles y productos de las industrias extractivas, pescado y sus manufacturas y productos forestales.
  • 3.1.  Relevamiento de actas en Consejos y Comités seleccionados

En primer lugar se buscó identificar y clasificar las medidas de política industrial implementadas por los países recientemente industrializados o en vías de industrialización que fueron –o están siendo– cuestionadas por otros miembros. Para ello se relevaron, para el período 1995-2013, las actas de las reuniones de los siguientes Consejos y Comités de la OMC:

  • Consejo del Comercio de Mercancías:
    • Comité de Acceso a los Mercados
    • Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias
    • Comité de Licencias de Importación
    • Comité de Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el
  • Consejo General:
    • Comité de Restricciones por Balanza de Pagos
  • Consejo de los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio

La información recabada incluye los miembros cuestionados y los que efectúan la reclamación, los acuerdos involucrados, el tipo de medida cuestionada y las fechas relevantes en cada caso. Asimismo, a los efectos de observar el grado de “intensidad” o reiteración de cada reclamación, se tuvo en cuenta la cantidad de países que efectúan un mismo cuestionamiento, la cantidad de actas en las que se presentaron y si estos fueron tratados o no en más de un Comité.

El mecanismo para seleccionar los casos consiste en la revisión de cada una de las actas, tomando en consideración aquellas medidas adoptadas por los distintos Países miembro que fueron cuestionadas por su aparente incumplimiento de las normas de la OMC –con independencia de la validez de la reclamación–. Ello incluye tanto las medidas reportadas por los mismos países como aquellas que terceros países denuncian que deberían haber sido anunciadas, sin considerar su posterior derivación o no al OSD. Sin embargo, sólo se ciñe a aquellas medidas efectivamente aplicadas e informadas por fuentes oficiales, sin considerar las supuestas intenciones de los países, tal como lo sugiere la UNCTAD (2014b).

Por su parte, quedan fuera de análisis, los exámenes de transición de China (sección 18 del Protocolo de Adhesión de China), así como los cuestionamientos relativos tanto a los procedimientos utilizados por cada país –en su conformidad o no con las normas– como a la falta de notificación parcial o total de ciertas medidas. Tampoco se analizan los informes de preguntas y respuestas sobre medidas reportadas en las actas, a menos que en el mismo documento se brinde la información suficiente, es decir: países involucrados y medidas cuestionadas. Sólo en dicho caso se utilizaron documentos adicionales para profundizar el relevamiento.

Con respecto al Consejo de los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio se empleó una metodología distinta, dado que las actas no brindan la misma información otorgada que en los demás casos. En tanto éstas se orientan a discusiones más teóricas y relativas a normativas, se seleccionaron como casos relevantes aquellas reclamaciones que avanzaron hacia el OSD. En pocas oportunidades pudieron identificarse otros cuestionamientos a medidas relevantes para este trabajo dentro del cuerpo de las actas.

3.2.  Casos tramitados ante el OSD

Para identificar cuáles fueron las herramientas de política industrial o relacionadas más cuestionadas ante el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC se utilizó la Base de datos de Solución de Diferencias de la OMC elaborada por el CEI(27). Esta base registra todas las disputas iniciadas en la OMC entre 1995 y 2013 y cuenta con información sobre las solicitudes de consulta y las diferentes etapas del proceso de solución de diferencias alcanzadas en cada caso. Dentro de cada categoría, se detallan tanto los casos(28) como las reclamaciones(29).

  • Para mayor información sobre la construcción de la base de datos, ver Daicz et al. (2014).
  • Se define como “caso” a la cantidad de veces que fue invocado un acuerdo, independientemente de la cantidad de disposiciones dentro del mismo que hayan sido mencionadas.
  • Se refiere a cada una de las disposiciones específicas de un acuerdo que fueron invocadas contra el País

Esta base de datos registra 506 casos bilaterales(30), de los cuales 62% corresponden a disputas contra países desarrollados, 31% a demandas iniciadas contra economías emergentes industrializadas, 7% al resto de los países en desarrollo y sólo 1 caso contra economías menos adelantadas.

A los efectos de este trabajo, se seleccionaron todas aquellas disputas en las que haya sido demandada alguna economía emergente industrializada y que involucre al comercio de productos no agrícolas. Asimismo, para poder realizar comparaciones, también se relevaron las demandas contra el resto de los países en desarrollo y contra las economías industrializadas. Se incluyó información sobre los miembros demandados y demandantes, los acuerdos involucrados, el tipo de medida cuestionada, la etapa del proceso de solución de diferencias alcanzada en cada caso y su resultado.

No se tuvieron en cuenta las disputas relacionadas únicamente con el comercio de productos agrícolas o de servicios. Tampoco se incorporaron casos concernientes a medidas comerciales correctivas o a los protocolos de adhesión de los miembros.

Del total de casos bilaterales contabilizados en la base, quedaron seleccionados 141 que equivalen al 28% del total de disputas registradas(31).

4.   Resultados

4.1.  Relevamiento de actas en Consejos y Comités seleccionados

Del total de actas relevadas, se seleccionaron 169 casos, de los cuales casi el 32% (54 casos) corresponde a medidas cuestionadas a las economías industrializadas (IE), mientras que el 68% se refiere a medidas objetadas al grupo de países en desarrollo (115 casos). Sin embargo, dentro de este grupo, el 93% de los cuestionamientos afecta a las economías emergentes industrializadas (EIE), y se registran sólo 8 medidas implementadas por los demás países en desarrollo (ODE).

Tanto para los países desarrollados como para las economías emergentes industrializadas, el Comité en el que   se registró la mayor cantidad de cuestionamientos fue el de Subvenciones y Medidas Compensatorias, lo que representa el 48,1% y el 42,1% del total de reclamaciones para cada grupo, respectivamente (Cuadro 1). En cuanto a los países en vías de industrialización, siguen en orden de importancia los cuestionamientos presentados ante los Comités de Licencias de Importación (21,5%) y de Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio (18,7%), mientras que para los países desarrollados se destaca el número de planteos presentados ante el Consejo de Propiedad Intelectual (27,8%).

Si una misma solicitud de consultas involucra a más de un reclamante o a más de un demandado, el caso se computa tantas veces como pares de partes

  • Los casos seleccionados representan el 24% de los registrados en la base que afectan a las economías industrializadas, 44% de los que involucran a países emergentes industrializados y 13% de los correspondientes a otros países en desarrollo.

Con respecto al tipo de medida, las más frecuentemente cuestionadas a los países emergentes industrializados fueron aquellas relacionadas con las exportaciones (31,8%), seguidas por las medidas de control de la cantidad (22,4%) y las subvenciones internas (18,7%) (Cuadro 2). En cambio, si se tiene en cuenta la cantidad de veces que una misma medida fue objetada en las diferentes actas de un mismo Comité, priman las medidas de control de la cantidad por sobre aquellas relacionadas con las exportaciones. Se arriba a la misma conclusión si se observa cuál fue el instrumento de política más cuestionado por la mayor cantidad de países.

En el caso de los países desarrollados, casi el 40% de las objeciones se refiere a subvenciones internas, seguidas en orden de importancia por las medidas de protección de la propiedad intelectual (27,8%) y las de control de la cantidad, y sobre las exportaciones (11,1% cada una).

Cabe notar la alta recurrencia de cuestionamientos sobre medidas de distinta naturaleza que implican algún tipo de requisito de contenido nacional. Más del 25% del total de medidas registradas están supeditadas a algún condicionamiento de contenido local, entre las cuales, el 80% corresponde a medidas cuestionadas a los EIE. En cuanto al tipo de medida a la que acompañan, se presentan mayoritariamente dentro de subvenciones (44,4%) y medidas sobre las exportaciones (22,2%).

Por otra parte, el 80,8% de las reclamaciones presentadas debido a medidas implementadas por los EIE fueron efectuadas por países desarrollados (Cuadro 3), especialmente por EE.UU. y la UE o alguno de sus miembros, y seguidas, aunque por lejos, por Japón, Canadá y Suiza.

 

Cabe destacar que entre las economías emergentes industrializadas, las que han sido más cuestionadas son China, Brasil, India, la Argentina, Indonesia y Malasia, tal como se observa en el Cuadro 4. En cambio, si se contabiliza el número de veces que se repiten los cuestionamientos dentro de las actas de un mismo Comité, de un total de 237 menciones para los EIE, la India lidera el ranking de los países más cuestionados, seguido por Brasil, Indonesia y China.

Si, en cambio, se analiza cada reclamación en forma individual, debe destacarse que la economía emergente industrializada que recibió el mayor número de cuestionamientos sobre un mismo caso fue la Argentina (13 veces), seguido por Indonesia y Brasil (11 veces cada uno). Asimismo, los tres casos demandados por una mayor cantidad de países corresponden a la Argentina y Ucrania. Finalmente, si se observan los cuestionamientos que se han presentado en más de un Comité, sobresalen los efectuados a la India y Ucrania.

Al analizar las 141 disputas seleccionadas de la Base de Solución de Diferencias, se observa que las economías industrializadas enfrentan el 51% de las demandas, mientras que el 49% restante corresponde a controversias en las que se demandó a algún país en desarrollo (Cuadro 5). Dentro de este grupo, el 94% de las reclamaciones son contra economías en proceso de industrialización, mientras que el grupo de los demás países en desarrollo se ve afectado solamente en 4 casos.

A su vez, las disputas que involucran a los países en desarrollo se focalizan en sólo 14 países del centenar que componen el grupo. En particular, algo más del 78% de las demandas enfrentadas por las economías emergentes industrializadas se concentran en cuatro países: China, India, Brasil y la Argentina (Cuadro 6).

Además, el 81% de los casos en los que se demanda a algún país emergente industrializado es iniciado por países desarrollados, y más de tres cuartas partes corresponden a disputas iniciadas por EE.UU. o la UE.

Todos estos factores podrían estar indicando la existencia de un sesgo en las diferencias presentadas

ante el OSD contra aquellas economías que poseen un mayor potencial productivo.

El acuerdo invocado con más frecuencia entre las demandas seleccionadas es el GATT de 1994, independientemente del grupo de países que sea demandado (Cuadro 7). Esto se explica porque los casos seleccionados involucran al comercio de bienes y este acuerdo constituye el núcleo de las normas que regulan dichos flujos.

En el caso de las disputas en las que se demanda a alguna economía en vías de industrialización, resulta relevante destacar que aproximadamente la mitad de las consultas iniciadas contra los EIE que invocan el GATT de 1994 aluden al artículo III (trato nacional) y/o al XI (eliminación general de restricciones cuantitativas), mientras que cerca de una cuarta parte hacen referencia al artículo I (trato de nación más favorecida). El artículo III suele utilizarse para reclamar contra el “trato discriminatorio” que implican los requisitos de contenido local en la producción, en tanto que los artículos I y XI se utilizan generalmente en contra de las políticas que ligan las cantidades importadas a las exportaciones realizadas.

Entre los principales acuerdos invocados contra los EIE siguen en orden de importancia el ASMC y el Acuerdo sobre las MIC –ambos íntimamente relacionados con las políticas de desarrollo  industrial  que  estos países suelen necesitar para alcanzar sus metas de industrialización, como subsidios, requisitos de desempeño para los inversores extranjeros o requisitos de contenido local en la producción–. También se registra un número importante de cuestionamientos ligados al Acuerdo sobre Licencias de Importación, que abarca medidas de control de las cantidades importadas típicamente utilizadas como instrumento para proteger las industrias nacientes. En cambio, a pesar de su importancia para el aprendizaje y acceso a nuevas tecnologías, el Acuerdo sobre ADPIC es invocado sólo en el 4% de las disputas.

Cuando los demandados son los países desarrollados, los acuerdos más mencionados luego del GATT de 1994    son los de Subvenciones y Medidas Compensatorias y de Protección de Derechos de Propiedad Intelectual. La relativamente baja proporción de disputas que invocan el Acuerdo sobre las MIC (7,7%) se puede explicar debido a que los países desarrollados han ido sustituyendo las prescripciones específicas en materia de resultados por otras que producen efectos similares, pero de manera compatible con las normas de la OMC. Ejemplo de ello son las regulaciones “destornillador” utilizadas por la UE para controlar la importación de piezas y componentes(32), o la utilización de reglas de origen en los acuerdos preferenciales para lograr objetivos de contenido mínimo nacional.

Los resultados descriptos generalmente se mantienen si se analizan solamente las controversias que llegaron a tener dictamen del Grupo Especial.

  • Estas regulaciones consisten en la aplicación de una medida antidumping sobre un insumo, salvo que el producto que contenga dicho insumo cumpla con ciertos requisitos de contenido local mínimo.

Similares conclusiones se obtienen al analizar las medidas de política implementadas por los EIE que son objeto de controversia más frecuente: algo más del 40% de las disputas involucran subsidios, ya sea internos o a las exportaciones, mientras que las medidas de control de la cantidad concentran un cuarto de las reclamaciones (Cuadro 8). Es de destacar, además, que en el 25% de las controversias, las medidas cuestionadas contienen algún tipo de requisito de contenido local o de compensación de balanza comercial. En el caso de las subvenciones en particular, este porcentaje asciende a 50%.

Respecto de los casos contra países desarrollados, las medidas objeto de mayores disputas son los subsidios internos, las relacionadas con la protección de los derechos de propiedad intelectual y las de control de la cantidad. En el 7% de las disputas, se registran prescripciones de contenido local.

En cuanto a los productos que son objeto de las controversias, cabe destacar que gran parte de las diferencias relacionadas con la protección de los derechos de propiedad intelectual corresponden al sector de productos farmacéuticos o químicos. Por su parte, las disputas que objetan el uso de subsidios a la exportación se concentran en industrias manufactureras pesadas, como la aeronáutica o la automotriz, mientras que la mayoría de los casos que cuestionan el empleo de requisitos de contenido local involucran a esta última industria.

Al analizar la etapa alcanzada por las disputas iniciadas contra países en vías de industrialización, se observa que más de la mitad pasaron a la instancia de solicitud de constitución de Grupo Especial, y para aproximadamente el 60% de estas controversias se distribuyó la decisión del Panel. Dicho dictamen fue apelado en el 60% de los casos. Por otra parte, en el 40% de las reclamaciones que no pasaron de la etapa de consultas se arribó a una solución mutuamente convenida.

Cabe destacar que la proporción de reclamaciones que alcanzan la instancia de adopción de Informe del Panel y que aluden al Acuerdo sobre ADPIC se encuentra muy por encima del promedio. Respecto de aquellas diferencias que invocan a los Acuerdos sobre MIC y SCM, la proporción de cuestionamientos que llegaron a dicha instancia supera levemente la media, y en el caso de las MIC, el porcentaje es mayor que el observado para los países desarrollados. Por último, mientras que la cantidad de consultas que invocan el Acuerdo de Licencias de Importación es elevada, el porcentaje de controversias que llega más allá de la instancia de adopción del Informe del Panel es bajo, lo que podría estar indicando una tendencia de los IE a realizar una gran cantidad de cuestionamientos de forma de generar un efecto “disuasivo” sobre el uso de estas herramientas.

La gran mayoría de los actuales países desarrollados y de las economías de industrialización tardía usaron activamente políticas comerciales e industriales para promover sus industrias nacientes. Sin embargo, a partir de la adopción de los Acuerdos de la Ronda Uruguay –en particular aquellos referidos a Subvenciones y Medidas Compensatorias, Medidas de Inversión relacionadas con el Comercio y aspectos de la Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio– los países en desarrollo perdieron o vieron limitado su accionar respecto de una importante cantidad de instrumentos de política pública.

Este trabajo intenta distinguir aquellas medidas de política industrial empleadas por los países en desarrollo que resultaron cuestionadas por sus pares en la OMC, con miras a contrastar empíricamente la bibliografía teórica y contribuir a la identificación de aspectos concretos en los que una flexibilización de las normas de la OMC permitiría a este grupo de países recuperar alguna de las herramientas de política pública ahora prohibidas o limitadas.

Los resultados de los relevamientos de las actas de diversos Consejos y Comités de la OMC y de las disputas presentadas ante el OSD muestran un posible sesgo en los cuestionamientos de los países desarrollados (en particular, EE.UU. y la UE) contra aquellas economías que poseen un mayor potencial productivo, ya que la mayor parte de las reclamaciones efectuadas se dirigen a los países en desarrollo y en particular se concentran en unos pocos países (China, India, Brasil y la Argentina).

Asimismo, sobresale la alta recurrencia de cuestionamientos a economías emergentes relacionados con subsidios

–ya sea internos o a la producción– y a medidas de control de las cantidades importadas. Es de destacar, además, que una importante proporción de los instrumentos cuestionados –en especial los subsidios– incluye algún tipo de requisito de contenido local o de compensación de balanza comercial.

Las actuales negociaciones comerciales en el marco de la Ronda Doha –aunque hoy virtualmente estancadas– y la mayoría de los acuerdos bilaterales firmados entre países en desarrollo y desarrollados –ya sean comerciales o de inversión– amenazan con restringir aún más el espacio de política disponible para las economías emergentes. Por lo tanto, es necesario aprovechar la ventana de oportunidad dada por el mayor peso relativo de estas economías en las negociaciones internacionales y el resurgimiento de la política industrial como herramienta de desarrollo, para buscar la incorporación de las discusiones referidas a la recuperación de los instrumentos de política industrial en la agenda multilateral.

Referencias

Amsden, Alice H. (1987). “The paradigm of late industrialization”. Political Economy, Studies in the Surplus Approach, 3(2): 133-159.

Amsden, Alice H. (2003). “Industrialization under new WTO law”. En Trade and Development: Directions for the 21st Century, John Toye (editor), 82-99. Cheltenham and Northhampton: Edward Elgar Publishing.

Amsden, Alice H. y Takashi Hikino (2000). “The bark is worse than the bite: new WTO law and late industrialization”.

The Annals of the American Academy of Political and Social Science, 570(1): 104-114.

Bora, Bijit, Peter J. Lloyd y Mari Pangestu (2000). “Industrial policy and the WTO”. Policy Issues in International Trade and Commodities Study Series Nº 6. UNCTAD.

Bosch, Roberto (2009). “Las negociaciones comerciales y la reducción del espacio de políticas para el desarrollo industrial”. Revista del CEI: Comercio Exterior e Integración, 14: 117-132.

CEI (2015). “Momento de redefiniciones en el sistema multilateral de comercio ¿Oportunidad para recuperar las herramientas de política industrial perdidas?”. En http://www.cei.gov.ar/userfiles/Informe%20Friends%20of%20 Industrialization_0.pdf

Chang, Ha Joon (2002). Kicking away the ladder. Development strategy in historical perspective. London: Anthem Press.

Chang, Ha Joon (2005). Why developing countries need tariffs? How WTO NAMA negotiations could deny developing countries’ right to a future. Geneva: South Centre.

Chang, Ha Joon y Duncan Green (2003). The northern WTO agenda on investment: Do as we say, not as we did. Geneva: South Centre.

Daicz, Laura, Carlos Galperín, Federico Lavopa y Adriana Molina (2014). “Radiografía del Entendimiento de Solución de Diferencias de la OMC: una caracterización cuantitativa del sistema a 20 años de su creación”. Revista Argentina de Economía Internacional, 3: 60-92.

Di Caprio, Alisa y Kevin P. Gallagher (2006). “The WTO and the shrinking of development space. How big is the bite?”.

Journal of World Investment and Trade, 7(5): 781-803.

Evans, Peter (2005). “Neoliberalism as a political opportunity: Constraint and innovation in contemporary development strategy”. En Putting Development First: The Importance of Policy Space in the WTO and International Financial Institutions, Kevin P. Gallagher (editor). London and New York: Zed Books.

Hamwey, Robert M. (2005). “Expanding national policy space for development: Why the multilateral trading system must change”. Trade-Related Agenda, Development and Equity (T.R.A.D.E.), Working Papers 25. South Centre.

Kumar, Nagesh y Kevin P. Gallagher (2007). “Relevance of ‘policy space’ for development: Implications for multilateral trade negotiations”. RIS Discussion Papers #120. Research and Information System for Developing Countries.

Lall, Sanjaya (2003). “Reinventing industrial strategy. The role of government policy in building industrial competitiveness”. G-24 Discussion Paper Series No. 28.

OMC (2001). “Declaración relativa al Acuerdo sobre los ADPIC y la salud pública”. WT/MIN(01)/DEC/2, 20 de noviembre.

OMC (2002). “Medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio y otras prescripciones en materia de resultados. Segunda Parte. Información sobre la utilización, los objetivos políticos y los efectos de las medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio y otras prescripciones en materia de resultados”. Estudio conjunto de las Secretarías de la OMC y la UNCTAD. G/C/W/307/Add.1, Febrero.

Padilla Pérez, Ramón y Jennifer Alvarado Vargas (2014). “El resurgimiento de la política industrial”. En Fortalecimiento de las Cadenas de Valor como Instrumento de la Política Industrial. Metodología y Experiencia de la CEPAL en Centroamérica, Ramón Padilla Pérez (editor), 33-75. Santiago de Chile: CEPAL.

16.18.-LECCIONES DE LOS ANTIGLOBALIZACIÓN – Joseph E. Stiglitz

Sería un error concluir que el malestar con la economía global de la clase media ha llegado a su punto máximo

MARAVILLAS DELGADO

La victoria de Emmanuel Macron en las elecciones presidenciales francesas ha generado un suspiro de alivio en el mundo. Por lo menos Europa no se dirige por el camino proteccionista que el presidente Donald Trump obliga a tomar a Estados Unidos. Sin embargo, los defensores de la globalización aún no deben descorchar el champán: los proteccionistas y los defensores de la “democracia iliberal” están en aumento en muchos otros países. Y el hecho de que alguien que es un fanático declarado y mentiroso consuetudinario hubiese podido conseguir la cantidad de votos que Trump obtuvo en Estados Unidos, y que alguien de la extrema derecha como Marine Le Pen haya disputado la segunda vuelta con Macron el pasado 7 de mayo, debería causar profunda preocupación.

12 may 2017.- Algunos asumen que una gestión deficiente de Trump y su evidente incompetencia deberían ser suficientes para mitigar el entusiasmo por panaceas populistas en el resto del planeta. Asimismo, se puede decir casi con certeza que los electores estadounidenses del cinturón de óxido que apoyaron a Trump estarán en peor situación dentro de cuatro años, y que los votantes racionales con seguridad entenderán dicha situación.

Pero sería un error llegar a la conclusión de que el malestar con la economía global —al menos con la forma como la economía global trata a grandes cantidades de los que forman parte de (o anteriormente formaban parte de) la clase media— ha llegado a su punto máximo. Si las democracias liberales desarrolladas mantienen políticas de statu quo, los trabajadores desplazados continuarán siendo marginados. Muchos de ellos sentirán que al menos Trump, Le Pen y sus semejantes aseveran sentir el dolor de dichos trabajadores. La idea de que los votantes vayan a volcarse en contra del proteccionismo y el populismo por su propia voluntad puede ser nada más que una vana ilusión cosmopolita.

Sería un error concluir que el malestar con la economía global de la clase media ha llegado a su punto máximo

Los defensores de las economías liberales de mercado deben entender que muchas reformas y avances tecnológicos pueden dejar a algunos grupos —posiblemente a grupos numerosos— en peor situación. Según los principios rectores, estos cambios aumentan la eficiencia económica, permitiendo a los ganadores compensar a los perdedores. Sin embargo, si los perdedores continúan en peor situación, ¿por qué deberían ellos apoyar la globalización y las políticas a favor del mercado? De hecho, va a favor de sus propios intereses girar su apoyo hacia políticos que se oponen a esos cambios.

Por lo tanto, la lección debe ser obvia: en ausencia de políticas progresistas, incluyendo la carencia de sólidos programas de bienestar social, reeducación laboral y otras formas de asistencia a personas individuales y comunidades relegadas por la globalización, los políticos al estilo de Trump pueden convertirse en una presencia permanente dentro del paisaje.

Los costos impuestos por estos políticos son altos para todos nosotros, incluso si no logran alcanzar plenamente sus ambiciones proteccionistas y nativistas. Esto ocurre debido a que estos políticos se aprovechan del miedo, exacerban el fanatismo y prosperan dentro de un peligroso enfoque polarizado de nosotros contra ellos. Trump ha lanzado sus ataques vía Twitter contra México, China, Alemania, Canadá —y muchos otros— y con seguridad la lista crecerá a medida que Trump esté más tiempo en el cargo. Le Pen ha apuntado sus ataques hacia los musulmanes, pero sus comentarios recientes que niegan la responsabilidad francesa con respecto a acorralar a judíos durante la Segunda Guerra Mundial revelan su persistente antisemitismo.

El resultado de todo esto podría ser rupturas nacionales profundas, y tal vez irreparables. En Estados Unidos, Trump ya ha disminuido el respeto que se tiene por la presidencia y lo más probable es que él al irse deje atrás un país aún más dividido.

No debemos olvidar que antes de los albores de la Ilustración, que acogió a la ciencia y la libertad, los ingresos y los estándares de vida estuvieron estancados durante siglos. Sin embargo, Trump, Le Pen y los otros populistas representan la antítesis de los valores de la Ilustración. Sin ruborizarse, Trump cita “hechos alternativos”, niega el método científico y propone masivos recortes presupuestarios que afecten a la investigación realizada con fondos públicos, incluyendo aquella relativa al cambio climático, que Trump cree que es un engaño.

Trump, Le Pen y los otros populistas representan la antítesis de los valores de la Ilustración

El proteccionismo defendido por Trump, Le Pen y otros plantea una amenaza similar a la economía mundial. Durante tres cuartas partes de un siglo se ha intentado crear un orden económico mundial basado en reglas, en el que los bienes, servicios, personas e ideas pudiesen moverse más libremente a través de las fronteras. Ante el aplauso de sus compañeros populistas, Trump ha lanzado una granada de mano a esa estructura.

Ante la insistencia de Trump y sus acólitos relativa a que las fronteras realmente revisten importancia, las empresas pensarán dos veces el momento de construir sus cadenas de suministro globales. La incertidumbre resultante desalentará las inversiones, sobre todo las inversiones transfronterizas, lo que disminuirá el impulso para un sistema global basado en reglas. Al tener menos inversiones en el sistema, los defensores de dicho sistema tendrán menos incentivos para impulsarlo.

Esto será problemático para el mundo entero. Nos guste o no, la humanidad permanecerá conectada globalmente, enfrentando problemas comunes como el cambio climático y la amenaza del terrorismo. Se debe reforzar, no debilitar, la capacidad y los incentivos para trabajar cooperativamente con el propósito de resolver estos problemas.

La lección que todo esto nos deja es algo que los países escandinavos aprendieron hace mucho tiempo. Los países pequeños de la región comprendieron que la apertura era la clave del rápido crecimiento económico y la prosperidad. No obstante, si iban a permanecer abiertos y democráticos, sus ciudadanos tenían que estar convencidos de que no se debía relegar a segmentos importantes de la sociedad.

Por consiguiente, el Estado de bienestar se convirtió en parte integral del éxito de los países escandinavos. Ellos comprendieron que la única prosperidad sostenible es la prosperidad compartida. Esta es una lección que ahora deben aprender Estados Unidos y el resto de Europa.

http://economia.elpais.com/economia/2017/05/11/actualidad/1494512712_532788.html

 

15.18.-CANDIDATOS A VICEPRESIDENTE SE MIDIERON EN DEBATE ECONÓMICO – Andrés Artuz

Clara López,Marta Lucía Ramírez , Juan Carlos Pinzón, Claudia López, y los moderadores Mauricio Reina y Ricardo Ávila.

Más de 1.500 personas se dieron cita en la mañana de ayer (jueves) en el coliseo de la Universidad del Norte para conocer las ideas, propuestas y planteamientos de los  candidatos a la vicepredidencia de Colombia, que participaron en el debate económico presidencial, organizado por Fedesarrollo, la Universidad del Norte y Portafolio, diario de EL TIEMPO Casa Editorial.   

3 may 2018.-  Juan Carlos Pinzón, el más ovacionado por los asistentes, consideró, al preguntársele sobre sostenibilidad fiscal, tras lo tangible que es la desaceleración de la economía por la caída del precio del petróleo y que ocasiona que el gobierno haya perdido una quinta parte de sus ingresos, que es primordial recuperar la confianza de los inversionistas, darle estabilidad jurídica a los proyectos en general y volver a trabajar en competitividad. 

El exministro de defensa agregó que es fundamental darle prioridad a temas como la propiedad de la tierra, del subsuelo y reglamentar las consultas.

“Es necesario un sistema tributario más simple y menos oneroso con una tasa por debajo del 30 por ciento en renta corporativa. Para impulsar la productividad creo que es prioridad invertir en educación y bienes públicos como la infraestructura, en ciencia, tecnología e innovación, impulsar más el turismo, la agroindustria sin olvidar un sector minero-energético sostenible y responsable”, sostuvo.

En ese mismo sentido, Clara López dijo que hay que luchar contra la inflación, tener austeridad del gasto público, aumentar la productividad, la proporción de bienes públicos, la infraestructura, logística, y sobretodo un desarrollo rural integral con acceso a la tierra y formalización de la propiedad en el campo para hacer un país de propietarios en el campo.

Las respuestas de López, en los tres bloques que tuvo el debate, enfatizaron siempre en la importancia de “salvar la paz”, en medio de una crisis actual que, según la candidata, tiene en jaque el proceso conseguido por el presidente Juan Manuel Santos.

En el debate también se abordaron otros temas y liderazgo que tendrá cada campaña en caso de resultar ganadora en los comicios del próximo 27 de mayo

“Se debe pensar en un crecimiento a largo plazo aprovechando el dividendo de la paz, que hay que rescatar del estado crítico en que se encuentra la implementación del proceso”, manifestó.

Uno de los pocos momentos álgidos del debate, que en sus más de dos horas de duración mantuvo un tono cordial y de admiración general entre los candidatos, fue cuando le tocó el turno a Martha Lucía Ramírez de hacerle una pregunta Juan Carlos Pinzón y en la que se refirió a Germán Vargas como un copiloto que se quedó dormido en su rol de vicepresidente.

Pinzón, por su parte, sin perder la sonrisa, inició su respuesta diciendo que sería mejor recordar que el piloto de la campaña de Ramírez (Duque), “nunca se ha subido a un avión”.

Claudia López insistió en que la economía colombiana es rentista, baja en confianza, con un mar de dudas y mal gobernada como consecuencia del fenómeno de la corrupción y el clientelismo.

“Hay que apostarle a una educación de calidad y cerrar la brecha de empleo con mejores trabajos y salarios para las mujeres y jóvenes. Más seguridad y justicia en las regiones. Propongo una educación de mejor calidad con mejores salarios para los profesores, no rebajarle impuestos a los que pueden pagar, hay que implementar un sistema tributario progresivo”, expresó la candidata.

En el debate, en el que también se habló de reforma pensional, Martha Lucía Ramírez dijo que el estancamiento de la economía se debe a un retraso en la productividad, por lo que propuso aumentar los factores de producción, pasar la frontera agrícola de 6 a 10 millones de hectáreas y producir alimentos procesados tanto para consumo interno como para exportación.

Andrés Artuz Fernández  redactor de el tiempo Barranquilla

http://www.eltiempo.com/colombia/barranquilla/aspirantes-a-vicepresidente-miden-ideas-en-debate-economico-213096

 

14.18.-RECUPERAR LA IZQUIERDA – Jonás Fernández

La socialdemocracia debe situar a Europa en el centro de operaciones y reivindicar la idea de progreso

Reunión organizada por la Comisión Europea en Bruselas esta semana sobre el futuro de Siria. STEPHANIE LECOCQEFE

Los partidos socialdemócratas están atravesando dificultades en casi todos los países europeos. Una de las explicaciones que se esgrime se resume en la ausencia de una alternativa de política económica. Al inicio de la crisis, los partidos socialistas en el Gobierno perdieron el poder tras aplicar ajustes presupuestarios, y los que lo alcanzaron en medio de la tempestad con promesas contra la austeridad retornaron a la oposición al incumplirlas. Por ello, cabe preguntarse si esta homogeneización relativa de las políticas económicas es resultado de decisiones discrecionales o es fruto de otras restricciones.

27 abr 2018.-  La globalización y la revolución tecnológica han dejado inoperativos los instrumentos de intervención del Estado en la economía construidos en el siglo XX. Los Estados-nación no pueden viabilizar sistemas fiscales tan progresivos como en el pasado, a la vista de la movilidad creciente de las bases imponibles. La soberanía normativa está seriamente dañada cuando se regulan mercados con operadores globales. Pero incluso aquellos países que retienen la política monetaria se encuentran al albur de los flujos de capitales y de las decisiones de los bancos centrales de referencia. De este modo, la “caja de herramientas” de los Gobiernos nacionales se ha reducido significativamente y, por ende, la capacidad de operar políticas económicas de izquierda.

Por lo tanto, y excluyendo la opción de apearnos de la globalización, la izquierda de Gobierno debe reconstruir instituciones con capacidad ejecutiva, recuperar la acción colectiva, la soberanía efectiva. Y la palanca para ello sólo puede ser la Unión Europea. Sin embargo, muchos partidos socialistas siguen operando casi exclusivamente sobre las opiniones públicas nacionales.

Al Norte, los socialdemócratas han reorientado su política tributaria hacia el consumo, redistribuyendo vía gasto, y han construido unos mercados flexibles y abiertos al exterior, con una reducida intervención. En el debate europeo se muestran reacios a mancomunar riesgos y observan con distancia la construcción de un pilar social, que podría estar por debajo de sus propios parámetros nacionales.

Para las europeas necesitamos un manifiesto común y una candidatura a la presidencia de la Comisión

Al Este, los socialistas desean integrarse de manera efectiva en el mercado único y construir sus propios modelos de bienestar, pero se muestran reacios al diseño de un pilar social robusto a escala europea. La productividad de sus economías no les permite aún disponer de estándares laborales, sanitarios o medioambientales al nivel de los países más desarrollados, y la centralización de políticas sociales es interpretada como amenaza a su propio desarrollo.

Al Sur, disponemos de Estados de bienestar desarrollados, aunque en menor medida que en el Norte, y políticas de intervención en los mercados más intensas, no siempre progresistas. Estamos en una posición complicada porque nuestras economías no son suficientemente flexibles y nuestros sistemas fiscales son menos redistributivos, y con importantes bolsas de fraude. Somos, quizá, los que más necesitamos esa nueva Administración pública europea.

Estos enfoques nacionales dificultan la construcción de una propuesta económica para Europa. Estamos, pues, en un bucle donde las urgencias nacionales dificultan el despliegue de una estrategia europea, y ello impide implementar políticas económicas alternativas. La ciudadanía se decepciona, se pierde el gobierno y a veces los partidos socialistas inician un camino de introspección que les conduce a la melancolía y a la resistencia.

La salida de este círculo vicioso pasa por situar Europa en el centro de operaciones para reconstruir los instrumentos de intervención y reivindicar la idea de progreso. Y hacerlo siendo conscientes de los distintos planos del debate, diferenciando el proceso constituyente permanente (que exige consensos) y las áreas de discusión ideológica, que necesita de mayorías. Por ejemplo, una mejora de la influencia de los socialistas en esta legislatura ha abierto ya espacio de maniobra al Gobierno portugués.

En mayo de 2019 se celebrarán elecciones europeas, y para entonces los socialistas deberíamos haber resuelto gran parte de este acertijo(conundrum) con un manifiesto común y una candidatura a la presidencia de la Comisión. El PSOE ya está trabajando no sólo para ofrecer una propuesta electoral con visión europeísta, sino también porque en ella está la respuesta a la crisis de la socialdemocracia. La izquierda necesita de la Unión para cumplir con su promesa, y el continente necesita de nosotros para seguir blandiendo los valores europeos.

https://elpais.com/elpais/2018/04/27/opinion/1524823908_658322.html

13.18.-Doce (12) recomendaciones de la Comisión del Gasto que cambiarían la inversión pública en Colombia

Aumentar la edad de pensión y los copagos del servicio de salud, limitar los beneficios de los maestros y militares, y ponerle un tatequieto a los jueces son algunas de las soluciones que este grupo propone para despejar el panorama fiscal del país a mediano plazo.

12 recomendaciones de la Comisión del Gasto que cambiarían la inversión pública en Colombia

El día de ayer se dio a conocer el informe definitivo de la Comisión de Estudio de Eficiencia del Gasto Público y la Inversión, un grupo de nueve de expertos en materia económica nombrados por el Gobierno hacia principios de 2016 que se dedicaron durante varios meses a revisar todos los temas relacionados con el gasto e inversión que hace del Gobierno.

Las conclusiones de la comisión son preocupantes no solo porque muestran la crítica situación fiscal del país a mediano plazo sino porque evidencian que las soluciones que se tendrán que tomar a futuro no serán fáciles. Cada una de las múltiples recomendaciones planteadas por los expertos son temas de gran calado y difícil implementación, incluso varias de ellas requieren cambios constitucionales y reformas de ley.

Las conclusiones son preocupantes no solo porque muestran la crítica situación del país a mediano plazo sino porque evidencian que las soluciones a futuro no serán fáciles.

El panorama fiscal del país no está despejado. Según la comisión, las proyecciones del Gobierno -consignadas en su Marco Fiscal de Mediano Plazo- muestran que está confiando demasiado en los ingresos provenientes de la formalización de la economía y los esfuerzos de gestión de la Dian para compensar la reducción que tendrá la tarifa del impuesto de renta corporativa al 33 por ciento en 2019 (desde el 40 por ciento actual incluyendo la sobretasa). Por esto, prevén que para cumplir las exigencias de la regla fiscal tendrá que hacerse un esfuerzo mucho más grande en reducción de gastos que lo proyectado por el Gobierno (1,2 por ciento del PIB entre 2017 y 2020). Algo bastante complicado considerando las fuertes restricciones y la inflexibilidad del gasto público en Colombia.

Puede leer: Empleo público al banquillo

El estudio además resalta cómo el gasto público en el país en muchos casos es ineficiente, ineficaz y no contribuye a mejorar la distribución del ingreso. Por el contrario, hay gastos altamente regresivos como el de las pensiones. También resalta la gran deficiencia en materia de sistemas de información que hay en muchos frentes: litigios contra el Estado, contratación, empleo público y subsidios, entre otros.

Por esto, plantea cambios profundos, muchos de ellos bastante polémicos que tardarán tiempo en lograrse. De hecho, muchas de las reformas planteadas no son para este sino para los próximos gobiernos. Habrá que preguntarles a los diferentes candidatos a cuáles darán prioridad pues de esto dependerá quién llevará los costos del inevitable ajuste que tendrá que hacer el país en sus finanzas públicas en los próximos años.

La primera recomendación –si bien el mandato de la Comisión no fue el estudio de los ingresos– es que el Gobierno “evalúe de nuevo medidas para lograr un mayor recaudo y un sistema tributario más eficiente y equitativo”. Esto es, una nueva reforma tributaria de tipo estructural y propone que esta vez se complemente con un mayor esfuerzo propio por parte de las entidades territoriales (dado el potencial que existe).

Los cambios que recomienda son profundos y van desde una reforma pensional hasta una racionalización de los beneficios de maestros y militares.

En cuanto al ajuste en el gasto, los cambios que recomienda son profundos y van desde una reforma pensional y una nueva modificación al régimen de regalías, hasta una racionalización de los beneficios de maestros y militares. Además, plantean cambiar el proceso presupuestal y modificar las rentas de destinación específica y los gastos inflexibles determinados por leyes, entre otros temas. A continuación, algunas de las propuestas planteadas por la Comisión del Gasto luego de 10 meses de estudio.

Le sugerimos: ¿Por qué no se reducen los aportes a salud de los pensionados?

  1. Una reforma pensional urgente. Alrededor del 28 por ciento de los impuestos pagados por los colombianos al Gobierno nacional se destina a pagar pensiones. Por esto, la Comisión considera que es urgente una reforma que elimine el arbitraje entre los dos regímenes pensionales existentes e incluso plantea marchitar el Régimen de Prima Media (que las nuevas cotizaciones vayan solo a los fondos privados), entre otras propuestas.

Para reducir la magnitud de los subsidios y la inequidad que se genera en el RPM propone reducir el tope existente para las pensiones en este régimen (que actualmente se ubica en 25 salarios mínimos) y calcular el ingreso base de liquidación con el promedio del salario de toda la vida laboral o al menos el de los últimos 20 años (en vez de los últimos 10 que se utilizan actualmente).

Sin embargo, para asegurar la sostenibilidad del sistema pensional colombiano también propone aumentar la edad para pensionarse y los porcentajes de cotización al 18 por ciento, así como establecer un gravamen a las pensiones altas.

Para asegurar la sostenibilidad del sistema pensional colombiano propone aumentar la edad para pensionarse y los porcentajes de cotización al 18 por ciento.

  1. Racionalizar los beneficios de maestros.Dado que dos terceras partes del desequilibrio pensional corresponden a los regímenes especiales que todavía persisten, como los de maestros y militares y policías, la comisión considera que hay que racionalizarlos.

Por ejemplo, considera que hay que eliminar la diferencia en relación con la edad de jubilación que tienen los maestros frente al régimen general. En la actualidad, la edad de jubilación de un profesor es actualmente de 57 años, tanto para hombres como para mujeres. Además, afirman que la administración de los pasivos pensionales de los maestros debería pasarse del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio (FOMAG) a Colpensiones.

  1. Y de los militares.Si bien reconocen la necesidad de tener algunas condiciones especiales a la fuerza pública acordes con su dignidad y labor, proponen simplificar y hacer más transparentes sus sistemas de remuneración, así como revisar los sistemas de pensiones y asignaciones de retiro en el espíritu del sistema general de pensiones. Además, afirman que, la pertinencia de un sistema de salud especial para los soldados y policías es clara, pero que la cobertura para sus familiares debería hacerse a través del sistema general de seguridad social en salud.

La pertinencia de un sistema de salud especial para los soldados y policías es clara, pero la cobertura para sus familiares debería hacerse a través del sistema general de seguridad social en salud.

  1. Cambiar el proceso presupuestal. Hay que facultar al Gobierno para que modifique la gran cantidad de rentas de destinación específica y los gastos inflexibles determinados por ley que hoy existen. Además,proponen unificar el proceso presupuestal, tanto a nivel nacional como regional, y avanzar hacia un esquema de presupuestación por programas. Esto permitiría no solo una mejor priorización de los recursos sino una mayor evaluación y un control más estricto al tener sistemas de información integrados y transparentes. En este frente, también afirman que se requiere una ley para reglamentar y ponerle límites a todo el tema de las Vigencias Futuras.

Le recomendamos: ¿Por qué no bajan las tasas?

  1. Reforma a las regalías. La caída de los ingresos por regalías en los municipios productores es una de las principales causas que explica la proliferación de las consultas antimineras y el bajo apoyo a los proyectos petroleros, se propone una nueva reforma a las regalías que modifique además los porcentajes de destinación específica establecidos en las normas constitucionales. Además, según la comisión se debe permitir que con estos recursos las entidades territoriales paguen sus deudas en salud, pensiones y fallos judiciales adversos, entre otros.
  2. Legislar con sostenibilidad. La Corte Constitucional debería contar con un equipo económico que analice el impacto de sus decisiones sobre las finanzas públicas. En este mismo sentido, proponen crear una entidad independiente y altamente técnica que analice y cuantifique los costos de iniciativas de gasto contenidas en los proyectos de ley y que le haga seguimiento crítico al MFMP y a la política fiscal y presupuestal. Una especie de Secretaría Técnica del Comité de Regla Fiscal como existe en otros países que rinda cuentas públicas.
  3. Facilitar el despido de los empleados públicos. Hay que flexibilizar los parámetros para la desvinculación del servicio público. Es decir, facilitar esquemas de retiro de empleados públicos que contemplen condiciones de despido con justa causa y que eviten demandas contra el estado. Dado que los concursos hoy son escasos y poco transparentes, la comisión propone revisar la institucionalidad existente y las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) y del Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), así como el papel de la ESAP en la capacitación de servidores públicos.

Facilitar esquemas de retiro de empleados públicos que contemplen condiciones de despido con justa causa y que eviten demandas contra el estado.

  1. Mayor control a la contratación en las regiones. Ampliar el uso de mecanismos de agregación de demanda para la provisión de bienes y servicios por parte del Estado, como los acuerdos marco que promueve Colombia Compra Eficiente (CCE), hacia los entes territoriales. Es más, si bien no se presente menoscabar la autonomía fiscal de los gobiernos locales, la comisión propone hacerlos obligatorios cuando se ejecutan recursos del Gobierno Nacional y de regalías.

Le puede interesar: Pensiones nuestra bomba atómica

  1. Freno a jueces y abogados. En materia de litigios contra el estado que son una fuente creciente de desangre de las finanzas públicas, la Comisión propone reglamentar la figura jurídica de la Responsabilidad Civil del Estado (artículo 90 de la Constitución Política). En particular, afirma que hay que limitar la discrecionalidad de los jueces y endurecer las faltas de los abogados, así como reglamentar sus honorarios en los litigios contra el Estado.

Hay que limitar la discrecionalidad de los jueces y endurecer las faltas de los abogados.

  1. Mayor gasto de bolsillo en salud. Aumentar los copagos y cuotas moderadoras que realizan los usuarios del sistema de salud, para “racionalizar” la demanda por servicios médicos. De igual manera, aumentar la cotización para beneficiarios con capacidad de pago, como los rentistas de capital, que hoy aparecen como dependientes. De hecho, proponen revisar el valor de la UPC.

Como se requieren nuevas fuentes de recursos, proponen que un punto porcentual de los cuatro puntos de aporte que hoy se asignan a las cajas de compensación se destine al sistema de salud, además de impulsar nuevamente los impuestos a las bebidas azucaradas y a otros productos que generan externalidades negativas en la salud. Hay que flexibilizar la normatividad sobre integración vertical entre las EPS y las IPS.

  1. Mayor contribución de los entes territoriales.Incentivar a los municipios grandes a contribuir de manera más activa a la financiación del gasto para la educación inicial y la atención integral a la primera infancia, así como al plan de alimentación escolar. Con esto, recursos nacionales como los del ICBF se podrían focalizar mejor en las zonas rurales y más vulnerables. En materia de educación, también proponen revisar la ley de financiación de universidades públicas, trasladar el Sena al Ministerio de Educacióny crear la Superintendencia de Educación, para tener la capacidad de intervenir las secretarías de educación y las instituciones educativas.
  2. Ojo con el proyecto de ley de subsidios.Para la comisión, el proyecto de ley (186 de 2016) que actualmente cursa en el Congreso de la República para regular el gasto público en subsidios, no cumple con todos los propósitos que se planteó. Además, ante la multiplicidad de subsidios que hoy existen, proponen dejar marchitar aquellos programas que no pasen una evaluación de impacto rigurosa, y concentrarse en los programas que resulten bien evaluados.

http://www.semana.com/economia/articulo/recomendaciones-de-la-comision-del-gasto-como-mejorar-la-inversion-publica/564095

 

12.18.-PROMESAS ELECTORALES Y OTRAS MENTIRAS – Bernardo García

 

No se miente por sembrar esperanzas. No. Tampoco por encender los ánimos para emprender proyectos difíciles. Ni tampoco por impugnar a otros candidatos, émulos en la lisa democrática. Sería muy aburrida la convivencia en sociedad sin la pimienta de los políticos en pugna o los políticos enfrentados en coaliciones. Obvio que se excluyen los rabiosos fanatismos y las violentas diatribas que terminan en puñaladas. Pero en democracia  es más apasionante si rima con la economía. Se confrontan ideas y se dirimen intereses de clase o de sector. 

Pero las promesas se vuelven mentiras cuando un candidato se empeña en vender un imposible. Duque dice que reducirá los impuestos que tienen ahorcados a los empresarios. Es un tic de las derechas el tratar de reducir impuestos a los ricos y compensar con un recorte a la educación o a la salud pública. Pero además del tic suena una falsedad. A pesar de la reciente reforma tributaria, las cuentas fiscales del gobierno siguen en rojo. Las empresas calificadoras de riesgo ya han registrado una baja nota para Colombia: “mala paga”. Luego tal promesa resulta con tono en falsete. Así lo demostró el Banco de la República en versión Kalmanovitz publicada en la última edición.

Otro imposible que suena a absurdo está en el punto 10 de Petro. Reza asi: “Reindustrialización del país, apoyando los sectores estratégicos de economía, industria metalmecánica, textil, informática y agroindustrial”. Pero Petro no tiene ninguna comunidad con Berni Sanders y por supuesto ninguna afinidad con Donald Trump. Ni tampoco tiene un partido capaz de plantear una alguna reforma de la Organización Mundial del Comercio, que no permite mover aranceles, ni al FMI y al Banco Mundial que vetan el financiamiento de todos los proyectos industriales de los países emergentes. Ahora sólo hay plata para infraestructura.

Inclusive, un país con vigor exportador todavía puede solicitar préstamos a granel y con exceso de atrevimiento. Cuando Corea del Sur lanzó su plan para desarrollar la industria automotriz, 1967, los funcionarios del FMI se burlaron de ese paisito con tamañas pretensiones. Igual en población que Colombia, también en territorio poblado (excluida la amazonía, la Orinoquia y las selvas del Chocó). El Banco Mundial analizó con más juicio el plan coreano y se sumó a la negativa. Pero con la probada voluntad exportadora, Corea consiguió finalmente los préstamos por su formidable capacidad de pago y ahora luce su industria automotriz, como más tarde sus gigantes astilleros navales. Nunca con capital extranjero directo. Siempre con préstamos extranjeros.

Vargas Lleras como veterano hombre de Estado, hizo una síntesis de lo que en Colombia se llama Plan de desarrollo, que es decir una semblanza de un juicioso Plan presupuestal, en donde se pueden hacer algunos énfasis sin salirse de la plana. Eso produce una buena administración del establecimiento y punto. Educación, salud, seguridad, vivienda, justicia, turismo, cultura, transporte, relaciones internacionales… y la mención de fomento de industrias, agricultura y minas. Pero en medio de ese conjunto sólido y bien articulado, se abre un gran agujero negro: el desempleo y la caída de las exportaciones.

Sí habla de ellos claro, pero las consideraciones al respecto son muy tenues. Esos son dos temas graves que requieren objetivos y medios montados en un plan de desarrollo estratégico, de los que Colombia ya no tiene, ni a juzgar por los cinco candidatos en pugna, tampoco tendrá.

ASESORES Y MERCADEO ELECTORAL

¿Cuál es la vértebra que más duele? ¿Cuál es la medalla más preciada?  ¿Qué es lo que más aborrece la gente? Dolor, amor, miedo. Con esas tres preguntas, un estratego experto en orientar campañas electorales, puede agitar un poderoso señuelo. Si es un mal como las Farc el candidato promete la paz y Pastrana le ganó así al prestigioso Horacio Serpa. Después hizo un potpurrí en el Caguán, pero se montó en la presidencia. Si es un premio, la reconquista de la industria es un deseo patrio y Trump se impulsa a la par con Berni Sanders. Si se trata de apartar un mal, Hugo Chávez se presentó como el salvador de la crisis traumática provocada por la operación schock neoliberal. Y logró desbordar.

No todos los estrategos ganan todas las batallas electorales. O mejor, unos más que otros. Lo importante es señalar que las tres preguntas no exploran los más graves problemas objetivos, sino los problemas sentidos. Son más bien campo de simpatías, antipatías y temores.  Se apela a la emoción y al corazón, no a la razón y la cabeza. No obstante pueden haber banderas emotivas que destapan una verdad de a puño;  pero es más frecuente agitar banderas para ocultar la verdad. Y la mentira aparece como omisión indebida. Pero la calidad de la democracia  se demuestra si la gente no traga entero.

12.18 DESEMPLEO

Así que los candidatos se ‘rajaron’ en propuestas de empleo general y para las víctimas en particular, según Informe de ONG canadiense Cuso International  que realizó un estudio comparativo de las propuestas de empleo hechas por los aspirantes a llegar a la Casa de Nariño. Las propuestas, muy bien planteadas, no fueron sustentadas con acciones concretas. Les falta dientes. El Dane evidenció que para el trimestre de noviembre 2017-enero 2018, en el total nacional, la tasa de desempleo para los jóvenes de 14 a 28 años fue de 16,8%.  Para las mujeres fue de 21,6%, mientras que para los hombres fue de 13,1%. Lo que evidencia la urgencia de atender el desempleo masivo.

 http://www.finanzaspersonales.co/trabajo-y-educacion/articulo/empleo-las-propuestas-de-empleo-de-los-candidatos-a-las-elecciones-2018/75710

12.18.- DE LANDÍNEZ A DMG Y OTRAS PIRÁMIDES – Beethoven Herrera

Ha pasado más de siglo y medio y se siguen repitiendo fenómenos similares: aparecen captadores extralegales que ofrecen elevadas y rápidas utilidades.

Las crisis económicas generadas por los abusos de personas o entidades que manejan el ahorro público, se han producido en Colombia incluso desde mediados del siglo XIX, y guardan grandes similitudes con fenómenos que hemos vivido recientemente.

Aunque en el actual ordenamiento constitucional compete al Estado proteger el ahorro ciudadano, y nadie puede captar dinero del público ni otorgar créditos sin estar autorizado por el gobierno, tras culminar las guerras de independencia, nuestro incipiente Estado no había regulado esa actividad.

15 abr 2018.-  Ello permitió la actividad especulativa de Judas Tadeo Landínez, quien comenzó su actividad en 1839 con de 22.000 pesos de la época, y llegó a captar recursos por encima de 2’100.000 en 1841, mientras el presupuesto total del Estado ascendía a alrededor de 2’000.000 de pesos.

Landínez comenzó a captar dinero de los bogotanos pagando un interés del 2 por ciento mensual, muy superior al 1 por ciento de la época, entregando a cambio una letra o pagaré que era utilizado como papel moneda, por la buena reputación que tenían, al punto que los clientes pasaron de dar sus recursos líquidos, a entregar sus inmuebles.

Agotados los predios de la capital, Landínez extendió su negocio a los pueblos vecinos y los altos rendimientos que ofrecía indujeron a muchos, incluso comunidades religiosas, a entregarle sus bienes. Para sostener el ritmo de pagos, pasó a hacer negocios más riesgosos en la agricultura y la manufactura.

Los problemas comenzaron cuando quiso adquirir la factoría de tabaco en Ambalema, porque la velocidad con la que cambiaban de mano los papeles emitidos como pago generó desconfiaza, al temer que esa velocidad fuera expresión de desconfianza.

Cuando intentó arrendar la mina de sal de Zipaquirá, enfrentó problemas de liquidez y al no poder vender prontamente los bienes adquiridos tuvo que demorar cada vez más los pagos de intereses. Para salir de esa situación, cobró al Estado bonos que había comprado a los veteranos de la independencia por un precio promedio de 20 por ciento del valor nominal del título, pero el Estado no pagó la deuda del modo esperado y prometió hacerlo en tres años, dejándolo sin liquidez para pagar intereses. Entonces, pidió a los titulares de sus pagarés y papeles prorrogar sus cobros para evitar una crisis, pues muchas personas le habían confiado sus recursos.

El colapso de Landínez comenzó cuando el Estado no le pagó el dinero de los bonos, esto llevó a la pérdida de la confianza por parte del público y a la quiebra de muchas personas.

Ha pasado más de siglo y medio y se siguen repitiendo fenómenos similares: aparecen captadores extralegales que ofrecen elevadas y rápidas utilidades, pero esa dinámica, obviamente es insostenible, pues no está apoyada en los rendimientos productivos. Y el Estado permite que rebroten periódicamente.

Beethoven Herrera Valencia Profesor, U. Nacional y Externado  beethovenh@hotmail.com

http://www.portafolio.co/opinion/beethoven-herrera-valencia/de-landinez-a-dmg-y-otras-piramides-516193

 

11.18.-Vuelco rural – Cristina de la Torre

No se trata apenas de redistribuir la tierra, sino también la población en el territorio: rediseñar el minifundio en unidades de tamaño rentable y desconcentrar la gran propiedad de tierras feraces pero subexplotadas en la frontera agrícola. Cambio de fondo que implicará reubicación de pequeños propietarios sobrantes en poblados aledaños a zonas de minifundio, y traslado a la frontera agrícola de colonos arrojados a lejanías inhóspitas, sin más horizonte que el de la coca.

La mira en el largo plazo, propone el agrarista Absalón Machado un modelo de desarrollo alternativo fundamentado en la agricultura familiar que podrá convivir con la agroindustria. Un paso adelante de la reforma rural suscrita en el Acuerdo de Paz, no pasará inadvertido este modelo de repoblamiento y recomposición del minifundio, si de pedirles definiciones a los candidatos se trata. En particular a los inmovilistas, obscenos en su defensa del statu quo y de la contrarreforma agraria apuntalada por el paramilitarismo.

Nueva ruralidad para un nuevo campesinado, el modelo preliminar apunta a aumentar el tamaño de la pequeña propiedad, mínimo hasta una Unidad Agrícola Familiar, suficiente para sostener con dignidad a una familia. De donde resultarían microfundistas sobrantes que podrán ubicarse en poblados vecinos, confiar su tierra al Estado a cambio de una renta y emplearse, por ejemplo, en actividades de turismo ecológico y de naturaleza. Resultado: habrá menos productores, pero con mayor capacidad productiva y nivel de vida. Y se mantendrá esta población en el entorno rural.

Por otra parte, revirtiendo la ominosa tradición de colonización consistente en expulsar el campesinado a los extramuros de la patria o a metrópolis sin empleo, se habrá completado un fin medular: reubicar a esos pobladores en la frontera agrícola, cerrarla, y mantenerlos también a ellos en la ruralidad. Porque se buscaría, como se ha dicho, redistribuir extensas propiedades subexplotadas entre el campesinado nuevo, mediante tres instrumentos que las leyes consagran desde 1936 y 1994: extinción de dominio, expropiación con indemnización y compra de tierras. La política de poblamiento y redistribución agraria se habrá traducido en proceso de recampesinización o acomodamiento de la agricultura familiar en el paisaje rural; y en ubicación de población excedente en espacios urbanos de la ruralidad.

El nuevo paradigma supone concertación del Estado con el sector privado. Además, una política integral de tierras con restitución, formalización de la propiedad, creación de una jurisdicción agraria y, elemento principalísimo, una política de reducción de precios de la tierra. En ello resulta decisivo tasar en justicia el impuesto predial, para quitarle a la tierra el potencial especulativo y rentístico que incrementa artificialmente su valor: la vuelve inaccesible al comprador y dispara los costos a la inversión productiva.

La redistribución de la tierra —explica Machado— operará en perspectiva de industrialización, de descentralización hacia centros menores, de construcción de infraestructura y suministro de bienes públicos. Pero supone, sobre todo, cierre de la frontera agrícola y freno a la titulación de baldíos en la periferia. Demandará así mismo instituciones que estrechen lazos entre lo rural y lo urbano, y activa participación de la comunidad. Entonces crecerán corredores de producción agrícola alrededor de las áreas urbanas, para garantizar seguridad alimentaria y protección del medio ambiente.

Brillante hipótesis que proyecta la discusión a nuevos ámbitos, mientras el Congreso prepara debate a la Ley de Tierras, corazón de las reformas sin las cuales no habría paz. Esta propuesta promete un vuelco rural, sin sangre. Una revolución pacífica.

https://www.elespectador.com/opinion/vuelco-rural-columna-749044

11.18.-EL BANCO MUNDIAL Y LOS ESTÁNDARES LABORALES – Beethoven Herrera

La Guía de Estándares Laborales y Sociales del Banco Mundial, propone condicionar sus préstamos al cumplimiento de los Convenios de la OIT.

El borrador Guía de Estándares Laborales y Sociales, producido por el Banco Mundial, propone condicionar sus préstamos al cumplimiento, por parte del solicitante, de los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), y tendrá un impacto importante en las relaciones entre los países y el Banco Mundial. Dicha Guía busca que los proyectos generen empleo decente y formal, contribuyendo a aliviar la pobreza.

8 abr 2018.- El Banco propone que los derechos laborales estén garantizados en el marco de las leyes nacionales, confía en que si hay cooperación entre gobiernos y trabajadores habrá menos violaciones laborales, y recomienda mantener la comunicación eficaz en las áreas de salud ocupacional y seguridad en el trabajo.

La Guía comienza reconociendo los derechos laborales fundamentales enmarcados en una visión de desarrollo sostenible e incluyente y promete apoyar a los países prestatarios en sus buenas prácticas medioambientales, al tiempo que estimula la no discriminación, transparencia, participación y rendición de cuentas, como condiciones de una mejor gobernanza.

Entre los 189 Convenios que la OIT ha promulgado en un siglo de historia, el Banco Mundial ha seleccionado los que son conocidos como fundamentales: derechos de asociación y negociación colectiva, eliminación del trabajo forzado, erradicación del trabajo infantil y no discriminación en el trabajo.

Dichos derechos fueron recogidos en la Declaración de Principios Fundamentales y Derechos del Trabajo, aprobada en la Conferencia de la OIT de 1998, la cual establece que “Todos los miembros, incluso aquellos que no han ratificado los convenios mencionados, tienen la obligación de cumplirlos, la cual se deriva del hecho mismo de su pertenencia a la Organización, por lo cual se comprometen a respetar y promover los principios concernientes a los Derechos Fundamentales”. Y la OIT ha recomendado la incorporación de los convenios ratificados en la ley interna de cada país.

Las organizaciones sindicales han expresado inquietudes respecto de las salvedades que el Banco Mundial hace para los trabajadores estacionales, pues dada la extensión del trabajo temporal en las cosechas agrícolas, en las temporadas de ventas y en la contratación tercerizada, podría ocurrir que muchos trabajadores quedaran sin protección para sus derechos. El Banco Mundial debería garantizar iguales derechos laborales para todos los trabajadores, independientemente de su tipo de vinculación o duración de su labor.

Preocupa que al precisar las condiciones de aplicación de la mencionada guía, el Banco Mundial indique que ello depende de la naturaleza y duración del empleo, lo cual puede generar un desequilibrio por el acceso desigual a dicha protección.

Por tales razones, la mencionada Guía podría terminar convertida en una declaración conceptual, que en la práctica no evite que en los proyectos que dicha entidad financia, se presenten formas precarias de trabajo, en las cuales se violen algunos de los mencionados derechos.

http://www.portafolio.co/opinion/beethoven-herrera-valencia/el-banco-mundial-y-los-estandares-laborales-515935

 

 

10.18.- PROF. HARVINDER SINGH DEFIENDE DESLOCALIZACIÓN (entrevista)- Josep Catà Figuls

España está perdiendo oportunidades comerciales en los países emergentes” – El profesor indio defiende el impacto social positivo de la deslocalización en países en desarrollo

Harvinder Singh, profesor de la universidad de Ghaziabad (India). Foto: CONSUELO BAUTISTA

Hay un mercado de 4.000 millones de clientes potenciales en los países en vías de desarrollo, y las empresas de países occidentales todavía se pelean para colocar sus productos en los segmentos ricos de la población. Esta es la tesis del profesor de marketing Harvinder Singh, que en las universidades de Ghaziabad (India) y de Dubai (Emiratos Árabes Unidos) trata de demostrar por qué las empresas deberían dirigir sus esfuerzos a la llamada “base de la pirámide”. La idea, originalmente del profesor indio C. K. Prahalad, se basa en que, si se hacen productos asequibles para un mercado de 4.000 millones de personas, las empresas ganarán dinero y a la vez crearán un impacto social positivo. Singh, que participa estos días en la semana internacional de la escuela de negocios de Eada en Barcelona, considera que España tiene todas las herramientas para aprovechar la oportunidad, pero que la está perdiendo. 

Barcelona 25 mar 2018.-  Pregunta. ¿Por qué hay más oportunidades de negocio en los países emergentes que en los mercados tradicionales?

Respuesta. Lo más importante es el número de consumidores potenciales. Por ejemplo, en India, tenemos 1.300 millones de personas. Lo segundo es el perfil de edad. Si miramos India, prácticamente el 65% de la población es menor de 35 años. Esto significa que hay capacidad de crecimiento de la población, y por lo tanto de los clientes, mientras que en Europa o países como Japón, la población está decreciendo. Europa es un mercado seguro pero algo pequeño. La mayoría de gente ya consume la mayoría de productos y servicios. Por ejemplo, todo el mundo tiene ya teléfonos o coches. Si estas empresas tienen que buscar nuevos clientes, tienen que pensar en ir a países donde no haya estos productos. En India, África, Brasil, encontrarás personas que no tienen buena educación, higiene, automóviles, teléfonos. Si la gente no tiene cosas, es una gran oportunidad de negocio porque lo puedes vender.

  1. ¿Cómo hacerlo si no hay poder adquisitivo?
  2. Este es el reto. Hacer productos asequibles para la gente pobre pasa por cambiar la manera de fabricarlos o por la búsqueda de una financiación fácil. Y hay productos que están siendo vendidos por docenas de compañías y que ya son accesibles. Por ejemplo, hay smartphonesque en India se pueden encontrar por 20 euros.
  3. ¿Cuál es el impacto social que generarían las empresas?
  4. La idea del profesor Prahalad era dar la vuelta al marketing, y fijar el objetivo de vender a los 4.400 millones de personas pobres que hay en el mundo, los que están en la base de la pirámide y ganan menos de dos dólares al día. Este mercado, bien gestionado, podría llegar a tener un valor de cinco billones de dólares (4,05 billones de euros). Sacar provecho para las compañías, y a la vez hacer un impacto social allá donde el Gobierno no llega. Es lo que hizo el premio Nobel Mohammad Yunus al crear el Bangladesh Grameen Bank. Esta entidad daba créditos a interés bajo a personas pobres que hasta entonces se dirigía a prestadores de dinero que cobraban hasta el 60%. Yunus creó este banco y cambió la vida de millones de personas.
  5. ¿Qué mercados tienen más oportunidades?
  6. Países como India necesitan infraestructuras, inversión en energía, productos de higiene y de medicina, dispositivos electrónicos, automóviles… La penetración de los coches en India, por ejemplo, es del 10%. Hay un gran mercado abierto que no pueden abarcar solo las compañías de dentro. No tenemos ni el capital ni el talento. Necesitamos experiencia y talento de fuera, por ejemplo de empresas como Seat. Además, estos países podrían ser como un hubpara las empresas, donde se hace la manufactura y se exporta a otros países. Se ahorrarían costes y la marca no se vería afectada, porque habría más clientes.
  7. El bajo coste del personal puede ser interesante para las empresas, pero ¿no se aprovechan de la mano de obra barata?
  8. En economía tenemos un concepto llamado ‘purchasing power parity’ (PPP, paridad de poder adquisitivo). Si los salarios son más bajos en India o en África, también lo son los costes. El PIB per cápita en India es de 1.700 dólares, pero en PPP es más de 7.000 dólares. Esto significa que con 1.700 dólares en India se puede comprar productos y servicios equivalentes a los que puede comprar un estadounidense con 7.000 dólares. Y desde luego, cuando las cosas mejoren, también mejorarán los salarios, gradualmente, como ha pasado en China últimamente.
  9. ¿España está aprovechando las oportunidades?
  10. El jugador más activo ha sido siempre Estados Unidos. Sí, España está perdiendo la oportunidad, y la razón principal seguramente es que Latinoamérica es el patio trasero de España a nivel comercial. Pero tener todos los huevos en una cesta no es la idea más inteligente. No se pueden desdeñar los millones de clientes en los países emergentes.
  11. ¿Hace falta más formación en las universidades sobre los países emergentes?
  12. Sí, si los estudiantes europeos conociesen más sobre estos países, y al revés, esto sería una maravillosa oportunidad. De alguna manera los gobernantes deberían pensar en ello. Y la presencia de los estados también es importante: Alemania, Inglaterra, Francia, tienen instituciones culturales en la mayoría de países emergentes, mientras que la presencia de España es menor.
  13. ¿Qué le aconsejaría a una empresa española que piensa en el mercado emergente?
  14. Que no es una mala idea trasladar la producción a países donde el coste es más barato, y a partir de ahí atacar a esos mercados. La marca seguirá siendo respetada. El diseño y la parte intelectual pueden seguir aquí, pero se construye fuera. Y que es necesario conocer los mercados, los países, hacer estudios.

https://elpais.com/economia/2018/03/24/actualidad/1521888994_156273.html

 

9.18 Libro Cepal

 

Resumen

 La investigación y la reflexión que dan lugar a este documento se articulan alrededor de algunas ideas y consideraciones fundamentales. En primer lugar, se afirma que la planificación es un acto político, una teoría y una disciplina para la creación de sentido de pertenencia y de futuro y para    la gobernanza multiescalar, intersectorial y pluritemporal del desarrollo.

En segundo  lugar,  se  pretende  conocer  la  práctica  concreta  de  la planificación para el desarrollo en América Latina y el Caribe en la actualidad. Para hacer esta exploración, en tercer lugar, se adopta el dispositivo heredado de los trabajos previos del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), particularmente de los derivados de los diálogos ministeriales de planificación iniciados en 2013. En ellos, se identifica que el quehacer de la planificación ha adquirido tales niveles de complejidad y amplitud que debe abordarse a través de un enfoque de sistemas.

Por consiguiente, ya no basta con hacer referencia a las funciones de la planificación (prospección, coordinación, implementación y evaluación), sino que aparece el desafío de comprender las interacciones entre sus componentes y, más específicamente, la gestión que de ellas se hace en la práctica. Con este enfoque, se identifica un conjunto de desafíos o retos a partir de los cuales se pretende conocer las formas de gestión de las interacciones: la articulación de tiempos (pluritemporalidad), escalas (multiescalaridad), sectores (intersectorialidad) y actores (participación, apropiación social) y la acumulación de aprendizajes (evaluación y seguimiento).

Con estos desafíos como marco de análisis, se identificaron experiencias específicas de nueve países de la región. Esta selección se hizo con la intención de exponer con detalle ejercicios concretos que, por alguna razón, ilustraran mejor la solución práctica que se venía dando a alguno de los desafíos previamente mencionados y que, al mismo tiempo, pudieran servir como referencia a otros países. Cada caso alimenta especialmente   la reflexión acerca de alguno de los retos pero, como es de esperar, ilustra también el abordaje práctico de todos los demás, aunque sea en menor medida o con menos intensidad.

El análisis y la exposición de resultados del trabajo no buscan presentar un relato y una interpretación de cada caso en particular, sino que cada reto se tomó como pregunta transversal a todos ellos. Así, la exposición de los resultados se hizo haciendo alusión a cada uno de los grandes retos, agrupando experiencias muy diversas y desiguales. No obstante, en el anexo A1 se incluye un resumen de cada caso concreto.

El resultado final es un conjunto de aprendizajes y hallazgos que ilustran las maneras prácticas en que los sistemas de planificación para    el desarrollo de los países de la región han dado solución a cada uno de estos desafíos. Independientemente de las diferencias y especificidades encontradas, el conjunto de la experiencia señala que para los países ha sido de particular interés el uso de  herramientas  muy  específicas  que han permitido avanzar en la solución de cada desafío. Entre las más destacables se encuentran la planificación estratégica, la prospectiva, la gestión, la programación y planificación por resultados, la presupuestación plurianual y los sistemas de evaluación, monitoreo y seguimiento. Ninguna de ellas se asocia exclusivamente con un único reto, sino que,   por lo general, está relacionada con varios, o con la totalidad de ellos. No obstante, cada una hace énfasis en uno de ellos y, por sus propiedades y características, alimenta prácticas de gestión de interacciones orientadas  a partes específicas del sistema. Entre ellas, por sus pretensiones y características, la que más se aproxima a esta gestión cerebral del sistema es la evaluación, el seguimiento y el monitoreo. No obstante, esta es, tal vez, una de las tareas que quedan formuladas como un reto pendiente: el de investigar, conocer y proponer herramientas concretas que proporcionen a los sistemas esta gestión cerebral de la que probablemente carecen.

Prólogo 

En el presente libro se presenta un trabajo de investigación y reflexión realizado por la CEPAL a través del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES). Su propósito principal es dar a conocer la práctica de la planificación para el desarrollo en América Latina y el Caribe desde una perspectiva particularmente útil y oportuna pues, como se mostrará más abajo, contribuye a dar respuesta adecuada a los desafíos contemporáneos.

Esta investigación parte de la base de que el ejercicio de la planificación en los países de la región ha adquirido una dimensión y una complejidad tales, que es preciso abordarlo y entenderlo como un sistema, ya no solamente como un proceso. No consiste en la ejecución repetitiva  de  ciclos de diseño de planes, ejecución de políticas, programas y proyectos, evaluación y retroalimentación, sino que permite la coexistencia de un conjunto muy amplio de este tipo de ciclos promovidos desde una gran variedad de instituciones, niveles gubernamentales y marcos temporales.

Abordar la planificación desde el enfoque de sistema implica reconocer la presencia de retos de organización y funcionamiento de particular envergadura. En este trabajo, estos retos se entienden como desafíos prácticos para la adecuada gestión de interacciones complejas. Aparecen como la mejor forma concreta de garantizar que las acciones colectivas posean unidad de sentido, cohesión, coherencia y sinergia. Se identifican al menos cuatro retos:

  1. Se planifica desde lo sectorial e institucional, al mismo tiempo que desde lo nacional. La necesaria conjugación entre los procesos de planificación más especializados y los más generales demanda un esfuerzo particular en los planos más variados:

información, lenguaje y comunicación, concertación y diálogo. Por tanto, es central observar cómo se maneja la relación entre las perspectivas sectoriales y las integrales. A este se lo ha denominado el reto de la intersectorialidad.

  1. También se planifica desde diversos niveles y escalas de gobierno: nacional, intermedio y local. Las competencias, los recursos, las atribuciones, así como los actores y las expectativas comprometidos son muy variados y en ocasiones Por consiguiente, de la gestión de estas diferencias y complementariedades depende la posibilidad de garantizar la unidad de esfuerzos y la convergencia de las acciones. A este se lo ha llamado el reto de la multiescalaridad.
  • Las intervenciones y la acción pública tienen diversos plazos de maduración y de generación de impacto. Los actores poseen diferentes racionalidades y lógicas de legitimación que imponen también diferencias en el plazo y la velocidad de sus acciones. A la manera como en cada sistema se da respuesta a la conjugación de esta diversidad de plazos (largo, mediano, corto, coyuntural) se la ha denominado reto de la
  1. Finalmente, pero no por ello menos importante, es más conocida y evidente la heterogeneidad de valores e intereses presente en la diversidad de actores que participan en los procesos de planificación y gestión pública. Es este el reto mismo de la democracia y de la movilización de múltiples actores para que

Aunque podrían identificarse otros retos de similar envergadura, este trabajo se ha concentrado en los cuatro ya mencionados y los ha explorado mediante la revisión de experiencias concretas en nueve países de la región: Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Cuba, Ecuador, Guatemala, México y República Dominicana. En cada uno de ellos se seleccionó una experiencia concreta que  ilustrara  la  manera  como  se  había  abordado y resuelto cada uno de estos retos. En el libro que aquí presentamos se expone el análisis transversal y se extraen las principales lecciones aprendidas, los mayores vacíos pendientes y los desafíos de futuro.

En una de sus principales conclusiones, se señalan derroteros importantes en la tarea de mejorar la calidad, la pertinencia y la eficiencia de la planificación y la gestión pública para el desarrollo en la región. En efecto, la evaluación, el seguimiento y la retroalimentación aparecen como una función destacada que está llamada a jugar un papel central para dotar a los sistemas de la inteligencia requerida, es decir, de su capacidad de aprendizaje y mejoramiento. Se sugiere así fortalecer su papel como medio para identificar aciertos, errores y prácticas significativas que permitan una permanente acumulación de aprendizaje colectivo que dote

Planificación para el desarrollo en América Latina y el Caribe…                               11

a estos sistemas de las capacidades que el entorno y las características del mundo contemporáneo exigen. De esta forma, tanto desde el punto de vista organizacional, como desde la perspectiva de la cooperación técnica, la investigación y el aprendizaje horizontal que se necesitan en el futuro inmediato, es preciso poner un énfasis especial en esta interrogación para así acelerar los procesos necesarios de consolidación, ajuste y mejora.

Aparte de continuar trabajando y consolidando la forma de responder  adecuadamente  a  cada  uno  de  los  retos  que  se  detectan     y examinan a través de los mecanismos de elaboración de visiones, coordinación y participación, se requiere un esfuerzo especial en cuanto a la gestión del conjunto. Esto significa fortalecer y reorientar el papel de la evaluación y la retroalimentación, para así contribuir a preparar a nuestros países ante los retos ambiciosos, variados e integrales que se proponen en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Implementar  esta  agenda  y  alcanzar  de  manera  integral  los objetivos que en ella se plantean requiere llevar a cabo una labor significativa de organización que haga posible el diálogo constructivo  entre actores, sectores, plazos y niveles de acción.

La unidad e integralidad de la Agenda 2030 podrá preservarse mediante la puesta en práctica de plataformas que den respuesta operativa a la pluralidad y heterogeneidad de nuestras sociedades y de sus expectativas. De la misma manera, son la forma más oportuna de prepararse para dar respuesta a un mundo de crecientes incertidumbres, con cambios profundos y muchas veces inesperados e impredecibles, como los que ya se observan en procesos como la salida del Reino Unido de la Unión Europea (brexit) o el replanteamiento de los acuerdos mundiales de comercio.

Finalmente, pero no por eso menos importante, con esta entrega damos cumplimiento a las resoluciones de la XIV Reunión del Consejo Regional de Planificación del ILPES, celebrada en 2013, y a los acuerdos  de la XXIV Reunión de la Mesa Directiva del Consejo Regional de Planificación del ILPES y de la XXV Reunión de la Mesa Directiva del Consejo Regional de Planificación del ILPES1, que tuvieron lugar en 2014 y 2015, respectivamente.

Introducción 

Con la llegada del siglo XXI, los países de América Latina y el Caribe experimentaron importantes transformaciones de sus modelos de gobierno y de gestión pública, entre las que destaca el reposicionamiento de la planificación para el desarrollo. Aunque a finales del siglo XX se preservó en muchos casos la planificación sectorial, territorial y urbana, en la gran mayoría de los países se debilitó su uso en procesos más integrales relacionados con las condiciones del desarrollo nacional. Al calor de la reivindicación del papel del Estado en el proceso de desarrollo, desde inicios del presente siglo, el ejercicio de la planificación se ha venido recuperando como un elemento fundamental del quehacer de lo público.

En este documento se pretende dar a conocer la evolución observada en el siglo XXI, así como algunos componentes de estas transformaciones, visibles, en parte, en los cambios institucionales y normativos que se han producido y en la propia práctica de la planificación para el desarrollo.     El objetivo es, en primer lugar, describir la evolución de los enfoques desarrollados durante este siglo para abordar la planificación para el desarrollo en la región; en segundo lugar, presentar un conjunto de experiencias de planificación emblemáticas seleccionadas y  estudiadas por el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), y, finalmente, formular algunas propuestas de trabajo futuro e incidir muy especialmente en los aportes del ILPES a esta materia. El documento se presenta a consideración de las autoridades de la región en el marco de la XVI Reunión  del  Consejo  Regional  de  Planificación del ILPES, que se realizará en Lima, en octubre de 2017. Una síntesis preliminar del mismo se presentó en la XV Reunión del Consejo Regional de Planificación, en noviembre de 2015 en Yachay (Ecuador).

El documento se organiza en siete capítulos. En el primer capítulo se exponen los ingredientes que hacen de la actual planificación para el desarrollo un ejercicio singular y con desafíos muy particulares. Estas singularidades se manifiestan en diversos planos. En primer lugar, la planificación como disciplina plantea una evolución  hacia  una  mirada de la planificación y la gestión pública para el desarrollo no dicotómica sino integrada. En segundo lugar, la planificación tiene que ver con los cambios políticos y sociales del mundo y la región y  los  desafíos  que estos plantean en materia de construcción de liderazgo público y social.  En tercer lugar, se relaciona con la evolución económica de  mediano plazo y coyuntural de la región, que desemboca en desafíos de hondo calado, como los formulados por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2016)1 a través del gran impulso ambiental para el desarrollo sostenible. Finalmente, a partir de la aprobación por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas, en 2015, de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los Objetivos de Desarrollo Sostenible, se delinean un propósito y una visión de futuro comunes, con retos mayores, tanto en términos de desarrollo como de planificación. Se plantea un concepto de planificación para el desarrollo contextualizado   en el plano de la evolución de los sistemas nacionales de planificación      de la región y sus consiguientes retos en materia de gestión del conjunto   y de las interacciones entre las partes.  De  esta  forma,  se  argumenta  que  los  principales  retos  de  la  planificación  contemporánea  tienen  que ver con la necesidad de conjugar los distintos plazos de la acción pública (pluritemporalidad), las diferentes aproximaciones sectoriales (intersectorialidad), los diversos niveles de gobierno (multiescalaridad),   el aprendizaje y mejoramiento permanentes (la evaluación) y la participación social (consolidación del papel de la ciudadanía).

En el segundo capítulo se explica la metodología de investigación utilizada para la realización de este trabajo y se describen las experiencias seleccionadas. Tomando como punto de partida lo que en el primer capítulo se denominan los retos de la planificación, se escogieron experiencias nacionales específicas que sirven para ilustrar la  manera  concreta  en  que se ha abordado alguno de estos retos. Se incluyen experiencias de planificación específicas de la Argentina, el Brasil, Colombia, Chile, Cuba, el Ecuador, Guatemala, México y la República Dominicana.

En los capítulos siguientes se exponen  los  resultados  obtenidos  del análisis y la interpretación realizados a partir de las experiencias documentadas. No se relata cada experiencia por separado (aunque en el anexo A1 puede consultarse un resumen de cada), sino que se presentan Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Horizontes 2030: la igualdad en el centro del desarrollo sostenible (LC/G.2660/Rev.1), Santiago, 2016.

Planificación para el desarrollo en América Latina y el Caribe…                               15

tomando los retos de la  planificación  como  marco  de  análisis.  Así,  en el tercer capítulo se aborda la conjugación de los tiempos y los plazos (pluritemporalidad); en el cuarto, la coordinación entre niveles de gobierno (multiescalaridad); en el quinto, la relación entre lo sectorial y lo integral (intersectorialidad); en el sexto, el reto del aprendizaje permanente, la evaluación y el monitoreo, y en el séptimo se hace un resumen del trabajo y se subrayan los principales hallazgos del análisis. Se destacan los avances obtenidos, pero también las tareas pendientes para cada uno de los desafíos. Por último, se subraya la función estratégica de la evaluación y el seguimiento y se valora el papel potencial que pueden desempeñar    en la organización y futura consolidación de las capacidades de gestión integral de los sistemas nacionales de planificación para el desarrollo en los países de la región.

Capítulo I

La planificación para el desarrollo en América Latina y el Caribe:

albores y desafíos de cara a la complejidad del siglo XXI 

El propósito de este capítulo es dar cuenta de los fundamentos y del marco de interrogaciones a partir de los cuales se indagó la experiencia reciente de los países de América Latina y el Caribe en materia de planificación para el desarrollo. Interesa, por tanto, explicar el sentido de emplear la planificación para el desarrollo como categoría central del análisis, presentar el origen y el significado de interrogar la experiencia a partir de los retos de la planificación para el desarrollo, y exponer las singularidades del entorno en que esta planificación se ejercita: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y el contexto global que ella delinea, las condiciones macroeconómicas de los países de la región y del mundo actual, así como los avances y desafíos de la planificación y de la gestión pública.

Presentar estos pilares es indispensable para comprender el enfoque del estudio y de los hallazgos obtenidos, entender las limitaciones y los alcances de una propuesta como la adoptada, y valorar sus aportes. Es muy importante dar a conocer que este trabajo forma parte de un proceso de búsqueda que intenta arrojar luces sobre la importancia de los desafíos que sobrevienen, para así ayudar a comprender la preparación que ellos nos exigen.

En consonancia con trabajos referenciales publicados recientemente (García, Kaufmann y Sanginés, 2015), la investigación y las conclusiones

que se establecen en el presente hacen énfasis en la práctica de la planificación. En el caso de García, Kaufmann y Sanginés (2015), este énfasis práctico se expresa en el esfuerzo por entender los instrumentos y las herramientas concretos que los países utilizan en los procesos de gobierno y gestión pública para obtener resultados en materia de  desarrollo.  A tales efectos, utilizando el enfoque de la nueva gestión pública, se diseñó una herramienta que permite conocer el estado de avance de los países   de la región a lo largo del ciclo completo de esta gestión: planificación, presupuesto, gestión financiera pública, gestión de programas y proyectos, seguimiento y evaluación. La información obtenida y el análisis e interpretación de los resultados dan buena cuenta de la situación actual de la gestión pública de la región y permiten identificar los principales logros, desafíos y tareas pendientes.

Como se dijo más arriba, el presente trabajo comparte el foco en la mirada práctica. Cuenta, sin embargo, con algunas singularidades que lo distinguen y le hacen posible establecer un diálogo productivo. Interesa comprender cómo se articulan las distintas fases del ciclo de gobierno pero, en este caso, conjugadas alrededor de la planificación para el desarrollo como categoría de referencia. De otro lado, la prospectiva y la coordinación se consideran funciones estratégicas cuyas características y roles se hace un esfuerzo por comprender.

Independientemente de estas diferencias, interesa destacar que la mayor parte de la labor que se hizo a lo largo del trabajo de investigación y al presentar las reflexiones que se consignan en este documento se orienta a conocer la manera como los países resuelven problemas estratégicos de la planificación, organizados en torno a la idea de que existen grandes retos. La reflexión teórica preliminar es indispensable pero no constituye su propósito primordial.

Ala.nifiPcación del desarrollo

La comunidad humana, sin importar lo primitiva o avanzada que sea, necesita usar herramientas, instrumentos y procedimientos que le permitan obtener acuerdos fundamentales y metas de interés general, así como contribuir a la organización de sus acciones a fin de desplegar los medios necesarios para alcanzarlos y hacerlos realidad. En las sociedades contemporáneas, la planificación para el desarrollo como disciplina forma parte de una amplia familia de materias afines, como la administración, la gestión y las políticas públicas, por mencionar las más importantes. Con énfasis diferentes, fundamentos distintos y herramientas peculiares, todas comparten los desafíos de contribuir a la construcción de acuerdos y la organización de las acciones colectivas.

La planificación tiene orígenes muy remotos y aplicaciones muy antiguas. Solo a título ilustrativo, cabe mencionar que la ciudad, como obra humana, supuso emplear la planificación desde sus más lejanos orígenes1. De otro lado, la guerra es tal vez la empresa más antigua que ha hecho uso de esta disciplina, así como de la estrategia, como uno de sus enfoques más originales. En el contexto moderno y en el de esta reflexión, que hace referencia a cómo se relacionan la planificación y el desarrollo, su origen es más reciente y remite al surgimiento mismo de la idea de desarrollo. Por tanto, entendida como paradigma de la acción pública con amplitud global y significado geopolítico mayor, puede decirse que la planificación surge a mediados del siglo XX. La proclamación de la Carta Internacional de Derechos Humanos, el nacimiento de las Naciones Unidas y la disputa geopolítica mayor del mundo de ese entonces (entre   el Este y el Oeste) marcan ese nacimiento. En el ámbito latinoamericano  y caribeño, por su parte, las doctrinas de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Alianza para el Progreso dieron un impulso especial a la creación de entidades de gobierno dedicadas a    la planificación del desarrollo.

En esa primera etapa, en el mismo momento en que se acuña el término “países en desarrollo”, se plantea el desafío global de construir  una institucionalidad enfocada en promover la industrialización, el crecimiento económico y el bienestar de las sociedades rezagadas. Este surgimiento marcó una primera y larga época de la planificación del desarrollo (y no para el desarrollo, como se denomina actualmente). La industrialización se concebía como el motor de la modernización y de la transformación económica y social; al Estado se lo comprendía como su promotor, y se le otorgaba a la planificación el papel de diseñadora del horizonte y ordenadora de los procesos de cambio integral.

Cada uno de los países de América Latina y el Caribe pasó de abordar este proceso de manera esporádica, a través de grandes misiones o de grandes programas, a constituir instituciones para la operación permanente de la planificación como parte neurálgica de la organización del Estado y de la función pública. Sin desconocer las especificidades nacionales, sobresalen rasgos comunes a la práctica y el pensamiento planificador de la época: el papel destacado de la ciencia, de la técnica y del conocimiento objetivo como ingredientes fundamentales de la planificación; el lugar central otorgado a la industrialización como motor de las transformaciones que se perseguían; el papel protagónico y a veces exclusivo  del  Estado,  y el papel  central de  los niveles nacionales (federales) de gobierno. Los medios de intervención ocupaban un muy amplio espectro de posibilidades y alcanzaban, incluso,1    Los primeros vestigios urbanos se han encontrado en la región de Mesopotamia y datan de     hasta 6.000 años antes de nuestra era.

algunos de intervención directa muy importantes, como la inversión pública y la constitución de instituciones del Estado encargadas de las más variadas funciones de la vida y la economía, en particular la producción directa de bienes y servicios.

Estas concepciones y prácticas alcanzaron su  cénit  a  lo  largo  de la década de 1970, pero luego se interrumpieron de  forma  abrupta  debido a las urgencias impuestas por la crisis de la deuda en la década siguiente (Máttar y Perrotti, 2014).  Posteriormente, en los años ochenta   y noventa, sobrevino una larga fase de debilitamiento y,  en  algunos  casos, desaparición de la planificación del desarrollo, que se explica no solamente por el impacto de la situación económica de la región, sino también por las falencias propias del ejercicio práctico y los enfoques prevalecientes de la planificación. Atender los compromisos de la deuda significó  transformar  las  modalidades  de  gestión  y  política  pública que hasta ese  entonces  prevalecían.  Se  procedió  al  desmantelamiento, a veces gradual y otras drástico, de las empresas públicas estatales, se recortaron presupuestos y funciones, se rediseñaron las políticas y se reordenaron las prioridades de la acción estatal. La idea del ajuste ordenó la política pública de los años ochenta, para dar lugar a la apertura, la liberalización, la desregulación y la privatización  como  palabras  claves de las funciones estatales en los noventa. A lo largo de esas dos décadas, las instituciones y las prácticas de la planificación se desvirtuaron y debilitaron: en algunos casos, se conservaron las denominaciones pero   se cambiaron las funciones y, en otros, se las liquidó abiertamente. No obstante, en algunos niveles se conservó la práctica de la planificación, especialmente en el subnacional y urbano, así como en ciertos sectores, como la energía y la infraestructura.

Como se dijo, la planificación del desarrollo tuvo que hacer frente a sus debilidades intrínsecas. Puede afirmarse que la modalidad normativa o tradicional de la planificación sufrió un verdadero descrédito, que se manifestó en la débil materialización tanto de los objetivos como de los medios planteados. Más concretamente, hubo muy poca  articulación  entre plan, presupuesto y resultados. Pueden mencionarse al menos tres grandes explicaciones:

  1. Se asoció a  la  planificación  con  una  mirada  del  Estado  y  de la gestión pública que se caracterizaba por su pesadez e inflexibilidad. Como reacción, para enfrentar los problemas públicos, en los años ochenta apareció el paradigma de las políticas públicas, con una mirada más flexible y moderna, y con una gran variedad de instrumentos ausentes de la planificación como práctica
  1. Se criticó su desvinculación de la realidad, con teorías y búsquedas por entender los sistemas sociales en su esencia e integralidad, pero llevando a cabo en la práctica acciones e intervenciones claramente parciales y especializadas. En efecto, la mirada economicista de la planificación promovió una acción parcial que era insuficiente para enfrentar los problemas más complejos (ILPES, 1982) y estaba poco estructurada (Matus, 1983).
  • Se pusieron en evidencia sus débiles condiciones de factibilidad y el bajo nivel de implementación o  ejecución de  los  planes y El énfasis de los procesos de planificación estaba en formular diagnósticos extensos e integrales, cuya finalidad era comprender de forma exhaustiva  el  sistema que se buscaba intervenir. Aunque se establecían objetivos técnicamente claros y con posibilidades de ser eficientes, no se los vinculaba bien con las estrategias y las acciones. En la planificación no se analizaban las fuerzas o los actores sociales, y se asumía una separación entre el actor que planificaba y el que implementaba.

En los ejercicios de planificación que se llevaron a cabo en las décadas de 1960, 1970 y 1980, se entendía al planificador como un agente neutral y objetivo, externo a la realidad que se había de planificar. En   esas condiciones, los actores sociales, las comunidades, el mundo político e incluso el mismo sector público internalizaron poco los resultados y     los procesos, lo que afectó seriamente su capacidad de implementación (Matus, 1998).

A  inicios  del  siglo  XXI,  los  cambios  de  orientación  política  de los gobiernos de la región acompañaron nuevas transformaciones y presenciaron la aparición de un nuevo espacio político e institucional propicio a la planificación para el desarrollo. Este resurgimiento se dio obviamente en un contexto original que significa la presencia de rasgos y tendencias muy propios, diferentes de los prevalecientes durante el siglo XX.

Bla.nifiPcación y gestión pública para el desarrollo

Un primer ingrediente original de la planificación contemporánea deriva del hecho de que su resurgimiento no implica rechazar ni relegar los enfoques ni las herramientas desarrolladas durante las décadas previas. Hoy en día, la planificación y la gestión se entienden como piezas de un todo complejo. Dada su diversidad de orígenes y enfoques, la distinción y separación de ambas preserva sentido. No obstante sus diferencias, cada una de ellas  reconoce los aportes de la otra e intenta tender puentes e interconexiones.

La planificación para el desarrollo del siglo XXI es tributaria del legado     y de la permanente contribución de la gestión pública para el desarrollo.

Los años ochenta y noventa estuvieron acompañados por búsquedas e innovaciones que, entre otras cosas, dieron lugar a una significativa consolidación de la disciplina y la institucionalidad de la gestión pública, obligada a atender grandes y crecientes necesidades con cada vez menos recursos. Aparte de las nuevas mentalidades y enfoques propuestos, se pusieron en marcha valiosas herramientas propias de lo que más arriba se denominó nueva gestión pública. El reingreso de la planificación no desconoció esa tradición sino que, por el contrario, la asimiló, la integró y aprendió de ella. En este proceso de consolidación      y aprendizaje de la gestión pública y de su institucionalidad confluyeron diversas organizaciones multilaterales, entre ellas la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial y el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), así como la CEPAL, mediante el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES).

A  través  de  las mencionadas  instituciones  se   promovió   el  uso  de  herramientas  como  la  planificación  orientada  a   resultados, el presupuesto por resultados, la gestión financiera, la gestión de programas y proyectos, y el seguimiento y la evaluación (BID/CLAD, 2007; García y García, 2010; García, Kaufmann y Sanginés, 2015). Este marco de la gestión por resultados y la creación de valor público acompañó las principales reformas de modernización de la gestión pública en el mundo durante las últimas tres décadas. En prácticamente todas las regiones del  mundo,  incluida  América  Latina  y  el  Caribe,  se implementaron reformas significativas destinadas a mejorar la eficiencia y la eficacia del gasto público,  en el  marco del  paradigma de la nueva gestión pública (Barzelay, 2001)2.

Por su parte, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) organiza su acercamiento  conceptual  al  accionar  del gobierno como un proceso de producción pública. Esta organización conceptual obedece a la lógica de la cadena de creación de valor público3 en el gobierno (véase el diagrama I.1), e impulsa, a través de la producción pública, resultados e impactos significativos para la ciudadanía, el sector privado y las generaciones venideras.

En esa misma perspectiva, estas instituciones  ayudan  a  precisar los desafíos que supone formular políticas públicas en la actualidad y a nutrir el debate acerca de la planificación y la gestión pública en la región. Los gobiernos enfrentan al menos cuatro desafíos importantes al formular políticas públicas: capacidad técnica insuficiente en el centro de gobierno4 para formular políticas y evaluarlas (ex ante y ex post); poca coordinación entre las políticas sectoriales, que da lugar a políticas inconsistentes e incoherentes; bajos niveles de impugnabilidad durante la formulación de las políticas, ya sea desde el Ejecutivo, desde el Legislativo o desde fuera del sector público, y desconexión entre la formulación y la implementación de las políticas. Más específicamente, se plantea que las instituciones de planificación, aunque pueden contar con capacidad analítica, no cuentan con suficiente influencia en las oficinas del Ejecutivo o en política presupuestaria (Banco Mundial, 2010, pág. 2).

En  estos  diagnósticos,  se  agregan  y  puntualizan  otros  temas    de central importancia. En donde se ha desarrollado la capacidad de monitoreo y evaluación de programas, por lo general se la ha circunscrito a proyectos y programas específicos, y no se ha alimentado de forma efectiva la formulación de nuevas políticas o la corrección de las antiguas. Tanto los parlamentos como los actores de la sociedad civil (movimientos sociales y espacios técnicos), aunque más fortalecidos para desarrollar y proponer alternativas de políticas, aún son débiles, también en su papel  de exigir rendición de cuentas de los gobiernos y autoridades sobre los resultados gubernamentales.

Los sistemas de gestión por  resultados  implementados  hasta ahora en la región han quedado, en buena medida, a nivel de proyectos

4      Por “centro de gobierno” se entiende la autoridad política en la cumbre del Poder Ejecutivo,      así como también las secretarías centrales (oficinas de gabinete y de planificación) y ministerios (hacienda) que brindan apoyo administrativo y técnico vital al centro.

y programas, desvinculados de las políticas sectoriales o nacionales de desarrollo, y superficialmente vinculados a las  metas  de  desarrollo  en los programas de gobierno o los  planes  de  desarrollo.  La  mayor  parte de la información disponible a través de estos sistemas está relacionada con los procesos y productos, y hace falta fortalecer la información sobre resultados e impactos sociales (CEPAL/GIZ, 2012).

Los sistemas de seguimiento de metas nacionales de las oficinas   del Ejecutivo aún son débiles: se brindan definiciones de los indicadores que a menudo son insuficientes y no se indica cómo contribuye a ellos el accionar de las agencias ejecutoras. Tampoco ayudan a paliar la inercia presupuestaria ni a mejorar la consistencia general de los programas de gobierno (Banco Mundial, 2010). Sin duda, un desafío actual es fortalecer el control de la calidad de las políticas públicas a través de un mejor delineamiento de la forma en que los ministerios y las agencias deben contribuir con las metas de desarrollo prioritarias de los países.

Cue. vasNsociedades, nuevos liderazgos, participación ciudadana y desafíos

Un segundo rasgo que contribuye a dotar de originalidad a la práctica de  la planificación para el desarrollo en los albores del siglo XXI se relaciona con los cambios sociales y políticos de la democracia contemporánea. Las democracias y los pueblos de la región, después de cerca de 25 años de relativa estabilidad, enfrentan grandes desafíos que comprometen e interpelan el papel de la planificación en la construcción de nuevos liderazgos.

En las últimas décadas han ocurrido profundas transformaciones sociales que han generado un nuevo contexto en  la  región.  Entre  las  más  relevantes,  pueden  mencionarse   los   procesos   de   urbanización, el incremento de los niveles de escolaridad, el cambio tecnológico, la terciarización  económica,  los  nuevos  grupos  medios,  y  los  procesos   de democratización y reprimarización productiva como respuesta a la demanda  creciente  que  proviene  de  países  emergentes  (China,  India   y otros).  Este nuevo contexto señala desafíos de Estado,  de gobierno y    de gestión pública que no deben escapar al ámbito de los intereses de la planificación para el desarrollo.

Un primer aspecto son las dinámicas simultáneas de cooperación y conflicto entre actores sociales, que son condicionantes, en gran medida, de las fronteras de posibilidad de la acción pública. Esta dinámica exhibe variaciones importantes tanto en lo temporal como en lo  espacial. De acuerdo con  diversos análisis recientes, este contexto,    o marco social, se caracteriza por una complejidad creciente, por

la emergencia de nuevos grupos o agentes sociales, y por profundos cambios en las actitudes y los valores individuales y sociales (Castells, 2012; Rosanvallon, 2008; Dubet, 2013).

A modo de evidencia, en la encuesta realizada por la Corporación Latinobarómetro en 2013,  se detecta una mayor  disposición a protestar  en la región. Aunque la ciudadanía declara no participar masivamente en organizaciones, sí asegura estar disponible para movilizarse de acuerdo con las circunstancias, lo que refleja una clara condición de activismo latente. “Este desarrollo de la participación habla de un sistema político con dificultades para entender las expectativas de la población y la dificultad de representarlas. Es un síntoma de la crisis de representación… Un conflicto puntual puede entonces gatillar en un país determinado una protesta sin aviso previo” (Corporación Latinobarómetro, 2013, pág.  42).  A tono con esta interpretación, en los resultados de 2016 se afirma: “La democracia tiene dificultades en lograr un apoyo mayoritario de la población en América Latina, entre otros motivos, por la percepción de que no se gobierna para la mayoría. Por el contrario, la población tiene la sensación de que se gobierna para el beneficio de unos pocos. Entre 2004 y 2011 aumentó del 24% al 36% la percepción que se gobierna para todo el pueblo, pero desde entonces el indicador viene bajando hasta llegar a sólo el 22% en 2016, la cifra más baja medida desde hace 12 años” (Corporación Latinobarómetro, 2016, pág. 33).

La participación ciudadana y las movilizaciones sociales buscan espacios en la región, como respuesta a estructuras de poder muy concentradas, dinámicas económicas no siempre competitivas en el mercado internacional, instituciones estatales relativamente débiles y poco legítimas, problemas de violencia, inseguridad ciudadana  y  exclusión  social (desigualdad y pobreza), niveles  de  participación  ciudadana limitados e irregulares, y mecanismos incompletos de reconocimiento institucional de las identidades culturales (PNUD, 2012, pág. 22). Gracias a la democratización, al avance en educación y al acceso a las tecnologías de la información y comunicación, la población latinoamericana parece transitar a una fase de “plena conciencia de su situación y las injusticias que esta implica. Ya no se perciben las asimetrías sociales como normales, inherentes a un cierto orden teleológico del mundo” (PNUD, 2012, pág. 115).

Como parte de esta preocupación y en busca de salidas de política pública, la CEPAL y otros organismos multilaterales han venido trabajando en la promoción de políticas de gobierno abierto (véase el cuadro I.1). Estas se sustentan en la articulación de tres principios fundamentales:

  1. La transparencia, que supone proporcionar información sobre lo que está haciendo el gobierno, poner a disposición sus fuentes y bases de datos, y publicar los planes de actuación por los que

puede ser considerado responsable frente a la sociedad. Ello fomenta y promueve la rendición de cuentas ante la ciudadanía y un permanente control social.

  1. La participación, para promover el derecho de la ciudadanía a participar activamente en la formulación de las políticas públicas y facilitar el camino para que las administraciones públicas se beneficien del conocimiento, las ideas y la experiencia de los ciudadanos, creando nuevos espacios de encuentro y diálogo que favorezcan el protagonismo, la implicación y la deliberación de los ciudadanos en los asuntos públicos.
  • La colaboración, que significa comprometer e implicar a los ciudadanos y demás agentes sociales en el esfuerzo por trabajar juntos para resolver los problemas públicos, aprovechando el potencial y las energías disponibles en vastos sectores de la sociedad. Ello supone colaborar, cooperar y trabajar de forma coordinada, no solo con la ciudadanía, sino con las empresas, asociaciones, organizaciones de la sociedad civil y demás actores, y da lugar a la labor conjunta dentro de las propias administraciones, entre ellas y con sus funcionarios a nivel transversal (Naser y Ramírez-Alujas, 2014).
    • En la gran mayoría de las visiones o estrategias se contemplan las metas de los
      • De gobierno: el Estado y el gobierno organizan la administración pública en niveles, con competencias, responsabilidades y atribuciones diferentes. En este proceso, y en la atención de sus  responsabilidades  a  través  de  la  planificación,  entran  en conexión e interactúan con otros niveles de gobierno. En algunos casos, esas relaciones están claramente definidas y son complementarias. En otros, puede haber ambigüedades, vacíosa planificación contemporánea exige procesos participativos en sus diversas fases de elaboración, implementación y evaluación.

        Estas circunstancias constituyen un llamado a que la planificación contribuya a construir liderazgos acordes a este contexto. Para ello, conviene apelar a Crosby y Bryson (2005), quienes definen liderazgo como la capacidad de inspirar y movilizar a otros para llevar a cabo acciones colectivas en la búsqueda de bienes comunes. Sugieren la necesidad de contar con ocho competencias básicas, de cuyo significado y contenido deben surgir desafíos para crear capacidades de planificación y gestión pública: capacidad de comprensión del entorno, de identificación de activos, de creación de visiones colectivas, de construcción de equipos productivos, de construcción de organizaciones efectivas, de toma de decisiones en ámbitos muy variados, de sanción de conductas antiéticas y de coordinación de objetivos estratégicos5

        DinámiDica y ciclos económicos, política pública y planificación para el desarrollo

        Un tercer ingrediente que forma parte de los rasgos originales de la planificación para el desarrollo de este ciclo se relaciona con las peculiaridades del modo como ha crecido la región. Se ha cerrado un ciclo económico expansivo con avances  en  lo  social y  con  estabilidad fiscal, monetaria y macroeconómica. Se está aún en un momento de desaceleración económica, tanto regional como mundial, y se abren interrogantes en materia macroeconómica, fiscal y de política social. La planificación para el desarrollo estará insoslayablemente condicionada por estos desafíos.

        Como fruto y parte de la dolorosa experiencia de las políticas de ajuste de los años ochenta y de las expectativas incumplidas de las políticas de liberalización de los años noventa, los países de la región construyeron contextos de operación estable en materia de moneda, tipo de cambio y cuentas fiscales. Más aún, como resultado de los nuevos énfasis de política pública en la década de 2000, se aportaron nuevas dimensiones a esta estabilidad, específicamente en lo concerniente al papel de las políticas de bienestar y protección sociales. Las bajas tasas de inflación, los niveles moderados de déficit fiscal, el significativo desendeudamiento público y la relativa estabilidad de los

        5 El ILPES, en cooperación con la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), ofrece desde 2013 un curso sobre liderazgo público  y  desarrollo, que tiene el siguiente propósito general: transmitir las principales orientaciones conceptuales y de políticas públicas de las propuestas actuales de la CEPAL sobre cambio estructural con igualdad e integración, y generar una discusión en torno a los tipos de liderazgo que se necesitan en América Latina para llevar adelante una agenda latinoamericana. En el marco de la cooperación con AECID, se contemplan dos cursos más para el bienio 2016-2017.

        tipos de cambio ilustran con elocuencia los avances arriba mencionados. En lo social, el inicio del siglo XXI se acompañó de novedades prometedoras, como la caída pronunciada y sistemática de las tasas de pobreza e indigencia, sobre todo entre 2002 y 2008, la disminución de la desigualdad medida a través de los coeficientes de Gini informados en las encuestas   de hogares y, lo que es más significativo, el relativo desacoplamiento entre pobreza y ciclo económico.

        En efecto, desde 1980 hasta inicios de la década de 2000, la región no avanzó en la disminución de las tasas de pobreza, pues durante los años de recesión estas crecieron de forma acelerada y durante los de recuperación no disminuyeron en igual proporción. Entrado el siglo XXI, no solo se inició un proceso de caída permanente de las tasas de indigencia y de pobreza, sino que, a pesar del descenso del producto en 2009 por la crisis de las hipotecas de alto riesgo y, unos años más tarde, por el enfriamiento económico, se ha evitado el crecimiento de unas y otras (CEPAL, 2014a y 2015b).

        Este panorama general, sin embargo, ha venido cambiando (CEPAL, 2016c). El crecimiento mundial sigue sin recuperarse y el de la región se  ha hecho mucho más lento que el de la fase anterior. Este crecimiento bajo se ha acompañado de un crecimiento muy lento de la productividad, la inversión y el comercio exterior. El precio de las materias primas continúa deprimido, aunque con alguna recuperación de los combustibles, y se abren perspectivas de que se incrementen los costos financieros derivados de un posible aumento de las tasas de  interés  en  los  Estados  Unidos. Las políticas comerciales de países como los Estados Unidos podrían cambiar de manera significativa y aumentar así la incertidumbre sobre el comportamiento de los mercados externos para los países de la región. A pesar de estas dificultades, el gasto social del sector público entre 2010 y 2015 se ha mantenido e incluso aumentado levemente de 13,8% a 14,5% del PIB; no obstante, para 2016 se prevé mayor cautela por parte de los Gobiernos y eventuales caídas en este indicador (CEPAL, 2017d, pág. 17).

        La CEPAL (2016b) pone de presente los retos estructurales propios de un desafío que va más allá de la coyuntura e implica construir  un nuevo estilo de desarrollo, concordante con los desafíos planteados por la Agenda 2030 (véase la sección E). El deterioro continuado del panorama económico mundial confronta una región que no logró cerrar sus brechas estructurales de productividad, desigualdad, pobreza, género, territorio y sustentabilidad ambiental (CEPAL, 2016b, cap. V). Se propone una salida que conjuga corto y largo plazo, y articula un conjunto de estrategias alrededor de la idea mayor de un gran empuje ambiental para la igualdad  y sostenibilidad del desarrollo (CEPAL, 2016b, cap. VI). En esta propuesta se combinan estrategias globales, regionales y nacionales. Este último

        plano se aborda a través de una amplia gama de políticas y estrategias   que requerirán un Estado, una sociedad y una economía en convergencia de propósitos, todo lo cual implica que la planificación para el desarrollo habrá de asumir retos mayores, pues se contemplan tareas en múltiples planos, niveles y tiempos, como las siguientes (CEPAL, 2016b, pág. 146):

        • Espacio fiscal y planificación plurianual para proteger e impulsar la inversión pública
        • Política monetaria que otorgue igual prioridad a la estabilidad nominal y a la financiera
        • Política macroprudencial en el ámbito externo, especialmente en tiempos de gran liquidez
        • Ciudades inteligentes: expansión del sistema público de transporte e integración social
        • Aumento de la participación de las energías limpias en la matriz energética
        • Desarrollo de capacidades tecnológicas en tecnologías limpias
        • Creación de centros científicos de evaluación, apoyo a la implementación y acompañamiento de las contribuciones previstas determinadas a nivel nacional (INDC)
        • Retiro gradual de los subsidios a los combustibles fósiles
        • Impuestos a sectores y actividades intensivos en carbono
        • Incorporación de los costos ambientales en el costo de los créditos bancarios
        • Protección social universal
        • Cobertura universal en salud y educación

        El contexto global: transformación del mundo hacia 2030

        Un cuarto componente que dota de especificidad al contexto y la práctica de la planificación para el desarrollo en América Latina y el Caribe es la aprobación, en septiembre de 2015, de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Estos acuerdos cristalizan una visión del mundo deseado, señalan las prioridades que se deben atender e incluso proponen estrategias y formas de conseguir los propósitos trazados.

        Como iniciativa global, la Agenda 2030 da continuidad al trabajo iniciado en 2000 con la Cumbre del Milenio y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Durante los primeros 15 años de este siglo y teniendo como referencia los ya mencionados ODM,  los países de América Latina   y el Caribe en su conjunto (con notables diferencias entre ellos en lo que respecta a algunos objetivos) lograron avances importantes en materia de reducción de la pobreza extrema, el hambre, la desnutrición y la mortalidad infantil, y de un mayor  acceso al agua potable y a servicios mejorados      de saneamiento. No obstante, el progreso fue insuficiente en lo relativo      a la conclusión universal de la educación primaria, la paridad de género tanto en el empleo como en los parlamentos nacionales, la reducción de   la mortalidad materna, el acceso a servicios de salud reproductiva y la reversión de la pérdida de bosques (CEPAL, 2015a, pág. 8).

        La Agenda 2030 surge como iniciativa de los países, se entiende como un propósito universal (compromete a todos los países independientemente de su nivel de desarrollo), es multidimensional, integral e integrada: “En nombre de los pueblos a los que servimos, hemos adoptado una decisión histórica sobre un amplio conjunto de Objetivos y metas universales y transformativos, de gran alcance y centrados en las personas. Nos comprometemos a trabajar sin descanso a fin de conseguir la plena implementación de la presente Agenda de aquí a 2030. Reconocemos que la erradicación de la pobreza en todas sus formas y dimensiones, incluida la pobreza extrema, es el mayor desafío a que se enfrenta el mundo y constituye un requisito indispensable para el desarrollo sostenible. Nos comprometemos a lograr el desarrollo sostenible en sus tres dimensiones

        —económica, social y ambiental— de forma equilibrada e integrada. También aprovecharemos los logros de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y procuraremos abordar los asuntos pendientes” (Naciones Unidas, 2015).

        Para implementarla y darle  seguimiento, se asume el compromiso  de construir una arquitectura institucional que involucra las escalas global, regional y nacional. En este último plano, a la planificación se le otorga un lugar central:  “Alentamos  a todos  los Estados Miembros a que  formulen  lo antes posible respuestas nacionales ambiciosas para la implementación general de la presente Agenda. Esas respuestas pueden facilitar la transición hacia los Objetivos de Desarrollo Sostenible y basarse en los instrumentos de planificación existentes, como las estrategias nacionales de desarrollo y desarrollo sostenible, según proceda” (Naciones Unidas, 2015).

        Asimismo, la CEPAL, a través de sus órganos subsidiarios (como es el caso del Consejo Regional de Planificación del ILPES), mantiene relevantes ámbitos de encuentro de expertos y encargados de tomar decisiones de la región, yconstituye una plataforma en la que es posible compartir experiencias,buenas prácticas y lecciones aprendidas, así  como  propuestas  innovadoras de políticas públicas (CEPAL, 2015a, pág. 85). Más específicamente, debe mencionarse la conformación y puesta en funcionamiento del Foro de los Países de América Latina y el Caribe sobre el Desarrollo Sostenible, cuya primera reunión tuvo lugar en mayo de  2017  en  México.  Este  Foro  crea una plataforma para que los países expongan sus avances, intercambien experiencias y aceleren sus procesos de aprendizaje (CEPAL, 2017a).

        Conviene reiterar que los Objetivos de Desarrollo Sostenible son un acuerdo global que no sustituye los esfuerzos de planificación endógena  de los países y las entidades subnacionales, sino que plantea el desafío     de compaginar los grandes acuerdos globales con las prioridades que se identifican en el plano nacional y local. Asimismo, las 169 metas en que se desagregan los 17 ODS, en muchos casos deberán ser definidas con base en criterios nacionales, y constituyen pisos y no techos máximos.

        Este llamado a la transformación de los modos de vida y consumo, el carácter ambicioso de esta visión de futuro y su insistencia en la integralidad e indivisibilidad de la  Agenda  2030  y  los  ODS  significan un desafío insoslayable para la  planificación  como  herramienta  social  de conducción del cambio social. Ese conjunto y esa integralidad, sin embargo, dependen de lo que la misma Agenda 2030 admite y proclama: que cada país deberá hacerlo teniendo en cuenta su nivel de desarrollo y sus particulares condiciones institucionales, legales y políticas, principio que se denomina responsabilidades comunes pero diferenciadas. Como   se expondrá en la sección F, los retos de la planificación no son más que preguntas concretas, formas operativas de indagar si la planificación como medio y herramienta compleja contribuye o no a la constitución de esa indivisibilidad, en el respeto de las condiciones propias de cada país. Se entiende, por tanto, que esa unidad no debe ser solamente una declaración, sino una práctica. Para que lo sea, el medio a través del cual se la construye, es decir, la planificación, debe ser coherente con ella.

        Flanificación para el desarrollo: tres momentos en la mirada del ILPES, las funciones, los sistemas nacionales y los retos de

        la planificación para el desarrollo

        En esta sección se pretende mostrar la manera como el ILPES ha abordado algunos de los retos que la teoría y la práctica de la planificación para el desarrollo le han planteado durante este siglo. No obstante, lo más importante será exponer y explicar el contenido, el significado y la importancia de los pilares sobre la base de los cuales se mirará la práctica de la planificación en la región.

        Cada uno de los ingredientes o singularidades que se expusieron con anterioridad ha incidido sobre los enfoques  y  los  trabajos  que  se han desarrollado a lo largo del siglo. Por una parte, los enfoques y los contenidos de las publicaciones “Panoramas de la Gestión Pública” en general y, muy especialmente, las de 2014 y 2016,  hablan con elocuencia  de que existe una mirada integral, pero diferenciada, de la planificación y la gestión pública para el desarrollo. Los temas, las preocupaciones y las herramientas se entrecruzan y se retroalimentan, sin que ninguna de las dos perspectivas pierda su solidez ni su foco.

        De otro lado, el papel central de la participación, la transparencia, el liderazgo y la necesidad de construir patrones de trabajo que contribuyan a la producción de nuevos liderazgos se traduce en las actividades y la importancia que se les otorga a temas como el gobierno y el Estado abiertos (Naser, Ramírez-Alujas y Rosales, 2017), la planificación participativa (Sandoval, Sanhueza y Williner, 2015) y con perspectiva de género, así como en los cursos de nuevo liderazgo público desde 2013.

        En su tercer ingrediente, el análisis y la discusión acerca de los focos de la planificación, los temas permanentes y emergentes han seguido ocupando un lugar destacado en las preocupaciones de investigación, cooperación técnica y capacitación del ILPES. Algunos títulos que testimonian la importancia que se le da a esta comprensión son, entre otros, Lira (2006), Leiva (2012) y CEPAL (2013). En el cuadro I.2 se ilustra la amplitud y complejidad de la localización y el arraigo institucional de la planificación para el desarrollo en la región. Aparte de su diversidad, este andamiaje institucional tiene por lo general su fundamento en normas constitucionales y legales que perfilan su función estratégica. No obstante, es un hecho común a la mayoría de los casos que el órgano  rector de  la planificación  no sea más que la punta de un iceberg de inmenso tamaño y profundidad. Tener una mirada panorámica de este conjunto, de sus complejidades e interrelaciones, señala un nuevo foco de atención para el cual la teoría, la práctica y la institucionalidad deben aportar respuestas apropiadas con miras a garantizar su adecuada gestión, coherencia e impacto.

        Como es de esperarse, el cuarto componente ha tenido especial impacto en el trabajo más reciente y ha dado lugar a la constitución del observatorio regional de planificación y a la oferta de un conjunto de talleres y cursos con énfasis en la conexión entre planificación, gestión pública e implementación de la Agenda 2030 y los ODS.

         

        Como parte del esfuerzo del ILPES por comprender y consolidar     la planificación y la gestión pública para el desarrollo, interesa en este momento destacar aquellos trabajos que contribuyen más directamente a la construcción de los pilares del presente y de la investigación a la cual este dio lugar. En este pequeño conjunto de trabajos, la labor se centró en registrar y comprender las prácticas de la planificación para el desarrollo en los países de la región. En su secuencia temporal permite comprender, además, el modo en que el abordaje ha evolucionado y adquirido más complejidad. Vale mencionar tres momentos o antecedentes centrales. En primer lugar, el trabajo de Martin (2005), en donde se adopta un abordaje que destaca y explica las funciones de la planificación, a saber, prospectiva, coordinación, implementación y evaluación. En segundo lugar, el documento presentado al Consejo Regional de Planificación del ILPES en 2013 (Cuervo y Mattar, 2014), en el que, teniendo en cuenta la consolidación de una institucionalidad de planificación amplia y plural, con experiencias desde los sectores, las instituciones y los niveles de gobierno, se pone en evidencia la necesidad de entender el ejercicio de la planificación mediante el enfoque de sistemas. En ese mismo trabajo y momento se manifiesta que es necesario identificar un reto nuevo y desafiante para el gobierno de estos sistemas: el de gestionar las articulaciones variadas y complejas. De allí surge finalmente la aproximación que da lugar a este trabajo, el tercer momento, que consiste en determinar al menos cuatro grandes planos en el interior de los cuales se aborda y resuelve (o se deja de resolver) esta gestión de las articulaciones: la relación entre sectores, entre niveles de gobierno, entre plazos temporales, entre actores, y del ciclo de planificación y gestión en su conjunto (aprendizaje institucional).

        Como resultado de estos nuevos puntos de partida, se pone de manifiesto la necesidad de resolver un desafío organizacional,  que consiste en dar salidas adecuadas a la gestión de un sistema dinámico y complejo como este. Ya  no basta con aclarar las distintas funciones que   lo componen, ni con tener las herramientas que permiten manejarlas de forma articulada, sino que además ahora es indispensable preguntarse cuáles son las mejores formas y estrategias de mantener en marcha este complejo sistema y garantizar su funcionamiento eficiente, versátil, flexible y, lo que es aún más difícil, pertinente.

        Gl c.onEcepto de planificación para el desarrollo

        En esta sección se destacará la idea o concepto de planificación para el desarrollo que sirve de referencia para el trabajo de investigación cuyos resultados se presentan en este documento y que, de la misma manera, inspira la idea de los retos de la planificación.

        En primer lugar, de acuerdo con lo planteado en los diálogos ministeriales de planificación (Cuervo y Mattar, 2014), el concepto contemporáneo de planificación retoma sus aspiraciones originales y fundamentales, y las expresa en un lenguaje apropiado para el momento actual. Se propone así que la planificación es un acto político, una teoría y una disciplina para la creación de sentido (de pertenencia y de futuro) y la gobernanza multiescalar, intersectorial y pluritemporal del desarrollo.

        En lo político se entiende que la planificación tiene como uno de  sus propósitos centrales contribuir a la construcción de la idea que cada sociedad, en cada momento de su historia, tiene de lo que es el bien común. En este mismo sentido se pide que la planificación contribuya a construir liderazgos orgánicos, empezando por el suyo propio, sin el cual carecerá de la fortaleza que se le solicita. Se demanda, de igual modo, una reflexión teórica capaz de ponerse a tono con los desafíos del momento, indispensable para acelerar los procesos de aprendizaje y conocimiento     a través de la práctica. Se reclama la reconstrucción de escuelas e instituciones de formación de capacidades individuales y colectivas para su ejercicio y mejoramiento continuo.

        Su capacidad creadora de sentido expresa el desafío que se le impone a la planificación de aportar elementos para conjugar y coordinar los esfuerzos más plurales y diversos que provienen de los diferentes componentes de la sociedad. Algunos de esos componentes son de naturaleza inmaterial y simbólica, pero no por ello menos potentes.  Se trata de —sobre la base de   su creciente y siempre viva conciencia de los desequilibrios y las brechas sociales, políticas y económicas en medio de las cuales se mueve— contribuir a la construcción de imágenes amplias y legítimas del bien común: visiones que permitan crear un sentido de pertenencia alrededor de valores presentes o que deben construirse. Por esta razón, precisa también de un discurso y una narrativa política que ponga el acento ya no solo en lo inmediato y urgente, sino también en lo trascendente y estructural, que ayude a marcar rumbos y facilitar acuerdos para propiciar las transformaciones hacia un futuro mejor, con ayuda de la prospectiva. La planificación para el desarrollo, por tanto, debe contribuir a que se construya un sentido de pertenencia a un grupo humano, a una comunidad, pero también a un futuro colectivo. Como parte de este proceso, en el contexto actual, la planificación debe afirmar su compromiso de ponerse al servicio de la construcción de un mundo convergente con la visión de desarrollo sostenible hacia 2030 que se acordó de forma unánime en la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 2015.

        Los componentes anteriores perderían valor y sentido si no derivaran simultáneamente en la construcción o potenciación de capacidades para hacer realidad los acuerdos obtenidos. Por consiguiente, es indispensable que la planificación para el desarrollo disponga y se dote de una apropiada

        respuesta a los desafíos de gobernabilidad y gobernanza presentes en sus dos primeras características. Es por ello que se parte del reconocimiento  de la  asociación  indisoluble  entre  planificación  y  gestión  pública  para  el desarrollo. Se requiere, por tanto, de continuidad en la búsqueda de salidas de articulación, perfeccionamiento e innovación  permanente  de las herramientas, e insistencia en que pertenezca a un ciclo de inacabable retroalimentación  entre  planificación,  gestión,  coordinación,  evaluación y monitoreo de la política pública para el desarrollo. Se sugiere tomar conciencia de la complejidad de  las organizaciones y los sistemas en los  que está inmersa, con la exigencia que de ello se deriva de gestionarla adecuadamente. Se propone una búsqueda particular de estrategias que den cuenta de la muy básica necesidad revelada de encontrar formas novedosas de hacerle frente a los retos de desarrollo con perspectiva de largo plazo.

        Con estos parámetros, es claro que la planificación se entiende como un medio y no como un fin. Su propósito es contribuir a la construcción del desarrollo, entendido como una idea colectiva del deber ser social, de lo que la humanidad en general y los distintos grupos en los que ella se encuentra organizada pretenden para sí mismos como ideal y como visión de futuro.

        Se entiende que el medio (la planificación) y el fin (el desarrollo)  son un conjunto integral, en interacción y correspondencia mutuas. Si el desarrollo tiene como centro al ser humano, la planificación no podría tener un centro diferente. Si la democracia, la libertad, la igualdad y la justicia son pilares fundamentales de los derechos universales del ser humano,   en la planificación no tienen por qué estar ausentes, ni ser marginales o secundarios en su quehacer.

        Como se ha dicho, en este documento, la investigación toma como centro la planificación,  sus procesos,  sus procedimientos,  sus instrumentos y su ejercicio práctico. Los contenidos del desarrollo no serán el centro de atención. Lo central será examinar si las maneras a través de las cuales opera la planificación son coherentes con la construcción de los valores fundamentales y los principios del desarrollo. La mirada se enfocará  en las instituciones,  las normas, los procesos  y  las  herramientas  prácticas  que  se  utilizan  en la planificación, con lo que  se pretende  entender  si  ella,  como  plataforma de trabajo para la organización de un sistema complejo de interacciones, contribuye o no a construir esos valores y principios básicos del desarrollo.

        Het.os Ldoeslar planificación para el desarrollo

        En esta sección se presentan consideraciones generales que permiten entender cómo se han determinado los retos, así como también el contenido y las características generales de cada uno.

        Convertir en realidad la unidad, interdependencia e indivisibilidad del desarrollo —además de la visión planteada en la Agenda 2030— requiere poner en marcha procesos, procedimientos y sistemas de planificación que permitan gestionar las interacciones de forma adecuada. En esa gestión se confrontan obstáculos de muy diverso tipo, y es en respuesta a ellos que se han identificado los grandes retos de la planificación.

        Esos obstáculos son, a lo menos, de cuatro tipos:

        1. De conocimiento (cognitivos): la solución  a  los  problemas  del desarrollo requiere conocer sus causas, condicionantes, trayectorias y explicaciones. En esa búsqueda, la teoría y la investigación científica despliegan conocimientos cada  vez más especializados y profundos, con un impacto ambivalente. Contribuyen, por una parte, a conocer de forma más cabal y detallada los problemas y sus comportamientos, pero, al mismo tiempo, crean barreras a la integración de otros conocimientos especializados. Se requiere, sin embargo, integrar los distintos saberes especializados, no solamente los técnicos y los científicos, sino también los políticos y los La planificación, por tanto, confronta el desafío de superar estas barreras y propiciar el diálogo y el conocimiento integral que sirvan de base para generar acciones transversales de mayor eficacia.
        2. De organización: de forma semejante a lo cognitivo, atender los problemas y aplicar políticas públicas que los resuelvan significa, por lo general, construir organizaciones especializadas en su atención. Estas organizaciones adquieren su propio ritmo, operan recursos  y  medios  de  intervención  singulares, y tienden a distanciarse de otras, aunque les sean afines. Esta especialización organizacional tiene un  impacto  doble,  pues  al mismo tiempo que aumenta la eficacia de las acciones y las soluciones, hace más difícil la interacción con otras que, por su carácter y relevancia, pueden ser indispensables para mejorar la calidad de las acciones y sus resultados. La planificación,   por tanto, confronta en este sentido el desafío de contribuir a conjugar los esfuerzos interinstitucionales e
    • y contradicciones cuya resolución sea indispensable a la hora de mejorar la calidad de la acción pública y de sus resultados. Por esta razón, la planificación confronta la necesidad de resolver adecuadamente las interacciones entre los diferentes niveles territoriales (nacional, intermedio y local).

      1. De plazos: la atención de los problemas del desarrollo implica también llevar a cabo acciones con plazos muy diferentes y diversos. Construir plantas hidroeléctricas, por ejemplo, implica plazos que se cuentan en decenios, mientras que la atención de catástrofes y emergencias requiere de acciones inmediatas. Además, los diferentes actores que intervienen en la gestión y  la política públicas pueden actuar con horizontes muy diversos. Para el responsable político es indispensable hacer visibles los resultados en plazos muy cortos, mientras que para los técnicos y los administradores, las soluciones y los resultados pueden tomar más Finalmente, actividades como la planificación y el presupuesto suelen trabajar en horizontes contrapuestos. Mientras la primera reflexiona y actúa en plazos largos, la acción de la segunda se organiza en plazos anuales. Por consiguiente, para la planificación, gestionar la integralidad significa también procurar que se armonicen los distintos ritmos temporales, así como las perspectivas de corto, mediano y largo plazo.

      Estos obstáculos operan de muy diversas formas y en muy diversos planos. Los desafíos de la planificación que se plantean a continuación  son algunos de los planos que se han identificado y constituyen,  por  tanto, una manera concreta y operativa de indagar la manera como los países han intentado construir procesos integrales e integrados. También hacen posible establecer un diálogo entre los obstáculos previamente mencionados y la forma práctica de resolverlos. Estos retos o desafíos son los siguientes:

      • El reto o desafío de la pluritemporalidad

      Las intervenciones  y  la  acción  públicas  tienen  diversos  plazos  de maduración y distintos lapsos para generar impactos. Además, los actores poseen diferentes racionalidades y lógicas de legitimación que también imponen variedad en el plazo y la velocidad de sus acciones.       Se ha denominado reto de pluritemporalidad a la manera como se da respuesta a la conjugación de esta diversidad de plazos (largo, mediano, corto y coyuntural) en cada sistema. En los estudios de caso y a lo largo  del análisis, se intenta conocer las formas de definir y los mecanismos que permiten articular los diferentes horizontes temporales —largo, mediano y corto plazo— presentes en el ejercicio de la planificación para el desarrollo, así como en su coordinación con la puesta en práctica. Se pregunta acerca de cómo opera el diálogo —a veces conflictivo— entre lo urgente y lo trascendente, entre lo coyuntural y lo estructural, entre el quehacer del gobierno y las políticas de Estado.

      • El reto o desafío de la multiescalaridad y la planificación entre niveles de gobierno

      Se planifica desde diversos niveles y escalas de gobierno: nacional, intermedio y local. Las competencias, los recursos, las atribuciones, así como los actores y las expectativas comprometidas, son muy variados y en ocasiones contrapuestos. Por consiguiente, de la gestión de estas diferencias y complementariedades depende la posibilidad de garantizar la unidad de esfuerzos y la convergencia de las acciones. A este se lo ha llamado reto de la multiescalaridad. En los estudios de caso y en el análisis que de ellos se deriva, se busca comprender las formas de definir y coordinar las distintas escalas territoriales de la planificación  y  la  gestión  para  el  desarrollo. Es decir, se pretende conocer los mecanismos de diálogo, negociación y resolución de conflictos entre diferentes niveles del Estado.

      • El reto o desafío de la intersectorialidad

      Se planifica desde lo sectorial e institucional,  al  mismo  tiempo  que desde lo nacional. La conjugación necesaria entre los procesos de planificación más especializados y los más generales demanda un esfuerzo particular en planos muy diversos: información, lenguaje y comunicación, concertación y diálogo. Por tanto, es central observar cómo se maneja la relación entre las perspectivas sectoriales y las integrales. A este se lo ha denominado reto de la intersectorialidad. Se intenta reconocer las formas de definir y los mecanismos mediante los cuales se interrelacionan las aproximaciones especializadas  y  sectoriales  con  las  más  transversales  e integrales. En los estudios de caso y en el análisis y la interpretación resultantes, se busca comprender cómo se articulan y retroalimentan entre sí los planes, las políticas sectoriales (por ejemplo, de la agroindustria, la manufactura y la educación) y los temas (por ejemplo, ciencia y tecnología, y competitividad), así como entre ellos y la visión estratégica global.

      • El reto o desafío de la integración de los diversos actores y agentes sociales (Estado, sociedad, mercado)

      Es conocida y evidente la heterogeneidad de valores e intereses presente en la diversidad de actores que participan en los procesos de planificación y de gestión pública. Es este, en el fondo,  el reto mismo       de la democracia y depende de cómo se movilice la participación y el diálogo entre múltiples actores. En los estudios de caso y en sus análisis, se pretende conocer las distintas formas de participar en los diferentes procesos de planificación y en sus diversas fases.

      • Elretoodesafíodelaevaluaciónyelseguimiento,elaprendizaje y la articulación entre planificación e implementación

      Se ponen en marcha sistemas de evaluación y seguimiento para acompañar los procesos de planificación, y como mecanismo de diálogo    y retroalimentación entre esta y la puesta en práctica de las políticas, los programas y los proyectos. En los estudios de caso y en sus análisis, se procura determinar de qué formas se conjugan estas dos fases del ciclo de la acción pública, así como la manera en que se registran los aprendizajes y se los utiliza para corregir errores y mejorar procesos.

      Indagar las formas en que  la  planificación  resuelve  los  desafíos de la multiescalaridad, la pluritemporalidad, la intersectorialidad, la participación y el aprendizaje trasciende el nivel estrecho de las técnicas    y remite a la pregunta mayor  acerca de la capacidad práctica, concreta       y efectiva que permite al medio (la planificación) responder al fin (el desarrollo), ser coherente con él y contribuir a alcanzarlo.

      Capítulo II

      Las experiencias estudiadas y la metodología empleada 

      El objetivo de este capítulo es exponer los criterios que guiaron la selección de las nueve experiencias que se estudiaron. Además, interesa explicar la metodología que se siguió, así como las posibilidades y limitaciones que de ella se derivan.

      Al c. onEtexto

      En esta sección se presentan las características generales de las nueve experiencias estudiadas en 2014 y 2015. Este estudio fue posterior a los diálogos ministeriales de planificación de 2013, y en él se tomó como base la identificación de cinco dimensiones alrededor de las cuales es posible comprender los desafíos contemporáneos que la planificación para el desarrollo confronta en la región: las tres primeras atañen principalmente al diseño de los planes, mientras que las dos últimas se refieren de forma más específica a su implementación.

      A cada caso (país), se le plantearon estos retos de la planificación como punto de referencia del trabajo que se asignó a los especialistas. Sin embargo, no se les encargó que exploraran el conjunto de estos retos, sino que se les indicó  una  experiencia  específica que debía ser su objeto de estudio. A través de esa experiencia o caso, el o la investigadora debía  indagar la  manera como  el  país había resuelto  o estaba enfrentando en la práctica cada uno de los desafíos de la planificación. Por consiguiente, no se buscaba que se describiera el sistema de planificación, su institucionalidad ni su  historia,  sino  que la labor se centrara en describir, analizar e interpretar una experiencia específica.

      Además, se quiso que cada caso o experiencia fuera especialmente ilustrativa de la manera en que cada país confrontaba algunos de los retos de la planificación. Por tanto, el equipo del Instituto Latinoamericano  y  del  Caribe  de  Planificación  Económica y Social (ILPES) identificó en lo previo experiencias que tuvieran relación sobre todo con alguno de los dilemas o retos, que pudieran ilustrar la práctica de la planificación en la región y que a la vez ofrecieran elementos que otros países pudieran tomar en cuenta. Dadas las características de  la  investigación,  así  como  la  diversidad y  heterogeneidad  de  los sistemas  de   planificación  de   la   región,  no se pretende hacer generalizaciones ni extraer lecciones o recomendaciones categóricas para el conjunto de los países.

      Al seleccionar los casos, no se pretendió evitar esa  diversidad, sino reflejarla. Por tal razón, se incluyeron países federales y de territorio amplio, como la Argentina, el Brasil y México, economías medianas y unitarias, como Colombia y Chile, así como naciones más pequeñas, como el  Ecuador  y  Guatemala. Además,  del  Caribe se incluyeron Cuba y la República Dominicana, cuyos rasgos característicos en materia de planificación son similares a los de los países continentales, aunque también comparten sesgos con los países del Caribe de habla inglesa

      Esa diversidad también se refleja en las condiciones y características institucionales de la planificación en cada uno de estos países, tal y como se ilustró previamente en el cuadro I.2. Colombia cuenta con una entidad de planificación nacional adscrita a la Presidencia de la República, mientras que Chile no tiene un ministerio o entidad nacional de planificación. Después de un virtual abandono en los años noventa, el Ecuador y Guatemala, por su lado, reactivaron las instituciones y funciones de planificación una vez entrado el siglo XXI. Después de casi dos décadas   de ausencia de planes de mediano plazo, Cuba, por su parte, ha llevado a cabo una planificación económica de características muy singulares y, en este momento, está avanzando para apoyar la actualización de su modelo económico. Por último, la República Dominicana ha construido una sólida institucionalidad destinada a la planificación, con liderazgos, voluntad política y visión de largo plazo, y ha impulsado procesos de crecimiento que son de interés para el conjunto de la región.En los planes más recientes se incorporan los ODS (Colombia, Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018) o, si los planes se formularon antes de septiembre de 2015, se los adecúa para acomodarlos a la Agenda  en ese mismo sentido, la CEPAL ha llamado la atención sobre la necesidad de redefinir las relaciones entre Estado, mercado y sociedad, en una nueva ecuación que sea funcional a un desarrollo inclusivo, sostenible e igualitario (CEPAL, 2010, 2012b y 2015c), y en el que la participación ciudadana sea fundamental, pues a la fecha, la disputa, los disensos y los consensos se han producido principalmente entre el Estado y el mercado.

      Recuadro II.1 Planificación en el Caribe

      El desarrollo de la región del Caribe enfrenta problemas específicos, algunos similares a los de  América  Latina,  pero  otros  muy  distintos  de  los  retos  de la región; ello se refleja en la orientación y el énfasis de las políticas y la planificación, que se complementan para resolver tales retos. La sostenibilidad del desarrollo es prioridad de los países caribeños, ahora fortalecida por la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que puede convertirse en estímulo para resolver problemas añejos y nuevos del desarrollo caribeño, como lo son el riesgo frente a los desastres provocados por los fenómenos naturales, los efectos del cambio climático, la sostenibilidad del turismo como palanca del crecimiento  y la reducción del peso de la deuda externa.

      En función  de  las  características  económicas  y  geográficas  de  los países caribeños, hay principios comunes en cuanto a la visión nacional y la planificación: el énfasis en el crecimiento verde, el desarrollo del turismo como actividad motora de la economía y el fomento económico a través de la mejora de la conectividad física y el funcionamiento de las empresas pequeñas.

      Varios países ponen énfasis en un ambiente ecológico, con una correcta preservación de la biodiversidad. Este punto se relaciona sobre todo con el turismo, puesto que es la actividad económica que en la mayoría de los países absorbe la mayor parte del PIB. El turismo provee uno de cada seis empleos en el Caribe, lo que se refleja en el peso que las políticas y la planificación le dan a este sector. Se pueden citar, a modo de ejemplo, la Ley de Protección y Gestión Ambiental del Ministerio de Salud y Medio Ambiente de Antigua y Barbuda, o el Plan Estratégico de Desarrollo 2030 de Granada, en el que también se destaca  el objetivo de preservar y desarrollar un entorno natural ecológico para lograr  una planificación eficaz y sostenible. Belice establece estrategias turísticas detalladas en el Plan Maestro Nacional de Turismo Sostenible para 2012-2030. En el caso de Suriname, aunque cuenta con una economía muy dependiente   del exterior, tiene establecido el Plan Nacional de Acción por la Biodiversidad, a través de la implementación de estrategias sostenibles.

      En la visión de Belice hacia el año 2030, se espera un desarrollo sostenible con base en la colaboración entre el sector público, la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales. Dicho tema también se aborda en Dominica, donde se ha estipulado el objetivo de establecer el marco para el crecimiento sostenible y las transformaciones en el período que va de 2014 a 2018, es decir, durante la aplicación de la Estrategia de Crecimiento y Protección Social. En Guyana, el crecimiento bajo en carbono ya ha adoptado la forma de estrategia gubernamental, con el objetivo de combatir el cambio climático.

      La geoeconomía también juega un papel en las estrategias de desarrollo: dada la localización de los países caribeños en la parte  central  de  las  Américas,  consolidar  su  posición  como  un  centro  de  conectividad  puede  ser una estrategia importante. En el Plan Estratégico de Desarrollo 2030 de Granada se pone énfasis no solo en lo ecológico, sino también en lo logístico; precisamente, uno de sus principios es fomentar la logística y el comercio en busca de un posicionamiento regional que promueva la conectividad.

      En el marco del objetivo global de lograr una economía más dinámica y diversificada, el Plan Nacional de Desarrollo Visión Jamaica 2030 contiene una visión bien detallada y específica del país en el futuro, junto con un programa gubernamental de medio plazo, que incluye un sistema de monitoreo y evaluación de los indicadores y los 62 objetivos nacionales. El nuevo paradigma de la planificación en Jamaica comprende un modelo de prosperidad y creación de formas de capital más sofisticado, mayor valor agregado en la producción y las exportaciones y, por último, una cultura favorable a la innovación. En el Plan Nacional se privilegia la participación ciudadana, lo cual es un buen ejemplo del avance cualitativo de la planificación en esta subregión.

      Cada  una de  estas  experiencias   se   describió   en   detalle,   y su resumen se presenta en el anexo A1. Sin embargo, no es cada experiencia o cada caso tomado como unidad lo que constituye  el  centro de la exposición de los resultados. Como se dijo previamente, se identificaron dimensiones y preguntas transversales que  se  aplicaron al análisis de cada caso y sirvieron para establecer comparaciones y extraer algunos aprendizajes, vacíos y desafíos. Sobre la base de estas dimensiones y grandes preguntas se organiza la exposición de los resultados en el resto del documento. Se espera, además, exponer esta evidencia pensando en su posible vinculación con la Agenda 2030 y en la identificación de algunas sugerencias de política.

        experiencias estudiadas

      En la selección de los estudios de caso se tomó en consideración el tipo de experiencia, su pertinencia respecto de los retos, el que hubiera información y evidencia empírica, así como la posibilidad de obtener aprendizajes que fueran de utilidad para otros países. Los casos escogidos no constituyen, sin embargo, una muestra construida con los criterios de la representatividad estadística. Se abarcó el mayor número de casos, con el presupuesto y el tiempo disponibles, y se identificaron prácticas que fueran de interés (desde la perspectiva de los retos de la planificación) para el conjunto de los países de la región. Los países seleccionados y los retos de la planificación que se relacionan con cada uno de ellos se muestran en el cuadro II.1. Aunque en cada estudio de caso se hizo énfasis en el reto que se enuncia en la tercera columna, también se consideraron los demás1.

      En esta selección se ha tenido que sacrificar la posibilidad de realizar un análisis homogéneo y directamente comparable de  los  temas. La comparación e interrelación se establece, más bien, a través  de las preguntas abordadas. Por consiguiente, la tarea de comparar y generalizar se hace más difícil. No obstante esa dificultad, el beneficio de la opción que se adopta deriva de la posibilidad de conocer cada caso en su singularidad y detalle, lo que aporta gran riqueza a su comprensión y al reconocimiento de lecciones y aprendizajes.

      1 Los estudios de caso se realizaron en 2015 y se procesaron en 2015 y 2016. En algunos países, los planes y programas analizados pueden haber perdido impulso por diferentes motivos, por ejemplo, cambios de administración. Aun así, los casos siguen teniendo validez para ilustrar diferentes etapas o momentos de la planificación reciente en la región.

       Brasil  “A retomada do planejamento governamental no Brasil e a experiência recente (2007 a 2014) do PAC (Programa de Aceleração do Crescimento)”

      Chile  “La coherencia entre la planificación del largo y corto plazo: el presupuesto orientado a resultados en Chile. Estudiode caso”

      Colombia  “El Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados de Colombia: SINERGIA. Estudio de caso”

      Cuba “El desafío de Cuba: extender el mercado, desarrollar la planificación”

      Ecuador  “La Estrategia Territorial

      Nacional. Ecuador. Estudio de caso”

      Se presentan los elementos del Plan Estratégico Territorial (PET), principal instrumento nacional de planificación del desarrollo y ordenamiento territorial desde 2004. Se describe el avance de las tres fases del PET y luego se analizan sus logros, mencionando casos específicos y resultados exitosos, para finalmente plantear los desafíos de cara al futuro.

      Reto en que se hace énfasis: multiescalaridad

      Se describen el origen, el desarrollo y los contenidos del Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC) del Brasil, así como los resultados logrados y las perspectivas futuras.

      Reto en que se hace énfasis: intersectorialidad

      Se describe el sistema de planificación chileno, abordando en primer lugar la planificación de largo plazo y, luego, el sistema de seguimiento y control de gestión. Posteriormente, se identifican las fortalezas y debilidades de ambos sistemas,

      y se formulan conclusiones y recomendaciones en relación con cada uno.

      Reto en que se hace énfasis: pluritemporalidad,

      y evaluación y seguimiento

      Se exponen la historia y el marco legal, institucional e instrumental del Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados (SINERGIA), y luego se analiza el caso colombiano desde la perspectiva

      de la aplicación de las mejores prácticas enunciadas por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) en materia de gestión

      y presupuesto por resultados. Se complementa el análisis con las fortalezas y debilidades

      de la experiencia en planificación del  país.

      Reto en que se hace énfasis: evaluación y seguimiento

      Se destaca la importancia de la planificación en el nuevo contexto económico de Cuba, en el que se reconoce la consideración del  funcionamiento  de los mercados. Se describe la relación histórica entre

      la planificación y la economía nacional, y se concluye con propuestas para institucionalizar el uso de la prospectiva estratégica en el diseño y análisis de

      las políticas.

      Reto en que se hace énfasis: multiescalaridad

      y pluritemporalidad

      Se exponen los principales componentes de la Estrategia Territorial Nacional del  Ecuador,  que es parte del Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017 del Gobierno Nacional de la República

      del Ecuador. Se describen los elementos centrales de la estrategia, se presenta un análisis del nivel  de ejecución hasta la fecha, y se exponen las conclusiones y los desafíos que plantea su  correcta implementación.

      México             “Planeación multinivel y los retos de su compatibilización. México. Estudio de caso”

      Se describe en detalle la formulación del Plan Nacional de Desarrollo K’atun: Nuestra Guatemala 2032, en sus distintas fases (diagnóstico, diálogos ciudadanos y planificación), identificando las buenas prácticas y las lecciones aprendidas, así como los desafíos planteados por los mismos actores que participaron en el proceso.

      Reto en que se hace énfasis: pluritemporalidad

      Se describe la evolución del sistema de planeación multinivel de México, a partir del documento rector, el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, y se expone su vinculación con los planes sectoriales y estatales, considerando dentro del sistema el presupuesto federal y el sistema de evaluación de resultados.

      Se presentan los instrumentos y sistemas, se caracterizan sus elementos, con énfasis en el reconocimiento de buenas prácticas, y, por último, se hacen propuestas sobre los aspectos que se considera necesario mejorar.

      Reto en que se hace énfasis: multiescalaridad

      República Dominicana

      “La planificación de mediano plazo en el sector público dominicano. El Plan Nacional Plurianual del Sector Público”

      Se expone la experiencia de formular el Plan Nacional Plurianual del Sector Público 2013-2016  de la República Dominicana, en el marco de su Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030: Un viaje de transformación hacia un país mejor, y se describen sus principales elementos. Se identifican sus fortalezas y debilidades, y se plantean los desafíos futuros.

      Reto en que se hace énfasis: pluritemporalidad y multiescalaridad

      Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de M. Armijo,     “La coherencia entre la planificación del largo y corto plazo: el presupuesto orientado a resultados en Chile. Estudio de caso”, Santiago, CEPAL, 2015, inédito; A. Barrera y N. Novillo, “La Estrategia Territorial Nacional. Ecuador. Estudio de caso”, Santiago, CEPAL, 2015, inédito; V. Chanquín, “Guatemala: la experiencia de formulación del Plan Nacional de Desarrollo K’atun: ‘Nuestra Guatemala 2032’. Estudio de caso”, Santiago, CEPAL, 2015, inédito; O. Fernández, “El desafío de Cuba: extender el mercado, desarrollar la planificación”, Santiago, CEPAL, 2015, inédito;

      1. Gracia, “El Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados de Colombia: SINERGIA. Estudio de caso”, Santiago, CEPAL, 2015, inédito; L. Pugliese, “El Plan Estratégico Territorial. Argentina. Estudio de caso”, Santiago, CEPAL, 2015, inédito; C. Ruiz, “Planeación multinivel y los retos de su compatibilización. México. Estudio de caso”, Santiago, CEPAL, 2015, inédito;
      2. Sotelo, “La planificación de mediano plazo en el sector público dominicano. El Plan Nacional Plurianual del Sector Público”, Santiago, CEPAL, 2015,  inédito;  J.  Cardoso  y  C.  Navarro,  “A retomada do planejamento governamental no Brasil e a experiência recente (2007 a 2014) do PAC (Programa de Aceleração do Crescimento)”, Santiago, CEPAL, 2015, inédito.

      En  esta  medida,  se  documenta  un  amplio  conjunto  de  datos   en materia de planificación para el desarrollo, en ámbitos como las organizaciones que participan, los enfoques que se siguen, los procesos que se desencadenan, las herramientas y los métodos que se utilizan, las normas constitucionales y  legales,  así  como  las  disposiciones  jurídicas o políticas transitorias, que les dieron  sustento,  e,  incluso,  algunos  de los resultados conseguidos. En la base de estas realidades hay procesos políticos, sociales y legislativos complejos que no se registraron ni se describieron. Por razones de alcance y recursos, esta tarea escapó al alcance de la investigación. Teniendo en cuenta lo anterior, los aprendizajes se extrajeron tanto del registro, la organización y la conjugación de las evidencias y los hechos visibles, como de la apreciación, en este caso más conjetural e interpretativa, de los procesos políticos, sociales y de liderazgo que puedan estar en su base.

      Los resultados no se presentan tomando cada caso o experiencia como referencia, sino que se organizan en torno a los retos de la planificación. El análisis de cada reto culmina con la presentación de algunas interpretaciones de conjunto2.

      1e.to deEllar pluritemporalidad

      En los casos de Guatemala y la República Dominicana, se estudian iniciativas relacionadas con el reto de la articulación pluritemporal de la planificación. En Guatemala, se analiza el diseño y la implementación del Plan K’atun 2032, y su vinculación con el Plan Nacional de Desarrollo de Mediano Plazo. Los elementos que se destacan son el diseño participativo de los instrumentos, la dimensión territorial del plan y las preguntas que se abren para adecuar el andamiaje institucional de largo y mediano plazo al ciclo de políticas públicas.

      El estudio de la República Dominicana da cuenta del diseño y la implementación de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030, y su articulación con el Plan Nacional Plurianual del Sector Público 2013-2016. Esta iniciativa, que se inicia a partir de la creación por mandato constitucional del Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública en 2006, ha enfrentado parte importante de los dilemas  relativos  a  cómo articular la dimensión temporal de los planes, las políticas y los programas, lo que la hace un referente valioso para ejercicios similares  en otros países de la región.

      El estudio de caso de Cuba  apunta a la recuperación del ejercicio   de la planificación de mediano y largo plazos, después de dos décadas      de priorizar la gestión de la coyuntura. El texto aporta elementos sobre la necesidad de incorporar al mercado en la práctica de la planificación, lo que, de acuerdo con el Gobierno, debe hacerse teniendo en cuenta la tutela y el liderazgo del Estado, con el fin de mantener los objetivos de igualdad y bienestar social que el mercado difícilmente garantizaría.

      2  Junto con los estudios de casos se contó con otras referencias útiles como: Cuervo y Mattar  (2014), CEPAL (2014b), CEPAL/GIZ (2015), y otros documentos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y estudios de organismos internacionales como OCDE (2016) y García, Kaufmann y Sanginés (2015), entre otros.

      2e.to deEllar multiescalaridad

      Respecto de la perspectiva territorial, interesa determinar si las prácticas de planificación en los niveles nacionales y subnacionales tienden a la especialización o a la integración. También interesa establecer si hay continuidad en los compromisos que se establecen en los objetivos, o si estos cambian de acuerdo al Gobierno existente. Estos temas se abordan más que nada a partir de los estudios de la Argentina, México y el Ecuador.

      Se analiza el Plan Estratégico Territorial (PET) de  la  Argentina que, al no existir un plan nacional de desarrollo, se constituye en el eje rector de la planificación gubernamental y coordinador de los objetivos nacionales de desarrollo y de las provincias. El estudio contribuye a dar cuenta de algunos retos que la planificación enfrenta en la actualidad a     la hora de promover  el desarrollo, superar las desigualdades, contribuir   al diálogo intersectorial o abordar múltiples escalas de intervención en lo geográfico y lo jurisdiccional. Este caso se enmarca de forma específica en la concepción multiescalar de la planificación.

      En el caso del Ecuador, se aborda la experiencia de la Estrategia Territorial Nacional, concebida como la herramienta de ordenamiento territorial del Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017. A través de la Estrategia Territorial Nacional, se orienta la implementación de las políticas públicas en el territorio y se asegura su pertinencia. En esta iniciativa se identifican desafíos relativos a los niveles del Gobierno y de otros actores que actúan en el territorio. Esta estrategia considera el territorio como una construcción social de carácter multidimensional y dinámico, y permite articular la política pública nacional con las condiciones y características propias de este.

      En el estudio de México, se analiza la planeación multinivel y los retos que supone compatibilizarla, describiéndose los diversos arreglos institucionales que han permitido implementar los procesos de planeación de largo y mediano plazo definidos a nivel nacional y subnacional (a partir de reformas clave en el ámbito político y económico). La institucionalidad del Gobierno de México no contiene una entidad de planificación nacional pero, en la presente administración, la dimensión regional del desarrollo se ha fortalecido desde el nivel ministerial, como reconocimiento de las fuertes disparidades que hay en el desarrollo territorial y, por ende, de la necesidad de avanzar hacia un desarrollo regional armónico.

      3e.to deEllar intersectorialidad

      En el ámbito relativo a la dimensión sectorial, se analiza cómo se articulan los objetivos definidos a nivel nacional y de los sectores. Se detallan experiencias relativas a la ejecución de las políticas, los programas

      y los proyectos sectoriales y, en algunos casos, a su financiación. Se describen los desafíos presentes en los diseños institucionales, las prácticas presupuestarias, la gestión de las inversiones y la evaluación. En términos generales, interesa determinar qué posibilidades y limitaciones tiene la acción especializada frente a la integralidad de la planificación en su dimensión nacional y sectorial.

      En el estudio de caso del Brasil, se estudia la experiencia del Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC), que  es  el  plan  nacional de inversión en infraestructura, y su rol como  instrumento  para promover la reactivación económica a través de una iniciativa de planificación y coordinación intergubernamental impulsada desde la Presidencia de la República.

      4e.to deEllar participación

      Este es el único de los retos para el cual no se seleccionó ningún caso ni experiencia específica. Se lo trató, más bien, como un componente que atravesaba el conjunto de los casos y, cuando el análisis arrojó información pertinente, se lo presentó como parte de los resultados.

      5e.to deEllar evaluación y el seguimiento: acumulación de aprendizajes

      En los casos de Chile y Colombia, se analizan los sistemas de evaluación como parte integrante de los procesos de planificación. Constituyen dos  de las experiencias con mayor trayectoria en la región en este ámbito. En Chile, la característica principal del proceso de planificación gubernamental es que se centra en el nivel ministerial o meso, y se vincula con el proceso presupuestario a partir del sistema de la evaluación de resultados y el control de la gestión. En efecto, dicho sistema se articula con procesos de planificación institucional a nivel de los ministerios, con un fuerte énfasis en el mejoramiento del desempeño de los servicios públicos.

      Colombia aporta la experiencia de uno de los componentes centrales de su sistema de planificación, el Sistema Nacional de Evaluación de Resultados (SINERGIA), que se constituye en la herramienta estratégica para la toma de decisiones en varios ámbitos de política pública. Su perspectiva territorial y la incorporación gradual de un sistema de evaluaciones de programas contribuyen elementos fundamentales para analizar los tres desafíos de la planificación que se mencionaron.

      Capítulo III

      El reto de la pluritemporalidad, o la conjugación de tiempos y plazos1

      En este capítulo se aborda el análisis de las experiencias desde la perspectiva de la conjugación entre tiempos y plazos, así como sus desafíos y aprendizajes. Los actores o agentes que participan en los procesos de planificación y de gestión para el desarrollo poseen horizontes temporales diferentes: para el político, puede ser su período de gestión o ejercicio; para el técnico, puede ser la duración y los plazos de maduración de los procesos que están a     su cargo, y para los sujetos sociales, dependerá de la inmediatez de las necesidades que estén en juego. Por tanto, conversar sobre esa diversidad de plazos y perspectivas de tiempo, además de conjugarlos y articularlos, es una tarea insoslayable si se quiere no solamente atender las necesidades legítimas que cada uno de ellos representa, sino también lograr que tengan la coherencia, coordinación o armonía deseada.

      Aunque la experiencia de los países de la región presenta muchos contrastes, el mediano plazo se ha consolidado como referencia temporal con peso técnico e institucionalidad. Sin embargo, ha emergido un interés muy significativo en la elaboración de visiones y planes de largo plazo que, entre otras cosas, revela una búsqueda por identificar y poner en marcha políticas de largo plazo que trasciendan los límites temporales de cada período de gobierno y se articulen con las aspiraciones estratégicas de cada sociedad nacional. En ocasiones, aunque no en todos ni en la mayoría de los casos, en estas miradas de largo plazo se utilizan enfoques que se

      1 En este documento se entiende como mediano plazo aquel que coincide con un período de gobierno, como largo plazo el que lo supera, y como corto plazo el que es inferior.

      alimentan de la prospectiva. No obstante, todavía hacen falta mecanismos y puentes consolidados de articulación con la política pública y su puesta en práctica (Rodríguez y Cuervo, 2014). El peso del corto plazo es muy importante y sigue  poniendo  en  tensión  las  lógicas  del  presupuesto  y la planificación. Aunque hay mucho por avanzar y aprender sobre las formas de lograr una  adecuada  integración  entre  estas  dos  lógicas  de la acción pública, se han puesto en movimiento herramientas que están contribuyendo de forma positiva.

      Al m.  edEiano plazo como pilar y columna vertebral

      El ejercicio de planificar en plazos correspondientes a los períodos presidenciales es un rasgo que se destaca en la realidad contemporánea de la planificación en la región. Sin embargo, aunque la mayor parte de los países cuenta con planes nacionales de desarrollo que abarcan el período de gobierno, sus trayectorias y grados de consolidación son diferentes (véase el cuadro III.1). Un grupo minoritario de países posee prácticas de planificación de mediano plazo bastante consolidadas, a saber, Costa Rica, Colombia, el Brasil y la República Dominicana. En efecto, cuentan con marcos normativos y sistemas de planificación de larga data. Otros países han fortalecido sus prácticas de planificación de mediano plazo apenas en el último decenio. Entre ellos se encuentran el Ecuador, la República Dominicana y México. Con procesos aún más recientes se encuentran Guatemala y Jamaica.

      República Dominicana, y San Vicente y las Granadinas

      Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Colombia, Costa Rica, Dominica, Ecuador, El Salvador, Haití, México, Nicaragua, Panamá y Venezuela (República Bolivariana de)

      Bahamas, Cuba, Granada, Guyana, Santa Lucía, Suriname, Trinidad y Tabago, y Uruguay

      Sin planes              Chile, Argentina, Saint Kitts y Nevis, y Antigua y Barbuda

      Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “Panorama de la Gestión Pública 2016. En el marco de un gobierno abierto centrado en el ciudadano”, Santiago, 2017, inédito.

      a enSteenderán de mediano plazo a los que se ejecutan durante un período determinado de gobierno, y de largo plazo a los que lo trascienden.

      También hay países sin planes nacionales de desarrollo institucionalizados. Sin embargo, aun en esos casos, la acción pública se organiza con solidez en el mediano plazo a través de instrumentos como las agendas gubernamentales, expresión directa de los programas de gobierno. Este es el caso de la Argentina, Chile y el Uruguay. En otros, la planificación tiene lo sectorial como su pilar.

      • Coordinación entre actores gubernamentales y participación ciudadana: diagnóstico, diálogos ciudadanos y planificación, procesos de construcción colectiva, metodologías participativas, con inclusión de diferentes sectores de la sociedad (Guatemala), y construcción  de  equipos  multidisciplinarios  inmersos  en  el trabajo de reflexión, discusión y debate del marco teórico, conceptos, metodologías, análisis de los insumos, construcción de escenarios o identificación de tendencias y definición de metas (República Dominicana).
      • Levantamiento de información e incorporación de evaluaciones para la generación de antecedentes útiles para la toma de decisiones, así como intercambio de experiencias de pares: se destaca en este punto el interés por conocer experiencias y buenas prácticas de países con mayor desarrollo en los aspectos metodológicos (por ejemplo, la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) del Ecuador apoyó el diseño del Plan Nacional de La  planificación  desempeña  un  papel  insustituible   a   la   hora de priorizar y asignar los recursos públicos, en la medida en que la identificación de los objetivos y las metas nacionales establece un referente que permite asignar fondos a los sectores y programas que resultan más efectivos para satisfacer las necesidades sociales.

        En este sentido,  los planes  nacionales de  desarrollo de  Colombia,  el Ecuador, Guatemala, México y la República Dominicana constituyen instrumentos novedosos, pues exhiben características de  mayor  exigencia y confiabilidad. Sus principales rasgos son los siguientes: i) cuentan con metas e indicadores dotados de mayor grado de concreción, basados en los comportamientos históricos, así como en líneas de base y estudios específicos;

        1. incluyen módulos de seguimiento y evaluación del cumplimiento de las metas, e indicadores de monitoreo año a año; iii) incluyen instrumentos y procesos para la rendición de cuentas, sobre los que se realizan informes para las diferentes instancias; iv) con diversos grados de desarrollo, se incorpora la dimensión subnacional en las metas para identificar las brechas existentes (Colombia y el Ecuador); v) los presupuestos nacionales operan como ordenadores de lo posible y se procura así que las metas no queden en el nivel de promesas de un mandato de gobierno, y vi) se aplican metodologías para medir la producción física de los programas y se incluyen indicadores de eficacia, eficiencia y resultados, utilizando dicha información en alguna fase del proceso

        Por su interés y posibilidad de réplica, cabe mencionar que en el proceso de consolidación de estas prácticas de planificación de mediano plazo se han empleado algunas estrategias destacables. Algunas de ellas reaparecerán en el análisis de los retos de la planificación que se lleva a cabo en los capítulos siguientes. Dichas estrategias son las que siguen:

    • esarrollo K’atun de Guatemala, y Colombia apoyó el desarrollo del sistema de evaluación de la República Dominicana).

      • Apoyo técnico y fortalecimiento a nivel nacional y subnacional para la implementación de los planes de desarrollo y el presupuesto basado en resultados: procesos de capacitación intensivos en planificación estratégica, construcción de indicadores y marco lógico, en que las instancias de planificación nacional o federal han desempeñado un rol clave para fortalecer las capacidades técnicas.
      • Utilización de sistemas de tecnologías de la información y las comunicaciones para el seguimiento de las metas: se ha facilitado la visibilidad y la actualización de las metas de las estrategias y planes de desarrollo, así como el intercambio de información en tiempo real entre los órganos rectores de planificación y las demás entidades; la mayoría de los países cuentan con sistemas que operan en línea para la provisión de datos relacionados con las metas e indicadores de los

      En la articulación entre el mediano plazo y el corto plazo, es de particular interés y relevancia conocer los avances de la región en materia de procesos, instrumentos, técnicas y métodos de presupuesto. En las experiencias analizadas, se observa un esfuerzo por mejorar la definición de objetivos y metas, haciéndolos más concretos, medibles y posibles de monitorear, lo que facilita su uso y su credibilidad. En Colombia, el Ecuador, Guatemala, México y la República Dominicana, se identifican los vínculos entre la planificación de mediano plazo y el proceso de elaboración del presupuesto. Esta relación se establece a través de sus marcos legales y reglamentarios, y de sus metodologías. En contraste, en las visiones de largo plazo no necesariamente se establecen de manera explícita las previsiones presupuestarias, ni mucho menos la seguridad de su financiamiento.

      En la República Dominicana, a partir de la Ley de Planificación e Inversión Pública núm. 498-06 y el Decreto núm. 493-07 en que se aprueba el Reglamento de Aplicación núm. 1 de dicha ley, se determinó que el Plan Nacional Plurianual del Sector Público (PNPSP) contuviera los programas y proyectos prioritarios que serían ejecutados por los organismos del sector público no financiero, así como los recursos necesarios respectivos, sobre la base de los lineamientos de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2010- 2030, la política fiscal y el marco financiero del presupuesto plurianual.  En el caso de México, donde se ha logrado un importante avance en la implementación del presupuesto basado en resultados, se observan con mayor nitidez los esfuerzos por articular los programas con las políticas, objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo. En Guatemala, una de las experiencias más recientes que merece ser destacada es la iniciativa   de vincular los objetivos nacionales de desarrollo con el presupuesto, en   el marco de las disposiciones que establecieron como eje orientador el Plan Nacional de Desarrollo y la implementación del enfoque de gestión orientada a los resultados.

      En Chile, aun cuando no existe una institucionalidad formal específica para la planificación, ello no ha sido inconveniente para que se definieran objetivos de mediano plazo a través del Programa de Gobierno como su referente principal en la definición de objetivos globales a nivel ministerial. Por otro lado, también el Sistema de Evaluación y Control de Gestión cumple parte de esta función de ordenamiento y definición de objetivos (a través de las definiciones estratégicas ministeriales) (Leiva, 2012, citado en Máttar y Cuervo, 2016). De forma complementaria, en los últimos años la planificación ha fortalecido los ministerios como instancias de formulación de prioridades de política, planificación y control de gestión de los servicios públicos. No obstante, a pesar de que el presupuesto basado en resultados se ha desarrollado ampliamente en Chile, aún no constituye un esquema que permita asignar prioridades de gasto público conforme a criterios de calidad y eficiencia. La evidencia señala que su fortaleza está más bien asociada con el apoyo al mejoramiento de la gestión de los servicios públicos.Bás.

      allMá del mediano plazo: visiones de largo plazo y construcción de futuro

      Como se dijo y se ilustró previamente, la planificación se ha constituido como la herramienta principal de los gobiernos para determinar las prioridades de política pública, definir los cursos de acción a través de objetivos y articular estos últimos en compromisos públicos sobre los cuales se rinde cuenta a la ciudadanía. En algunos casos, este proceso de definición de prioridades se apoya en la construcción de visiones de futuro para el país, sector o territorio, y esas visiones se materializan en planes a mediano plazo, con objetivos, estrategias y líneas de acción. En otras situaciones no sucede lo mismo y los objetivos gubernamentales de largo o mediano plazo no quedan plasmados en documentos estructurados como los planes o las agendas de gobierno.

      A pesar de estos contrastes, un hecho propio y característico de la planificación en el período que se está analizando es el creciente interés  en explorar el largo plazo. Este interés, como se dijo, se pone de manifiesto en la construcción de visiones o estrategias nacionales de desarrollo que van más allá de un período de gobierno. En algunos casos, incluso, estos ejercicios pueden tener horizontes de referencia de dos o tres decenios (Rodríguez y Cuervo, 2014, pág. 9).

      Los hallazgos de Rodríguez y Cuervo (2014), así como los resultados que arrojaron los estudios de caso que se hicieron para la presente investigación, señalan que en algunos países se utilizan los ejercicios de visiones de futuro con el propósito de establecer prioridades de política pública apoyadas en consensos nacionales y con duraciones superiores a un período de gobierno

      Como se muestra en el cuadro III.2, una veintena de Gobiernos han coordinado la elaboración  de este tipo de imágenes y visiones de futuro deseado.  Más   de la mitad de estas visiones de futuro tienen un grado  de articulación con  los planes de mediano plazo, así como diversos grados de participación de actores relevantes (García, Kaufmann y Sanginés, 2015).

      Fuente: Red de América Latina y el Caribe de Planificación para el Desarrollo (REDEPLAN), “Diagnóstico de los sistemas de planificación de la región”, San José, 2015, inédito; L. Cuervo y J. Máttar, “Planificación para el desarrollo en América Latina y el Caribe: regreso al futuro. Primer informe de los diálogos ministeriales de planificación”, serie Gestión Pública, Nº 81 (LC/L.3838), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2014; Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Repositorio Digital de Planes y Programas de Desarrollo en América Latina y el Caribe [en línea] https://planes.cepal.org/; portales institucionales en línea de los órganos rectores de planificación.

      Otro papel de estas visiones, en los casos donde se acompañan de planes, ha sido el de servir de articuladoras en los procesos de formulación e implementación de las políticas. De esta manera, en algunos casos se ponen en marcha arreglos institucionales para coordinar e implementar los objetivos comprometidos. Como se observa en el cuadro III.3, en estos ejercicios se utilizan enfoques metodológicos e instrumentos variados, entre los que se cuentan tanto la prospectiva como la planeación estratégica (García, Kaufmann y Sanginés, 2015).

      En cuanto a los contenidos de estos ejercicios de largo plazo, aunque los temas que se abordan son muy variados, hay algunas prioridades comunes (García, Kaufmann y Sanginés, 2015):

      • preteSnede reducir la desigualdad, lo que se expresa en un mejoramiento del coeficiente de Gini orientado al cierre de las brechas de
      • Se incorporan metas relacionadas con programas de lucha contra la pobreza con perspectiva de integración al mercado de trabajo.
      • Se consideran políticas de educación (cobertura y calidad educativa en todos los niveles y acceso al mercado de trabajo).
      • Se incluyen políticas de salud (disminución de la mortalidad infantil y materna, disminución del dinero de bolsillo que se destina a gastos de salud, contención del aumento del VIH/SIDA).
      • Se integran políticas contracíclicas para atenuar los efectos de los ciclos y los choques externos, y generar así condiciones para el crecimiento de la inversión pública (el Ecuador, la República Dominicana, Colombia).
      • Se incluyen políticas de medio ambiente y sustentabilidad ambiental (huella de carbono y otras).
      • Se consideran metas relacionadas con la participación del gasto en investigación y desarrollo en el
      • Se integran temas como la competitividad y el cambio de las matrices

      No obstante, como se anunció previamente, la vinculación entre los instrumentos de largo y mediano plazo (las visiones de desarrollo y los planes nacionales o sectoriales) es aún incipiente. Puede aparecer una mención a estas vinculaciones, pero en muy pocos casos ello se traduce en decisiones presupuestales. Sin embargo, una experiencia destacable es la de la República Dominicana. En efecto, en la Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030 se definen mecanismos explícitos de seguimiento, que facilitan su operatividad en los planes sectoriales e institucionales de mediano plazo.

      En el recuadro III.1 se describe el proceso que siguió el Gobierno de la República Dominicana para integrar la estrategia de desarrollo de largo plazo con el plan de inversiones del sector público. Este proceso, iniciado hace menos de un decenio, ha dado frutos concretos y puede servir de ilustración a iniciativas similares.

  • 2010-2030 con el Plan Plurianual del Sector Público

    El proceso de construcción de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) 2010-2030 tuvo su origen en la Ley de Planificación e Inversión Pública núm. 498- 06 de 2006, que creó el Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública. Se inició en 2007, como un ejercicio de planeación estratégica de la Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo (SEEPYD), creada a partir de la antigua Secretaría Técnica de la Presidencia y posteriormente transformada en Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPYD). Desde un principio, las autoridades dominicanas concibieron el proceso de elaborar una visión de futuro como un ejercicio participativo que, de otra forma, daría como resultado un esfuerzo efímero. Un aspecto clave fue el liderazgo político al más alto nivel que la acompañó, con una noción de metas ambiciosas, pero realistas, de modo de atraer el interés de diversos grupos de la sociedad, la academia, el sector privado y la comunidad internacional (véase Godínez y Máttar, 2009).

    La inclusión de amplios sectores de la ciudadanía permitió acopiar información, demandas y objetivos que se incorporaron en la estrategia de largo plazo, lo que la ha convertido en un ejercicio singular en la región que, a la fecha, parece encaminarse al logro de los objetivos planteados. En 2012, la END se convirtió en la Ley núm. 1-12 que establece la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030. El hecho de que el modelo de desarrollo, así como los cuadros políticos y los tomadores de decisiones, continuaran durante varios períodos de gobierno ha fortalecido una institucionalidad que ha sido determinante para consolidar, refinar y dar continuidad a la estrategia como proceso. La República Dominicana es uno de los países con mayor crecimiento de la región en la última década.

    A la END se la entendió desde su origen como un instrumento de planificación con una cobertura y alcance amplios, pues pretende cobijar las políticas públicas de los próximos 20 años. La END se creó como respuesta a demandas en las que, desde principios de este siglo, se reclamaba la definición de un plan nacional que superara los cuatro años de duración de cada gobierno. Se identificaba la existencia de problemas cuya solución requería un abordaje más prolongado. Por tanto, se entiende que refleja una preocupación nacional proveniente de distintos sectores que están convencidos de la necesidad de adoptar acciones de mediano y largo plazo.

    La implementación de la Ley núm. 498 estuvo a cargo del MEPYD y se   inició en 2007. Fue un ejercicio de reflexión acerca del papel y las funciones     del Ministerio recién constituido, que tenía la clara necesidad de posicionarse como instancia de planificación a nivel nacional. Ella es parte culminante de      un proceso de modernización y reforma del Estado y del presupuesto público    de la Republica Dominicana iniciado en 1996. El órgano responsable de dicho proceso fue la Comisión Presidencial para la Reforma y Modernización del Estado (COPRYME), que posteriormente se transformó en el Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE).

    La Ley núm. 1-12 que establece la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 estipula que la participación social en el proceso de monitoreo  y evaluación  se  lleve  a cabo  a través  del Consejo  Económico  y Social,  los órganos  de consulta  y  participación  social  en  el  territorio  contemplados   en  el  Sistema   Nacional   de Planificación e Inversión Pública, el Consejo Nacional de la Juventud, los representantes de los gobiernos locales y las fuerzas políticas. Estas instancias facilitarán el seguimiento social, la rendición de cuentas y el cumplimiento de la corresponsabilidad público-privada que son necesarios para lograr los objetivos de desarrollo nacional. El MEPYD actúa como enlace institucional con dichas instancias.

    Fuente: Elaboración propia, sobre la base de A. Sotelo, “La planificación de mediano plazo en el sector público dominicano. El Plan Nacional Plurianual del Sector Público”, Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2015, inédito; V. Godínez y J. Máttar (coords.), La República Dominicana en 2030: hacia una nación cohesionada, Libros de la CEPAL, Nº 104 (LC/G.2407-P), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2009.

    La voluntad política y el liderazgo son piezas centrales del impulso y la sostenibilidad de las perspectivas de largo plazo en la planificación. Los casos del Brasil, Colombia, el Perú y la República Dominicana así lo ilustran (Rodríguez y Cuervo, 2014).

    En el Brasil, en el primer gobierno de Luíz Inácio Lula da Silva (2003-2007) y con el proyecto Brasil 3 Tiempos, se inició el proceso de pensar a largo plazo. Este proyecto  tuvo  continuidad  y  apoyo  durante su segundo período de gobierno (2007-2010),  cuando se elaboró el plan  de desarrollo de largo plazo Brasil 2022. Más tarde, a estos ejercicios y a sus resultados se les siguió otorgando importancia durante el gobierno   de la presidenta Dilma Rousseff. Así, durante estos tres períodos presidenciales, los estudios de largo plazo ocuparon un sitio central en las decisiones políticas del país y se convirtieron en una práctica de nación. Además,  el  Brasil   consolidó   una  institucionalidad  que   se   adecuaba a estos fines, con entidades de excelencia como el Centro de Gestión y Estudios Estratégicos (CGEE) y el Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), únicos en la región por su tamaño y mandato.

    En Colombia, la Visión Colombia II Centenario: 2019 se formuló como iniciativa del primer gobierno de Álvaro Uribe (2002-2006), y luego se la utilizó para elaborar el Plan Nacional de Desarrollo de su segundo período de gobierno (2006-2010). Durante este último, se socializó la visión a nivel sectorial y regional. La Visión Colombia 2019  no involucró  la participación de la sociedad ni de los niveles subnacionales, y no se  llevó a cabo ningún seguimiento ni evaluación del proceso. No obstante, a pesar de estas carencias, sí consiguió dar continuidad a temas claves de la agenda pública durante los dos períodos presidenciales que se sucedieron.

    Más recientemente, con la adopción del Plan Nacional de Desarrollo  “Todos  por  un  nuevo  país”  2014-2018,   Colombia   creó  una comisión interinstitucional de alto nivel dedicada a los ODS. El Departamento Nacional de Planeación (DNP) hace de secretaría técnica,  y participan siete ministerios, además de una unidad consultiva mixta de participación ciudadana. La  comisión  hizo un análisis para  determinar la alineación de las metas de los ODS con el Plan Nacional de Desarrollo, así como la vinculación con los acuerdos de paz. Se estableció así que la mitad de las metas de los ODS son también metas del Plan Nacional de Desarrollo colombiano.

    En el Perú, la planificación se reinstaló como fruto de un acuerdo político de gran envergadura, el Acuerdo Nacional de 2002. Así, el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, que tuvo  su  origen  en  el  gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006), atravesó un largo camino político. El Acuerdo Nacional también estableció la creación del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SINAPLAN) y su órgano director: el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), que empezó a operar durante el gobierno del presidente Alan García (2006-2011). En 2009 y 2010, con la motivación principal de promover la modernización del sector público, el CEPLAN elaboró el Plan Bicentenario: el Perú hacia el 2021. Este plan fue aprobado por el foro del Acuerdo Nacional y por el Consejo de Ministros en 2011. Más tarde, en el gobierno del presidente Ollanta Humala (2011-2016), se lo revisó y actualizó con la intención de que sirviera de referencia a las políticas públicas.

    En el Ecuador, en los últimos años y bajo el liderazgo de la SENPLADES, se instaló la idea de construir una visión de desarrollo hacia 2035. El Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017 afirma la necesidad de que la visión y la acción se acompañen: planear las acciones sin tener una visión termina siendo improvisar; la visión, en ausencia de acciones planificadas, no es más que un sueño. Se entiende que la planeación y la prospectiva son necesarias y operan de forma conjunta. La planificación    a largo plazo en el Ecuador es mandato constitucional. Por consiguiente,  se considera que el Plan Nacional de Desarrollo (PND)  tiene la función   de articular la acción pública de corto y mediano plazo con una visión de largo plazo. Además, el PND debe incorporar los acuerdos nacionales de política pública de largo plazo que se hayan establecido mediante consulta popular, y sus contenidos deben integrar una visión de largo plazo que defina las perspectivas del mediano2

    Dnt.re eEl corto y el mediano plazo: la relación entre el plan y el presupuesto como pieza clave

    Una de las dificultades básicas relacionadas con la articulación del mediano y el corto plazo deriva de que la planificación se piensa en lapsos plurianuales, mientras que el presupuesto suele operar sobre la base de una lógica anual. De la manera concreta de resolver esta discrepancia depende, en buena medida, la capacidad de articular el corto y el mediano plazo

    entre las metas del plan y el presupuesto

    En primer lugar, las categorías que se utilizan en los planes no son compatibles con las de los presupuestos; por tanto, se  hace  difícil  expresar estos últimos en el lenguaje de  las  políticas  y  las  prioridades que se establecen en los planes. No es necesario que la estructura de los presupuestos sea idéntica a la de los planes, pero sí es indispensable definir criterios para vincular ambos tipos de lenguajes.

    En segundo lugar, si bien la producción pública es el punto de vinculación operativa entre los presupuestos y los planes, la manera de resolverla no es, en todos los casos, de carácter lineal. Un mismo producto puede contribuir al logro de varios resultados, y un mismo resultado puede alcanzarse a través de varios productos.

    En tercer lugar, respecto de  los  plazos,  hay  elementos  operativos  que dificultan la articulación entre el plan y el presupuesto. Los planes de desarrollo son plurianuales, y los presupuestos, en la mayor parte de los casos, son anuales. Los arreglos institucionales son otro aspecto que interviene en la articulación entre el plan y el presupuesto. En la mayoría de los países de América Latina, las instituciones de planificación y de  presupuesto  han sido, y siguen siendo, espacios de poder competitivo; es decir, son el resultado de procesos colectivos donde varios actores tienden a imponer sus intereses, por encima de los de la colectividad. Además, en el ejercicio presupuestario también participan otros actores, como el Poder Legislativo, que introducen muchos elementos de conflicto: en efecto, los actores involucrados en las negociaciones presupuestales poseen puntos de vista particulares acerca de las necesidades de la sociedad y de los beneficios    y costos de determinadas políticas. Por tanto, la ubicación institucional de los órganos rectores de la planificación y del presupuesto, así como sus interrelaciones, son temas que deberían ser objeto de discusión. No existen recetas administrativas sobre cómo encarar esta definición. Dependen de la realidad y de la situación política de cada país.

    Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “Panorama de la Gestión Pública 2016. En el marco de un gobierno abierto centrado en el ciudadano”, Santiago, 2017, inédito.

    En otras experiencias analizadas, se constata un esfuerzo por mejorar la definición de los objetivos de los planes, con el fin de que las metas sean más  concretas,  medibles  y  pasibles  de  monitoreo.  Lograr  lo anterior facilita el uso y la credibilidad de los planes. En efecto, en el Ecuador, Colombia, Guatemala, México y la República Dominicana, es posible identificar los vínculos entre la planificación de mediano plazo       y el proceso de presupuestación, cuya temporalidad sigue siendo anual.  La relación se establece en los marcos legales y reglamentarios, así como en las metodologías. En la República Dominicana (2006), México (2006), el Ecuador (2007) y Guatemala (2013), se realizaron reformas legales importantes en el ámbito de la planificación y el presupuesto. Las características de estos cuerpos legales y reglamentarios que los hacen interesantes para su análisis son las siguientes:

    • integSrea en ellos la planificación, el presupuesto y la inversión.
    • Se procura que exista una coordinación entre los ámbitos de responsabilidad de presidencia, planificación y hacienda o
    • Se intenta que hagan de puente entre las metas de los planes de gobierno (mediano plazo) y los programas y el presupuesto (corto plazo), a través de metodologías que buscan una cierta estandarización de criterios y están alineadas con las innovaciones de países que tienen mayor experiencia en la materia: cadena de valor público, marco lógico, planificación estratégica.
    • Se establecen instrumentos y metodologías que abarcan el proceso de formulación de los objetivos, así como la ejecución, el monitoreo y la evaluación.
    • Se definen lineamientos, articulaciones y estrategias para mejorar la coordinación y coherencia entre la planificación nacional y subnacional: criterios territoriales para asignar recursos en función de las brechas de desarrollo territorial (la Argentina, México, Colombia).
    • Se incorporan mecanismos de rendición de

    En el Ecuador, el Sistema de Planificación se institucionalizó a través del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas. En este, la programación y la ejecución del presupuesto del Estado ecuatoriano se sujeta al Plan Nacional de Desarrollo, gracias a lo cual las instituciones estatales articulan e integran sus operaciones de planificación y presupuesto. Además, para viabilizar el cumplimiento de la normativa, se crearon el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa (SNDPP) y el Sistema Nacional de las Finanzas Públicas (SINFIP).

    La planificación nacional es competencia exclusiva del Estado central y responsabilidad de la función ejecutiva, que se ejerce a través   del Plan Nacional de Desarrollo,  las  políticas  y  los  planes  sectoriales, los mecanismos de información y coordinación entre los niveles de gobierno, y otros instrumentos que forman parte del sistema.  Para  ejercer esta competencia, el Presidente de la República puede disponer     la forma en que la función ejecutiva se organiza en el plano institucional  y territorial. La planificación del desarrollo y el ordenamiento territorial    a nivel regional, provincial, municipal y parroquial es competencia exclusiva y obligatoria de los  gobiernos  autónomos  descentralizados,  que la ejercen a través de sus planes  y  demás  instrumentos validados con los actores territoriales, de forma articulada y coordinada entre los niveles de gobierno y la planificación nacional, en el marco del SNDPP (REDEPLAN, 2015).

    En la República  Dominicana, a  partir de  la  Ley  núm.  498-06  y el Decreto núm. 493-07, se determina que el Plan  Nacional  Plurianual del Sector Público (PNPSP) tome como base los lineamientos de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) 2010-2030,  la política fiscal y   el marco financiero del presupuesto  plurianual  (Congreso  Nacional  de la República Dominicana, 2006)3, y contenga los programas y proyectos prioritarios que deben ejecutar los organismos del sector público no financiero, así como los recursos necesarios respectivos. Desde esta perspectiva, en su contenido se define una integración de los siguientes instrumentos (Fernández, 2007, art. 30):

    • Programación macroeconómica de mediano plazo
    • Políticas, programas y proyectos prioritarios que deben ser ejecutados por el sector público
    • Políticas de reforma administrativa y de gestión de recursos humanos y materiales
    • Políticas de promoción para el sector privado
    • Políticas y prioridades en materia de cooperación no reembolsable
    • Distribución económica y funcional del gasto
    • Necesidades de financiamiento, reembolsables y no reembolsables Asimismo, se define que el PNPSP tenga una duración de cuatro

    años y sea actualizado anualmente por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, y aprobado por el Consejo de Gobierno. El Ministerio de Hacienda utiliza el PNPSP así modificado para actualizar   el presupuesto plurianual y elaborar la  política  presupuestaria  anual,  que incluye, cuando corresponde, la fijación de los topes institucionales  de gasto.

    Respecto de las iniciativas de carácter presupuestario, es importante notar cómo se adecúan los instrumentos de planificación global del MEPYD, para facilitar una mejor articulación con el proceso de formulación presupuestaria, teniendo en cuenta la reforma normativa de 2006 en la que, justamente, se buscaba que el plan y el presupuesto estuvieran muy correlacionados. Ello se ha materializado en una innovación inédita en     la región, que consiste en reflejar en el PNPSP el perfil de producción del sector público expresado en términos idénticos a los que se establecen     en la técnica del presupuesto por programas para fijar las metas físicas presupuestarias (Sotelo, 2015). Esta iniciativa ha requerido una importante labor de coordinación institucional.3 Véase el artículo 25 de la Ley de Planificación e Inversión Pública núm. 498-06 (Congreso Nacional de la República Dominicana, 2006).

    No obstante,  la  articulación  efectiva  entre  plan  y  presupuesto  aún está distante de lo deseable debido a cierta demora en la reforma presupuestaria: el presupuesto público dominicano ha sido hasta ahora meramente financiero, no contiene indicadores físicos y con frecuencia ha tenido un comportamiento inercial. Al no contar con productos terminales identificados, no se han determinado relaciones entre los insumos y los productos, y las estructuras programáticas no siempre reflejan las funciones de producción de los organismos (Sotelo, 2015) (véase el recuadro III.3).

    República Dominicana: avances y desafíos de incorporar la cadena

    de producción pública en el Plan Nacional Plurianual del Sector Público 2013-2016

    Uno de los logros del sistema de planificación en la República Dominicana es haber preparado los instrumentos para asegurar una adecuada articulación con el presupuesto, conforme avance el proceso de mejora del sistema presupuestario.

    A medida que se desarrolla la propuesta del nuevo sistema presupuestario, se constatan avances significativos en esta área. Se elabora un catálogo común de productos que comparten el MEPYD, el Ministerio de Hacienda y las jurisdicciones, se desarrolla una metodología de estimación de gasto por unidad de producto, se revisan las estructuras programáticas y se elabora un modelo de presupuesto plurianual orientado a resultados para aplicar a los programas prioritarios. También se avanza hacia metodologías de análisis presupuestario de las prioridades estratégicas.

    Estas tareas se realizan de manera coordinada entre ambos órganos rectores y significarán un avance  importante  en  la  coordinación,  que  será posible materializar gracias a las características que revisten los instrumentos de planificación. Concomitantemente, incorporar la producción pública en el PNPSP ha significado un ejercicio importante por parte de las jurisdicciones para reconocer, describir y priorizar los servicios, así como identificar a los usuarios. Los equipos técnicos jurisdiccionales de planificación y  presupuesto han comprendido la importancia de relacionar sus cadenas de valor público, los planes institucionales y el presupuesto, aun cuando esto todavía no se lleve a cabo de manera sistemática en las instituciones.

    Fuente: J. Sotelo, “La planificación de mediano plazo en el sector público dominicano. El Plan Nacional Plurianual del Sector Público”, Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2015, inédito.

    En México, el progreso en la implementación del presupuesto basado en resultados permite observar con nitidez cómo ha avanzado la articulación de los programas con las políticas, los objetivos y las metas del Plan Nacional de Desarrollo. Una de las innovaciones más relevantes fueron los cambios introducidos hace cerca de un decenio en el proceso  de elaboración del presupuesto de egresos de la federación, mediante los cuales se establece, en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que los anteproyectos deberán sujetarse a la estructura programática aprobada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

    • Es necesario mejorar la articulación y coherencia de las metas nacionales y subnacionales, focalizando y priorizando los objetivos de desarrollo regional y su contribución al desarrollo nacional. En las estructuras institucionales de los niveles subnacionales, se sugiere hacerse cargo de las asimetrías entre los diferentes gobiernos autónomos, estados y provincias, respecto de la prioridad que asignan a las funciones de planificación.
    • Se requiere consolidar la idea y la práctica del ciclo de producción de las políticas públicas para el desarrollo del país, habida cuenta de las debilidades imputables a la falta de articulaciones más estables y formales entre las agencias, especialmente a nivel del gobierno
    • No obstante, en marzo de 2014, para asegurar la inclusión de algunos resultados contenidos en el Plan K’atun, y aunque este todavía se encontraba en la fase de redacción del documento, la Presidencia de la República creó el “Instructivo General: Directrices para la Formulación del Plan-Presupuesto Anual 2015 y Multianual 2015-2017”, el cual debe ser aplicado por todas las instancias del Poder Ejecutivo, incluidas las entidades descentralizadas y autónomas. De esa manera, el Plan K’atun, que se aprobó en agosto de 2014, quedó vinculado al proceso del plan y el presupuesto.

      En Chile, en ausencia de una  entidad  de  planificación  nacional, los objetivos de mediano plazo se definen por medio del programa de gobierno, que es el referente principal para definir los objetivos globales de los ministerios. Por otro lado, también el Sistema de Evaluación y Control de Gestión cumple parte de esta función de ordenamiento y definición de objetivos (a través de las definiciones estratégicas ministeriales). En este contexto, en el marco del proceso presupuestario, los ministerios definen objetivos estratégicos institucionales, que tienen como referentes los objetivos de carácter más general establecidos en la agenda de gobierno (Leiva, 2012, pág. 52).

      En los últimos años, en Chile se han fortalecido los ministerios como instancias de formulación de prioridades de política, planificación    y control de gestión de los servicios públicos. Esto se expresa en el sólido   y robusto esquema que representa el Sistema de Evaluación y Control de Gestión que lleva casi dos decenios. En gran parte de las instancias en     las que se ha evaluado la experiencia chilena, se ha reconocido como una fortaleza este tipo de desarrollo en el proceso de planificación.

      A pesar de que el presupuesto por resultados en Chile se ha desarrollado ampliamente, aún no constituye un esquema que permita asignar  prioridades  de  gasto  público  conforme  a  criterios  de  calidad  y eficiencia. La evidencia de los estudios señala que la fortaleza de esta experiencia está más bien en el apoyo al mejoramiento de la gestión de los servicios públicos.

      En el marco de los desafíos presupuestarios, el presupuesto debe ser un instrumento que apoye efectivamente el desarrollo nacional y debe tener ciertas características que difieren de la práctica occidental. Esto implicaría que la preparación del presupuesto fuera menos incremental y más estratégica, estuviera ligada a la planificación nacional o a otras formas de definir los objetivos y las prioridades, y fuera sensible a las consecuencias de las políticas tributarias y de gasto (Schack, 2002). Lo anterior refuerza la idea de que es necesario fortalecer el proceso de definición de  las prioridades  de largo plazo de la política pública, así como su articulación con los procesos  presupuestarios  de  mediano  y  corto  plazo.  Cabe  preguntarse si dicho esquema es lo suficientemente estratégico como para definir de forma adecuada las prioridades de largo plazo, y cómo se articula con el corto plazo de la práctica presupuestaria. En estas circunstancias, queda

      una interrogante clave: ¿cómo resolver esta dicotomía entre un modelo de gestión y evaluación vinculado al proceso presupuestario, y la debilidad del proceso de definición de prioridades de las políticas públicas y mecanismos explícitos de coordinación gubernamental?

      La priorización de los recursos en lo sectorial tiene que ser compatible con una asignación de gastos que exprese  la  dimensión  estratégica  de las políticas públicas. Y en esto no se puede mirar solamente un período de gobierno. El concepto de políticas públicas alude al largo plazo: la naturaleza del problema público implica una perspectiva más allá de un período de gobierno. En Chile, de alguna manera, la fortaleza ha estado en la eficiencia del ámbito operativo que está a cargo de proveer los servicios públicos (cuya orientación se recibe desde la planificación estratégica de los ministerios). Sin embargo, también hay bastantes aspectos que mejorar en cuanto a la eficiencia en el interior de los ministerios o sectores. En muchos casos, no se logra visibilizar que los programas se ejecuten con    la mejor relación entre costo y efectividad (Armijo, 2015). Por último, se mantiene el reto de cómo avanzar hacia los objetivos que se han definido en un contexto de escasa perspectiva de planificación a largo plazo.

      Ert.iculAación del corto, el mediano y el largo plazo en la planificación para el desarrollo

      Las experiencias de planificación examinadas permitieron apreciar parte de la complejidad que supone el reto de conjugar los plazos y los tiempos. Se distinguieron el corto, el mediano y el largo plazo, tomando como referencia el año, para el primero, el plazo de la administración gubernamental (de cuatro a seis años), para el segundo, y dos o más plazos o períodos de gobierno, para el tercero. De lo presentado en este capítulo sobresalen algunas observaciones generales.

      Cuando se mira el peso de cada uno de estos tres plazos en la toma de decisiones y en los procesos de gestión pública, sobresale la discrepancia inicial entre los tiempos largos de la planificación y los más cortos del presupuesto y la gestión. Así, surge desde el principio la necesidad de identificar las propiedades de cada uno y aplicar las medidas que hagan posible coordinarlos y armonizarlos. En medio de estos dos extremos, el mediano plazo tiene una importancia especial porque constituye el lapso dentro del cual la ciudadanía juzga y evalúa la calidad de la gestión de cada gobernante. La revisión de los marcos legales de los sistemas de planificación creados o rediseñados en los países de la región en los últimos años sugiere la presencia de la planificación con una perspectiva de mediano plazo como uno de sus parámetros orientadores. Sin embargo, aunque la mayoría de  los países cuentan con planes nacionales de desarrollo correspondientes al

      período presidencial de gobierno, sus trayectorias son muy diferentes. Un grupo minoritario de países, entre ellos el Brasil, Colombia y Costa Rica, poseen prácticas  de  planificación  consolidadas,  con  marcos  normativos  y sistemas de planificación de larga data. Otros países han fortalecido sus prácticas e instituciones en los últimos 10 años, creando o renovando sus sistemas de planificación. En este sentido, pueden mencionarse el Ecuador, Bolivia, el Paraguay, el Perú y la República Dominicana. En estos mismos términos, con experiencias promisorias muy recientes, destacan El Salvador, Guatemala, Honduras y Jamaica.

      Como se mencionó más arriba, es probablemente debido a la importancia política del mediano plazo  que  una parte  muy  importante de la labor práctica se ha destinado a construir conexiones entre este y el corto plazo. Este esfuerzo se ha concretado en la aplicación de medidas      y herramientas muy  específicas, en donde la articulación entre el plan y   el presupuesto juega un papel destacado4. A los efectos de articular, ha sido fundamental asignar responsabilidades institucionales y cargas presupuestales. Además, el uso de la presupuestación plurianual también se visualiza como una salida de utilidad, aunque en la práctica su uso       es aún muy restringido. Esto se observa  especialmente  en  aquellos  países donde se han establecido cuerpos legales orientados a crear sistemas nacionales de planificación, como México (2006), la República Dominicana (2006), el Ecuador (2011) y Guatemala (2011). La mayor parte de estos sistemas se han construido a partir de marcos legales de carácter constitucional (REDEPLAN, 2015).

      El largo plazo, sin embargo, no está para nada ausente. Como se mencionó, en el último decenio una veintena de países de la región han elaborado visiones de largo plazo que también son producto de muy diversos procesos metodológicos, con mayor o menor grado de articulación con los planes de corto y mediano plazo, y con muy diferentes grados de participación de los actores sociales relevantes (CEPAL, 2013). En algunos de estos casos, como el de la República Dominicana, se ha identificado la presencia de mecanismos, como la programación y el presupuesto, para articular el largo plazo con el mediano.

      En la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) 2010-2030 se definen mecanismos explícitos de seguimiento, lo que facilita su operatividad en los planes sectoriales e institucionales de mediano plazo. Cabe señalar  que, al lado de lo normativo y lo legal, la voluntad política y el liderazgo han sido  cruciales para impulsar y sostener perspectivas de largo plazo   en la planificación dominicana reciente,  de  la  misma  manera  que  en  los casos del Brasil, Colombia y el Perú (Rodríguez y Cuervo, 2014). Del mismo modo, en los ejercicios de construcción de visiones de futuro se utilizan metodologías muy variadas en donde se combina el uso de la prospectiva con otros enfoques, especialmente la planificación estratégica, y se consideran horizontes temporales diversos: en Colombia a 2019, en la República Dominicana a 2030, en Guatemala a 2032, en el Ecuador a 2035 y en Honduras a 2038.

      En la República Dominicana, por ejemplo, se concibe el ejercicio de largo plazo como la fuente a partir de la cual diseñar una ley marco de    las políticas públicas para los próximos 20 años. Surge como respuesta      a demandas en las que, desde principios del siglo XXI, se reclamaba la definición de un plan nacional que superara los cuatro años de duración de cada gobierno. Por tanto, esta experiencia refleja una preocupación nacional proveniente de distintos sectores, convencidos de la necesidad  de emprender acciones de mediano y largo plazo. En el último decenio,    la continuidad en el ejercicio de gobierno de cuadros medios y superiores forjadores de un proyecto de nación ha contribuido a la continuidad de   las políticas y los programas. Esta experiencia es digna de consideración, pues puede constituirse en un caso ilustrativo de políticas de Estado en la región. El momento es propicio, ya que la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible requerirá de políticas y planificación con miradas de largo plazo.

      En Guatemala, el Plan Nacional de Desarrollo K’atun: Nuestra Guatemala 2032 contiene una visión del país hacia ese año y se plantea como una propuesta estructurada, argumentada y fundamentada técnicamente para construirse en procesos continuos de corto, mediano    y largo plazo, mediante la superación de los principales problemas estructurales —sociales, económicos, ambientales, culturales y políticos— que han configurado hasta ahora el esquema de desarrollo del país. Los retos de Guatemala son enormes, como también lo ha sido  el esfuerzo   que la autoridad  de planificación ha desplegado, con una convocatoria a  la ciudadanía en la formulación de la propuesta que debería augurar su continuidad en próximas administraciones de gobierno.

      Un ejercicio de planificación que involucró a una amplia gama de actores fue la inclusión de los ODM en las metas de los planes de desarrollo en diversos países, de forma explícita o como guía orientadora de los objetivos nacionales. Estas iniciativas han contribuido a la articulación entre el largo y el mediano plazo. Sin embargo, aparte de preguntarse cómo han contribuido a la superación de las brechas de desarrollo, es clave reflexionar acerca de los desafíos institucionales aún presentes, como el diseño de las metas e indicadores, los mecanismos de coordinación gubernamental, y el seguimiento y la rendición de cuentas de los avances, todos ellos aspectos relevantes en relación con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. En ese mismo sentido, considerar la Agenda 2030  y los ODS también ha obligado a algunos países a tomar en cuenta la necesidad de articular los plazos de acción de corto, mediano y  largo plazo5 (CEPAL, 2017a), labor en la que el Foro de los Países de América Latina y el Caribe para el Desarrollo Sostenible será de gran apoyo.

      Sin embargo,  la  vinculación  entre  los  instrumentos  de  largo  y  de mediano plazo es incipiente, lo que se erige en uno de los desafíos principales de la planificación. Aun cuando en la mayoría de los marcos normativos se establece una vinculación entre las metas de largo y de mediano plazo, en la práctica este es un proceso que recién se inicia. Esta debilidad  deriva  no solamente de  las restricciones de  la lógica  anual de  la presupuestación, sino también de fallas propias de los ejercicios de construcción de visiones de largo plazo que, o bien no han incorporado frontalmente a los tomadores de decisiones, o bien no se han dotado de mecanismos concretos para tomar decisiones del presente con mirada de futuro. Aparte de lo presupuestal y de mejorar el diseño de estrategias en estos ejercicios, también se debe tomar conciencia de que es necesario hacer de la vigilancia y la anticipación actividades permanentes que conversen de forma cotidiana con la planificación y las decisiones de política. Por tanto, aun cuando las visiones de futuro están presentes en la mitad de los países de la región y juegan un papel importante como referencia para los procesos de formulación e implementación de las políticas, es necesario fortalecer los arreglos institucionales que faciliten el logro de los objetivos de desarrollo comprometidos. La experiencia de monitoreo y actualización de las metas de la END 2010-2030 con el PNPSP en República Dominicana da cuenta de una articulación posible a partir del plan plurianual de inversión.

      Así, un desafío concreto es introducir formas para que la planificación de largo plazo se materialice en metas intermedias, sostenibles más allá del período de gobierno. ¿Esto requiere una reforma del Estado? ¿De qué tipo? ¿O precisa de un proceso de transformaciones institucionales, leyes  y decretos, como el de la END 2010-2030 de la República Dominicana? Finalmente, vale insistir en que es menester fortalecer el avance de la prospectiva en la función pública, creando unidades en los gobiernos y desarrollando capacidades de pensamiento y acción de futuro (Bitar, 2016).Se debe promover el debate en torno a una agenda amplia en materia de desarrollo, que incluya las disparidades regionales, los conflictos ambientales, la pobreza o las formas de crecimiento de las ciudades. En el caso argentino, en este proceso ha sido importante sacar a la luz problemas que se reiteran como invariantes en buena parte del territorio, sin dejar de considerar las enormes diferencias de desarrollo que se presentan en la geografía del país.Asimismo, para armonizar los programas presupuestales con los esquemas de planeación, la ley establece que el ejercicio presupuestal se traduzca en programas que deben estar alineados con el Plan Nacional    de Desarrollo en términos de los objetivos nacionales, los ejes de política pública, y los objetivos y las estrategias de este. Así, se fijan los objetivos, las estrategias y las líneas de acción de los programas, pasando sucesivamente al objetivo estratégico de la dependencia pública (secretaría, oficina, empresa pública, etc.), que establece un programa presupuestario y una matriz de indicadores, como se observa en el  En Guatemala, en el marco de la implementación de la gestión por resultados como eje orientador del Plan Nacional de Desarrollo K’atun Nuestra Guatemala 2032, se  intenta  vincular  los  objetivos  nacionales  de desarrollo con el presupuesto. A partir de 2015, se dispone que las entidades gubernamentales, las organizaciones no gubernamentales y las fundaciones que manejan proyectos con fondos públicos apliquen este Plan Nacional en el proceso de planificación, programación presupuestaria, seguimiento y evaluación de la gestión pública. La entrada en vigencia     de dicha normativa no logró impregnar completamente la construcción y aprobación del Plan K’atun, cuya puesta en práctica estaba previsto iniciar en 2015, en particular porque ese proceso debía realizarse de manera participativa y a nivel nacional.  De otro lado, es destacable la contribución de los  ejercicios  de  largo plazo en cuanto a identificar las prioridades de Estado y a señalar    la necesidad de construir condiciones que aporten lo que  se  requiere  para dar solución a los  problemas  cuando  los  resultados  no  maduran en  lo  inmediato.  A  la  luz  de  las  experiencias  estudiadas,  se  observa

      5 Es el caso de México, donde se creó un Consejo Nacional de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que depende de la Presidencia de la República y que ha anunciado reformas a la Ley de Planeación para incluir las obligaciones derivadas de la Agenda 2030.

      que la voluntad política del  gobierno  y  los  liderazgos  —especialmente los de más alto nivel, como los presidentes y los ministros— son claves para iniciar y sostener estos ejercicios, además de sentar las bases para generar un referente en el mediano plazo. En ejercicios como los de la República Dominicana, Guatemala, Honduras o el Ecuador, se utilizaron instrumentos de construcción de futuro y se puso de relieve la necesidad de lograr acuerdos y pactos políticos, con el ingrediente clave de incorporar actores diversos en la construcción de las visiones.

      La pregunta acerca del papel de los instrumentos globales como    los ODM y los ODS también pudo explorarse parcialmente. Algunos ejercicios de planificación que involucraron actores más allá del sector público incluyeron los ODM en las metas de los planes de desarrollo. Estas iniciativas sugieren su utilidad como mecanismos de alineación entre el largo y el mediano plazo. De la misma forma, es clave reflexionar acerca  de cuáles son los desafíos institucionales que persisten en el avance hacia los ODS. Entre estos aspectos se encuentran, además del diseño de las metas e indicadores, los mecanismos de coordinación gubernamental, y el seguimiento y la rendición de cuentas de los avances.

      Por ejemplo, los desafíos que se plantean en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: todos por un nuevo país, paz, equidad y educación de Colombia confirman estas observaciones. Se necesita de un compromiso que trascienda los gobiernos, planificar con prospectiva, contar con mecanismos de coordinación interinstitucional con enfoque transversal, integrador y territorial, definir metas prioritarias con horizonte a 2030, definir indicadores nacionales eficaces comparables con los globales, y garantizar el permanente involucramiento de la sociedad civil, el sector privado y la academia (Gaviria, 2015).

      En lo atinente al mediano plazo, como se verá con mayor amplitud  y detalle en el capítulo V, su integración con el corto plazo tiene en el uso del presupuesto orientado a resultados una opción interesante para dar sustentabilidad a las iniciativas que requieren de una labor prolongada. Las experiencias analizadas se enfrentan a importantes rigideces (presupuestos inerciales, poco margen de recursos para proyectos innovadores, escaso margen de flexibilidad en la gestión de los programas, entre otros) a causa de las cuales es difícil que el presupuesto se convierta en un instrumento que permita mayor eficiencia y calidad del gasto. Por otra parte, además  de fortalecer el uso de la gestión por resultados, es fundamental avanzar en el establecimiento de marcos de gasto de mediano plazo, presupuestos plurianuales y sistemas nacionales de inversión pública, que permitan contar con un banco de proyectos viables y financiables en el tiempo, y otorguen mayor sustentabilidad a los recursos públicos, frente a la siempre presente amenaza de los choques externos.

      Finalmente, también hay países sin un esquema institucionalizado de planes nacionales de desarrollo, donde los objetivos de mediano plazo se articulan a través de instrumentos alternativos, como las agendas gubernamentales, expresión directa de los programas de gobierno (por ejemplo, en la Argentina, Chile, Panamá y el Uruguay). También hay países donde la planificación se estructura a través de objetivos principalmente sectoriales, o donde, aunque se tiene un plan nacional, no hay una entidad nacional de planificación propiamente dicha (México)6. No obstante las diferencias de trayectoria y grado de consolidación mencionadas, la forma de conjugar los plazos tiene algunas características sobresalientes que se sintetizan en el cuadro III.4.

      C

      6 Desde los años setenta y ochenta, en México se transitó de un esquema en el que la planificación (Secretaría de Programación y Presupuesto) se separaba de la recaudación, el ejercicio y la vigilancia de los gastos (Secretaría de Hacienda y Crédito Público, SHCP), a la organización actual en la que estos dos tipos de función se integran en una sola dependencia, la SHCP, a la cual la Ley de Planeación le otorga la facultad de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo. La SHCP es el órgano de planificación y coordina, además, el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED).

      Capítulo IV

      El reto de la multiescalaridad: la coordinación entre los niveles de gobierno en los procesos de planificación para el desarrollo

       

       

       

      La planificación para el desarrollo, como herramienta que contribuye a la gestión de un territorio nacional, comporta la presencia de múltiples niveles de gobierno que hacen uso de instrumentos y sistemas que funcionan de forma paralela y simultánea 1. Por tanto, mediante el reto de la interrelación entre escalas, se indaga de qué forma se interrelacionan el nivel de gobierno nacional, ya sea unitario o federal, y el subnacional, que comprende unidades intermedias y locales muy diversas o uniones de ellas. El propósito de este capítulo es explorar y comprender, a través de experiencias concretas de planificación en la región, la manera como se viene manejando este ámbito de las relaciones entre los niveles y los planos de gobierno, planificación y gestión pública.

    • En esta presencia múltiple y paralela hay una compleja red de interrelaciones que ponen en movimiento, además, una variada gama de interdependencias. En el ejercicio de planificar para el desarrollo desde    el ámbito nacional, así  como  desde  cualquier  otro  nivel  de  gobierno,  se deberían tomar en consideración estas interrelaciones y plantear estrategias para gestionarlas. Buena parte de ellas se regula a través de la Constitución, las leyes y las normas. El funcionamiento eficaz de este marco depende también de las prácticas efectivas, de las formas de aplicación de las normas y de la operación de reglas no escritas que forman parte de la cultura política e institucional de cada país. Finalmente, las iniciativas de

      1 En este documento, los conceptos de nivel y escala de gobierno se entienden como sinónimos.

      gestión de estas interrelaciones en el más corto y mediano plazo, a saber, los programas, los proyectos, los convenios o los contratos, completan      el amplio y complejo panorama de la planificación para el desarrollo en múltiples niveles.

      A lo largo de las últimas décadas, en los países de la región se han aplicado enfoques diversos para resolver estas interrelaciones entre los diferentes niveles y escalas. En un primer momento (de los años cuarenta a los setenta), se hizo énfasis en la relación vertical (desde arriba hacia abajo) entre nación, territorio y localidad; posteriormente (años ochenta   y noventa), se subrayó el papel protagónico de lo local y de construir        el desarrollo desde abajo hacia arriba; por último (de  2000 en adelante)   y antes de la etapa actual, renacen las políticas regionales orientadas desde arriba hacia abajo, dispersas en iniciativas descoordinadas y coexistiendo con los esfuerzos locales orientados en sentido contrario. Es en este contexto que surgen, se estudian y analizan las experiencias que se documentan en la investigación de casos elaborada por el ILPES que   se expone en este documento.

      A mediados del siglo XX surgió la idea y la práctica de la planificación regional, entendida como una política pública para la promoción del desarrollo, desde las instancias centrales del gobierno, en territorios considerados rezagados o en condición de exclusión y marginación2. A  esta práctica institucional se sumó, en algunos casos, un propósito más de conjunto relacionado con la disminución de las desigualdades o brechas de desarrollo entre los territorios. Esta primera práctica  institucional  tuvo vigencia entre la década de 1950 y finales de la década de 1970, con temporalidades y evoluciones específicas en cada país, y se la conoció con el nombre de “política regional”.

    • Durante la década de 1980, como resultado de las políticas de ajuste y retracción del Estado, la política regional y sus instituciones se desmontaron y sus instrumentos de acción se desactivaron. En respuesta a las situaciones de desarticulación de los aparatos productivos, el desempleo y el retroceso económico característicos de esa década, en los años ochenta y noventa emergieron las ideas del desarrollo local y las políticas de desarrollo económico local, urbano y territorial. Con ellas se respondió al vacío que había dejado la ausencia de las previas políticas regionales del Estado. A través de estos nuevos enfoques e iniciativas se buscó activar los recursos particulares del territorio (activos tangibles e intangibles, sociales, económicos e institucionales), estimulando el uso

      2 El término “territorio” se refiere a las diversas modalidades de organización de los niveles subnacionales de  gobierno,  como  las  unidades  intermedias  (estados,  regiones,  provincias  o departamentos), las locales (municipios, comunas, parroquias o partidos) y las diversas agrupaciones de estas.

      de la iniciativa propia y otorgando un énfasis especial a la articulación con el mercado exterior y al establecimiento de  los  más diversos tipos de alianzas sociales y público-privadas para el diseño y la ejecución de estos procesos.

      Desde fines de la década de 1990 y, posteriormente, con la llegada del siglo XXI, los gobiernos nacionales recobraron el interés por espacializar las políticas públicas más diversas, así como por enfrentar las brechas     de riqueza y desarrollo existentes entre los distintos componentes del territorio. La CEPAL ilustró este proceso de cambio y planteó el concepto de políticas territoriales para hacer alusión a la presencia de nuevos retos en la planificación multiescalar del desarrollo (Ramírez, Silva y Cuervo, 2009). Las políticas territoriales fueron entendidas como la respuesta institucional a la necesidad de articular las políticas locales de desarrollo con las nuevas políticas regionales. Para caracterizarlas se habló de  familia de políticas territoriales. En ese momento se tomó conciencia de   la dispersión y desarticulación que existía entre las diversas estrategias   de territorialización de las políticas públicas nacionales (en materia de pobreza, competitividad, ciencia y tecnología, medio ambiente y recursos naturales, entre otras), así como del divorcio entre los esfuerzos locales (es decir, desde abajo hacia arriba) y regionales (desde arriba hacia abajo) de promoción del desarrollo territorial.

      En lo más reciente, es decir, en el contexto durante el cual se hace esta investigación, surgen variadas consideraciones de interés, tanto para comprender las experiencias como para extraer los aprendizajes que de ellas surjan.

      En primer lugar, la manera de abordar la multiescalaridad depende, en una medida muy importante, de la visión que desde lo nacional se tenga de las  problemáticas  territoriales.  Obviamente,  cada  país  tiene  su propia mirada y sus objetivos de más largo, mediano y corto alcance   en esta materia. Al mismo tiempo, la CEPAL  ha señalado la necesidad     de enfrentar las desigualdades territoriales a través de procesos de planificación nacional del desarrollo. Una práctica destacable ha consistido en proponer, alrededor de ejes de desarrollo nacionales, estrategias regionales explícitas, definiendo cursos de acción diferenciados, como ilustra el caso colombiano (Gaviria, 2015). En efecto, como un elemento innovador del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, se incorpora el índice de convergencia intrarregional (ICIR),  que mide el nivel de desigualdad  en términos socioeconómicos entre los municipios que conforman una  región. Las variables consideradas son la educación, la salud, la mortalidad infantil, los servicios públicos y la vivienda. A partir de la aplicación de este índice, se identifican los territorios en los que debe hacerse un mayor esfuerzo para disminuir las desigualdades sociales.

      De otra parte, para comprender el reto multiescalar de la planificación, es necesario considerar la particularidad de esta en el ámbito subnacional (estado, provincia, región, municipio). A ese nivel, al mismo tiempo que se toman como referencia las políticas y los planes nacionales, se tiene como eje central el propio territorio, con sus fortalezas, debilidades y potencialidades. En cualquier caso, parece evidente que los procesos de desarrollo desde lo subnacional incorporen también mutaciones en sus estructuras productivas, además de crear y consolidar actividades intensivas en conocimiento, basadas en procesos de innovación.

      Finalmente, considerar las relaciones con el contexto global también es indispensable para comprender esa compleja trama de vínculos  entre los  niveles  de  la  planificación  para   el   desarrollo. Con las estrategias de inserción de los países y sus territorios, se ha buscado promover y fortalecer la competitividad  y  mejorar las formas de inserción externa de los sistemas productivos. En esta búsqueda también ha jugado un papel clave  la  inversión  en  infraestructura, sobre todo en transporte y comunicaciones, así como en programas de desarrollo productivo con énfasis en la innovación y el establecimiento de asociaciones, entre otros aspectos (CEPAL,  2012a;  CEPAL/GIZ,  2015). Entre los países de América Latina, algunos como Colombia, el Perú y Panamá ponen el acento en políticas o estrategias de desarrollo territorial para fomentar el desarrollo productivo o generar ventajas competitivas (Buitelaar y otros, 2015)3.

      definiciones diversas de la problemática territorial

      Se utilizan muy diversos conceptos para dar cuenta de los problemas territoriales. En algunos casos, se habla de desequilibrios, en otros, de desigualdades, a veces, de inequidades, y también se emplean categorías como las de exclusión y desintegración. Cada una de estas categorías pertenece a universos éticos y filosóficos diversos, a veces excluyentes y competitivos (Cuervo, 2012). No obstante, en la práctica institucional y en la literatura oficial suelen entremezclarse. De la misma manera, estos conceptos se acompañan de paradigmas de planificación y de gestión pública que, de cierta manera, encarnan la estrategia de articulación entre los niveles de gobierno para la promoción del desarrollo.

      3 El tipo y grado de interrelaciones y posibles sinergias entre los objetivos de los distintos niveles dependerá de un complejo entramado de aspectos institucionales, económicos y políticos que, dependiendo de las circunstancias, producirán mayores o menores grados de integración y sostenibilidad (CEPAL, 2015f, pág. 79).

      En la República Dominicana, se reconoce la existencia de un patrón de desarrollo territorial desigual, en términos de ingreso, acceso a servicios y calidad de vida, que también se manifiesta en una elevada concentración de la población en zonas urbanas y provincias de mayor desarrollo. “Se evidencia la necesidad de que el tema del territorio sea abordado con una visión integral, en la cual se combinen los elementos políticos, económicos, territoriales y ambientales, de una manera viable y equilibrada. Se requiere una visión de largo plazo” (MEPYD, 2010).

      En Guatemala, el Plan Nacional de Desarrollo K’atun: Nuestra Guatemala 2032 plantea un cambio de paradigma en la gestión, que transita desde una planificación de corto plazo, basada en el presupuesto y con limitada participación ciudadana, hacia una planificación de largo plazo en la que se conjugan elementos sociales, institucionales, legales, territoriales, ambientales y políticos, y se otorga una elevada importancia a la participación ciudadana (CONADUR/SEGEPLAN, 2014).

      El Paraguay, en su Plan Nacional de Desarrollo 2030, plantea una estrategia de regionalización y diversificación productiva, principalmente mediante el desarrollo de cadenas de valor regionales, con el fin de aumentar la competitividad y reducir las brechas territoriales. Hay un conjunto de acciones para promover esta estrategia, que van desde la identificación de proyectos productivos potenciales, hasta  el  desarrollo de la innovación industrial, la organización urbana para facilitar la instalación de servicios de apoyo a las cadenas, y la capacitación de recursos humanos locales para la industria y para facilitar la creación de empresas (STP, 2014).

      En efecto, uno de los desafíos más importantes en los países de América Latina y el Caribe es promover  el aumento de la productividad,    a través del cambio hacia estructuras productivas más intensivas en conocimiento e innovación. La productividad está fuertemente asociada   al tipo de actividades que se presentan en el territorio y al grado de especialización que tengan; existen regiones que se especializan en sectores económicos de alta productividad.

      En algunos países se ha buscado promover y fortalecer la competitividad de los  entornos  territoriales  para  mejorar  las  formas  de inserción externa de los sistemas productivos. Se ha priorizado la inversión en infraestructura, sobre todo en transporte y comunicaciones, pero también en programas de desarrollo productivo con énfasis en la innovación y el establecimiento de asociaciones, entre otros aspectos (CEPAL, 2012a). Así, ciertos países ponen el acento de sus objetivos de políticas o estrategias de desarrollo territorial en fomentar el desarrollo

      productivo o en generar ventajas competitivas, como es el caso, por ejemplo, de Colombia, Panamá y el Perú (Buitelaar y otros, 2015).

      En  algunos  casos  se  destaca  el  papel  crucial  de  la  innovación   y el desarrollo tecnológico en la promoción de la competitividad y la productividad territorial. En la  estrategia  territorial  del  Plan  Nacional de Desarrollo 2014-2018 de Colombia, por ejemplo, se contempla el desarrollo de la Agenda Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología  e Innovación, a través de las Comisiones Regionales de Competitividad.  Se establece que estas comisiones serán la única instancia de interlocución con el  Gobierno  nacional  para  implementar  dicha  agenda.  Esto  implica un ejercicio importante de articulación vertical, al definir una instancia de coordinación entre gobierno nacional y subnacional, y de articulación horizontal, al integrar en un único sistema las distintas instancias departamentales que promueven agendas de competitividad, productividad, ciencia, tecnología e innovación, como los Consejos Departamentales de Ciencia, Tecnología e Innovación (CODECTI), los Comités Universidad-Empresa-Estado, los Comités de Biodiversidad, las Redes Regionales de Emprendimiento, los Consejos Regionales de PYME, los Consejos Ambientales Regionales y los Comités de Seguimiento a los Convenios de Competitividad (DNP, 2014).

      En  el  Plan  Estratégico  de  Gobierno  2015-2019   de   Panamá,   se reconoce que las  provincias  del  país  tienen  una  productividad  muy dispar. Las provincias de Panamá y Colón tienen índices de productividad superiores a los del resto de las provincias y son las  únicas que superan la media nacional, mientras que Veraguas,  Bocas  del Toro y Darién presentan índices de productividad más bajos (Panamá, 2014). En consecuencia, se plantea como objetivo el  crecer más y mejor, impulsando iniciativas de fomento a  la  competitividad. Con ese fin, se propone incidir en los actores y la estructura productiva para posicionarse como centro económico-empresarial que entregue servicios avanzados (transporte, logística, servicios financieros, distribución y turismo) a escala regional y global.

      En el desarrollo regional del Plan Bicentenario: el Perú hacia el 2021, se considera prioritario disminuir la desigualdad entre las regiones  y Lima. Dicha desigualdad se manifiesta en que esta última concentra   más del 50% del valor agregado bruto del país (cerca  del 60% en el caso  de las manufacturas y los servicios), además de que Lima Metropolitana tiene una productividad promedio por persona ocupada que duplica la de la sierra y la selva (CEPLAN, 2011). Además, el Perú ha hecho esfuerzos  por descentralizar la toma de decisiones del gobierno central y transferir competencias ejecutivas a los gobiernos regionales y locales. Una estrategia

      importante que incorpora el Plan Bicentenario es la creación de corredores económicos, impulsando la aglomeración de empresas, la asociatividad, los acuerdos público-privados, el desarrollo de centro poblados intermedios y la infraestructura.

      No solo los enfoques para definir los problemas territoriales son variados, sino que también lo son las dimensiones de la intervención a las que se les otorga el papel estratégico. En algunos casos, se le otorga ese papel a lo social; en otros, a la toma de decisiones y las formas de gestionar la política pública; en otros más, a la infraestructura y los soportes físicos del funcionamiento socioeconómico, y en varios más, a conceptos más orgánicos que agrupan conjuntos de factores y se organizan a través de ideas fuerza como la productividad, la competitividad o la innovación, y el desarrollo tecnológico territorial.

      avances y desafíos en el manejo de las relaciones entre los niveles territoriales de planificación para el desarrollo

      En la mayoría de las leyes sobre planificación de los países de la región se contemplan disposiciones normativas que orientan y definen los mecanismos de vinculación y las relaciones entre la planificación nacional y subnacional. Este es el caso tanto en los países unitarios, como Chile, Colombia, Costa Rica, el Ecuador, Guatemala y el Perú, como en los federales, como la Argentina, el Brasil y México.

      En el esquema de planificación nacional de México, se ha establecido el objetivo de lograr un federalismo articulado, como una estrategia orientada a enfrentar la alta centralización de facultades, recursos y decisiones. Se señala también la ausencia de mecanismos efectivos de coordinación entre órdenes de gobierno y el carácter inconcluso de los procesos de descentralización, como resultado  de  lo cual se han ahondado los contrastes entre regiones, entidades federativas y municipios. Desde esta perspectiva, en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018  (PND)  se  propone  esclarecer  los  ámbitos  de  competencia   y de responsabilidad de cada orden de gobierno y profundizar la redistribución de autoridad, responsabilidades y recursos hacia las entidades federativas y los municipios, a través de mecanismos  de  diálogo y concertación intergubernamental. Aunque muy variado en las 32 entidades federativas, este diálogo se ha establecido y ha permitido      el planeamiento alineado en los tres  niveles  de  gobierno.  Desde  2013, en apoyo a una ejecución del PND que sea incluyente y amplia desde

      el punto de vista geográfico, se ha dado un giro importante a la política  de  desarrollo  regional,  para  lograr  un  desarrollo  territorial  armónico  y reducir las considerables disparidades entre los estados. Todo ello se pone de manifiesto en la estrategia de desarrollo regional, expresada en los Programas Regionales de Desarrollo 2014-2018 de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU).

      En el Ecuador, la Estrategia Territorial Nacional (ETN) es la herramienta que orienta las  relaciones  entre  los  niveles  territoriales de la planificación  nacional.  En  2014  y  2015,  mediante  un  proceso  de acompañamiento técnico desde la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo para la actualización de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, se está consiguiendo una  mayor  vinculación  entre las propuestas de desarrollo local y el  Plan  Nacional  para  el  Buen  Vivir (PNBV). Se trata,  sin  embargo,  de  un  proceso  aún  incipiente.  El ejercicio ha sido hasta ahora desde arriba hacia abajo, es decir, de territorialización de la estrategia nacional. La participación de los diferentes actores en la definición de metas  y  lineamientos  ha  sido muy baja. Por otro lado, es necesario señalar la complejidad de estos procesos, tanto en su diseño como en su operación. Se entiende que la ETN debe construirse de forma permanente y con los diversos actores, además de que debería ser de largo  plazo,  para  constituir la  base de  las políticas que tienen esa duración. Una dificultad adicional surge del hecho de que los distintos sectores no estén obligados a articularse en torno a la ETN, lo que hace posible que cada uno formule sus propios planes y políticas al margen de ella y así originen efectos contrarios en un mismo territorio.

      El caso ecuatoriano es de inicio reciente pero promisorio, dado que se están construyendo las bases institucionales para  hacer  viable  la ETN. Se requiere establecer pactos nacionales básicos, enriquecidos mediante procesos locales y sectoriales. De otra manera, puede correrse el riesgo de que el corto plazo, la urgencia y la demanda  política concreta anulen la mirada prospectiva y la imprescindible articulación de escalas territoriales.

      En la República Dominicana, la dimensión territorial  constituye una de las asignaturas pendientes de la planificación global de mediano plazo. Una expresión de ello es la aprobación del proyecto de ley sobre ordenamiento territorial, aún pendiente y controversial. Otro aspecto pendiente es la incorporación, en el Plan Nacional Plurianual del Sector Público, de una expresión territorial de las intervenciones planificadas para los próximos cuatro años. Estas ausencias no solo impiden conocer las estrategias del gobierno central en las distintas regiones del país, sino que

      también desalientan la búsqueda de coordinación institucional sectorial e intersectorial, tanto en la fase de formulación como en la de ejecución.

      En la Argentina, el Plan Estratégico Territorial (PET) permitió construir una visión regional,  gradualmente  elaborada,  sofisticada  y  con novedosas perspectivas. La orientación general del gasto nacional destinado a disminuir las disparidades regionales parece coincidir con las apuestas estratégicas formuladas en el PET. En efecto, en el contexto de un incremento sustancial del gasto total, la información disponible permite observar cómo, al menos entre 2003 y 2008, el gasto nacional permitió favorecer en mayor medida a las provincias menos desarrolladas. No obstante, para construir de forma sistemática una agenda de superación de los desequilibrios regionales, se requieren esfuerzos adicionales y sostenidos de articulación intersectorial. Además, hay un  déficit  de  lo que  se  denomina  “espacios  estratégicos  y  políticos  del  gasto”,  donde  se articularían actores del sector público, bajo reglas explícitas, para contribuir al cálculo estratégico en la toma de decisiones sobre el gasto.  En lo político, también haría falta desarrollar más un marco de referencia para los actores públicos y privados que están directa o indirectamente involucrados en políticas específicas.

      Las experiencias estudiadas ilustran cómo se articulan  los procesos de planificación nacional, intermedia y local en varios niveles   de análisis: formulación de objetivos generales y específicos; relaciones entre acciones sectoriales (nacionales) e integrales (intermedias o  locales); relaciones entre las fases del ciclo de la política pública; criterios y mecanismos de asignación de recursos entre diferentes niveles de gobierno, e implementación de sistemas para monitorear objetivos y metas establecidos a nivel nacional, subnacional y local. Asimismo, la continuidad de los compromisos establecidos en los objetivos parece mantenerse al pasar de  un gobierno  a  otro,  tal y  como  se  observa  en  el Ecuador y México, donde los diseños institucionales facilitan esta integralidad, si bien no están exentos de dificultades.

      De la misma manera, en la mayoría de los casos se constata la necesidad de fortalecer los mecanismos de coordinación y las capacidades institucionales, así como los sistemas de monitoreo y evaluación subnacionales. Con los acuerdos de cooperación programáticos se intenta establecer la articulación de compromisos entre los organismos gubernamentales que operan en el nivel nacional y en el subnacional. Sin embargo, en la Argentina, el Ecuador y México se requiere fortalecer marcos legales y reglamentarios para favorecer la relación entre estos niveles de planificación, a fin de mejorar el proceso de asignación de los recursos.

      Entre los principales desafíos en materia de la coordinación entre niveles de gobierno, se pueden mencionar los siguientes. En primer

      lugar, mejorar la articulación y la coherencia de las metas nacionales     y subnacionales, focalizando y priorizando los objetivos de desarrollo regional y su contribución al desarrollo nacional. En segunda instancia, derivado especialmente de la experiencia del PET de la Argentina, es necesario promover el debate en torno a una agenda amplia en materia de desarrollo, que incluya las disparidades regionales, los conflictos ambientales, la pobreza o las formas de  crecimiento de  las ciudades. En tercer lugar, como se desprende de la implantación del modelo propuesto por el PET,  debería dilucidarse el lugar de la planificación      y de sus expresiones nacional y territorial en los procesos reales de transformación. En cuarto lugar, se debe avanzar en la planificación estratégica desde los núcleos decisorios (piezas clave de la construcción de la cadena de valor público), como base para la planificación de tipo operativo, o programación, y la presupuestación. En quinto lugar, es necesario mejorar las capacidades institucionales para la planificación de nivel nacional y desconcentrada. Finalmente, es preciso tener en cuenta que la multiescalaridad es un complejo desafío de gestión que debe estar presente en la planificación.

      1. Novillo, “La Estrategia Territorial Nacional. Ecuador: estudio de caso”, Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), inédito, 2015; y
      2. Pugliese, “El Plan Estratégico Territorial. Argentina: estudio de caso”, Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), inédito, 2015.Cpr.endAizajes a partir de las experiencias estudiadas Las experiencias analizadas para conocer las opciones de respuesta al desafío de la multiescalaridad ponen de manifiesto situaciones diversas y enriquecedoras. En los diferentes países se están poniendo en marcha diversos tipos de procesos y procedimientos que hacen énfasis en muy variados componentes de la acción pública. En México, se ha trabajado por la vía de los acuerdos fiscales interfederales y de la ordenación del gasto, con ayuda explícita y papel central del plan de desarrollo. En el Ecuador, se diseñó una Estrategia Territorial Nacional que forma parte del Plan Nacional para el Buen Vivir, en la que se observan diferentes mecanismos de coordinación y alineamiento de prioridades, propósitos y objetivos. En la Argentina, se identificó un vacío en materia de espacios de articulación de las inversiones públicas a distintas escalas y se recurrió al uso de un Plan Estratégico Territorial de desarrollo y complejidad progresivos. En la República Dominicana, se observa cómo los sistemas de planificación establecen enfoques territoriales y de varios niveles que facilitan la integración de los ámbitos subnacionales. En el recuadro IV.1 se muestran algunas características que se observan en las estrategias utilizadas en las experiencias de planificación subnacional.

        Características de las estrategias utilizadas en algunas experiencias de planificación subnacional

        Plan Nacional para el Buen Vivir, Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, Ecuador:

        • Apoyo a la planificación territorial desde la instancia
        • Sistemas de seguimiento, priorización de proyectos y evaluación de las metas nacionales y subnacionales.
        • Seguimiento de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial de los gobiernos autónomos descentralizados. Estos planes tienen indicadores  propios   vinculados   directamente   al   plan e indirectamente tanto a  los  objetivos  del  Plan  Nacional  para el Buen Vivir como a los ejes prioritarios de desarrollo para el país: reducción de brechas, sustentabilidad patrimonial y matriz productiva (fase inicial) (Barrera y Novillo, 2015, pág. 20).
        • Levantamiento de  información  y  priorización  sobre  la  base   de criterios de focalización, vulnerabilidad y otros: índice de convergencia territorial para identificar las brechas territoriales y focalizar la acción a ese

        Plan Estratégico Territorial, Argentina:

        • Estrategia de  apoyo  técnico  a  las    Subprograma  de asistencia técnica para proyectos de planificación. Se trata    de experiencias  de  planificación  y  ordenamiento  territorial  cuyo recorte geográfico-provincial, regional o local permite pormenorizar en el diagnóstico, los lineamientos y los instrumentos de intervención de los procesos de producción en   el territorio.
        • En la fase tres del Plan Estratégico Territorial se está poniendo en marcha el monitoreo permanente de los impactos Consiste en un conjunto de indicadores para medir el cumplimiento de objetivos y el impacto socioespacial de las políticas de inversión pública del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, y en general de las políticas sociales y económicas de los estados. Será conocido como Atlas ID (Pugliese, 2015, pág. 12).
        • Sistema de Identificación y Ponderación de Proyectos Estratégicos (SIPPE). Banco de proyectos priorizados de acuerdo a modelo de desarrollo, metodología del Plan Estratégico

        Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Colombia:

        • Índice de convergencia intrarregional (ICIR), que se incorpora en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 de Colombia (el índice mide el nivel de desigualdad en términos socioeconómicos, entre los municipios que conforman una región).

        Fuente:  Elaboración  propia,  sobre  la  base  de  estudios  de  caso;  A.  Barrera y

    • 1.              La experiencia de planeación multinivel en México

      En México, que es un país federado, se observa la relación entre la planificación nacional y la estatal y municipal, articulada a partir de diferentes mecanismos de coordinación de agencias federales y estatales, criterios de distribución de gasto federalizado, e instrumentos de monitoreo y evaluación que se establecen entre los niveles de planificación. Se identifican los elementos que potencian e inhiben una relación más o menos integrada entre el gobierno federal y los estados, destacando los ámbitos de competencias y capacidades institucionales, entre otros.

      El plan nacional de desarrollo regional formulado en 2014 se erige como el primer esfuerzo de planificación y desarrollo territorial en más   de 20 años. A principios de los años noventa, al calor de la negociación del Tratado  de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), se confiaba   en que los beneficios de la apertura y el progreso se  difundirían  a  lo largo y ancho del territorio. En la práctica, la operación del TLCAN no se acompañó de políticas para disminuir las disparidades territoriales que permanecen a la fecha. En el caso mexicano, las relaciones fiscales y los arreglos en materia de gasto y ejecución parecen ser el canal a través del cual se intenta poner orden y dotar de consistencia a esta compleja trama de relaciones entre niveles de gobierno.

      Dentro del esquema de planeación nacional de México, se estableció el objetivo de lograr un federalismo articulado, como estrategia orientada a enfrentar el problema de la alta centralización de facultades, recursos y decisiones, así como a responder a la ausencia de mecanismos efectivos de coordinación entre órdenes de gobierno y a procesos de descentralización inconclusos, en un marco de profundas desigualdades en el desarrollo territorial.

      Desde esta perspectiva, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) propone esclarecer los ámbitos de competencia y responsabilidad de cada orden de gobierno, profundizando la redistribución de autoridad, responsabilidades y recursos hacia las entidades federativas y municipios, a través de mecanismos de diálogo y concertación intergubernamental. Este diálogo se ha establecido y ha permitido la planeación alineada en los tres niveles de gobierno.

      El PND cuenta con metas, objetivos, estrategias y líneas de acción que buscan fomentar el desarrollo económico y fortalecer la equidad  social y el bienestar del país. Para poder favorecer el desarrollo integral   de las entidades federativas, el plan se debe articular en los tres niveles   de gobierno. Esto se encuentra fundamentado en el artículo 22 de la Ley de Planeación, donde se establece cómo se llevarán a cabo los convenios de coordinación entre el gobierno federal y las entidades federativas.

      Asimismo, la Ley Estatal de Planeación establece los principios de la planeación del desarrollo estatal y da paso a la elaboración de un plan estatal de desarrollo.

      Los instrumentos que utiliza el gobierno estatal para la elaboración de dicho plan son los Comités de Planeación para el Desarrollo Estatal (COPLADE) y los Convenios de Desarrollo Social (CDS). Con los primeros, se busca coordinar los esfuerzos entre el gobierno federal, el gobierno estatal y los ayuntamientos de cada entidad federativa, en materia de planeación, programación, ejecución, evaluación e información. Los segundos fungen como medio de coordinación entre el gobierno federal    y las entidades federativas, mediante la transferencia de recursos desde    la federación hacia los gobiernos estatales para la consecución de los compromisos que derivan del Plan Nacional de Desarrollo.

      Así como la Ley Estatal de Planeación estipula las bases para que el gobierno estatal coordine las actividades de planeación con los municipios, la Ley Orgánica Municipal faculta a los ayuntamientos para participar en la planeación del desarrollo, lo que permite elaborar un plan municipal   de desarrollo que debe estar alineado con el plan estatal y el nacional. Lo anterior también está fundamentado en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

      A nivel municipal, los instrumentos que se utilizan para la elaboración del plan son el Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal (COPLADEMUN) y los Convenios de Coordinación Estado- Municipio (CODEM). El Comité se encarga de promover y coordinar la formulación, instrumentación y evaluación del plan; los convenios, por   su parte, se celebran entre los gobiernos de las entidades federativas y los gobiernos municipales para transferir recursos y realizar acciones y obras conjuntas en beneficio del desarrollo estatal y municipal.

      El esquema institucional que relaciona los tres niveles de gobierno ha pasado por diferentes etapas que reflejan los cambios institucionales asociados a una relación dinámica entre los ámbitos de gobierno nacional y subnacional. La participación de otros actores, como la ciudadanía y las organizaciones de la sociedad civil, es creciente y contribuye a configurar un nuevo relacionamiento entre las diferentes escalas, que ya no son solo de gobierno, sino que incluyen a los movimientos sociales de las entidades federativas, lo que hace aún más compleja la ecuación Estado-mercado- sociedad. Las reglas del juego están establecidas, pero en la práctica se añaden ingredientes adicionales de  la  política  y  el  poder  económico  que suelen obstaculizar la ejecución de los planes y programas. En el recuadro IV.2 se muestra un ejemplo de esa complejidad, con referencia al presupuesto público que se asigna a los entes subnacionales.

      Recuadro IV.2

      México: acuerdos de programación, fondos y transferencias

      En México, tomar las aspiraciones planteadas en la planificación multinivel y  traducirlas  en  esquemas  presupuestales  ha  resultado  ser  un ejercicio difícil, ya que no se trata simplemente de asignar partidas presupuestales a cada uno de los objetivos fijados en los esquemas de planeación, sino que se requiere coordinar el desembolso entre el gobierno federal, las entidades federativas (los estados) y los municipios. Al integrar estos componentes al Presupuesto de Egresos de la Federación, se busca dar coherencia a los planteamientos del marco de planeación nacional con la aplicación de recursos específicos a través de los distintos órdenes de gobierno.

      El debate en torno al gasto ha sido intenso para llegar a la conceptualización actual, ya que es a través de este esquema que se han establecido los acuerdos programáticos para dar coherencia territorial al presupuesto de egresos, bajo la perspectiva de las metas de los planes nacionales de desarrollo. En esta perspectiva, el ejercicio presupuestario parte de lo que se denomina “gasto federalizado”, que corresponde a los recursos que el gobierno federal entrega a los gobiernos de los estados       y municipios para impulsar el desarrollo regional y ayudar a cubrir las necesidades de la población local en materia de educación, salud, energía, seguridad y obras públicas.

      En los últimos años, la Auditoría Superior de la Federación ha documentado irregularidades y prácticas poco trasparentes en la ejecución de estos recursos, lo que llama a fortalecer y hacer efectiva la aplicación de los sistemas de monitoreo, seguimiento y evaluación, así como a imponer las sanciones que correspondan. El gasto federalizado es un componente importante del presupuesto público federal, ya que en 2014 ascendió a   más de una tercera parte (34%) del gasto neto total del sector público. La principal fuente de ingresos de la mayoría de los municipios mexicanos son las trasferencias federales —49% de sus ingresos en promedio—, aunque  el 20% del total de los municipios tiene una dependencia que supera dicho promedio (SEGOB/INAFED, s/f).

      Fuente: C. Ruiz, “Planeación multinivel y los retos de su compatibilización. México: estudio de caso”, Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), inédito, 2015; Secretaría de Gobernación (SEGOB)/Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED), “Presupuesto federalizado e indicadores” [en línea] http:// www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/225601/Gasto_federalizado_e_indicadores.pdf.

    •  Ecuador: el Plan Nacional para el Buen Vivir y la Estrategia Territorial Nacional

      La Estrategia Territorial Nacional (ETN) del Ecuador define un marco institucional que contiene mecanismos innovadores de interrelación e integración entre la planificación nacional y los Gobiernos autónomos. Asimismo, se aplica el criterio del cierre de brechas territoriales en lo social y, sobre todo, en lo relacionado con la salud y la educación. El diseño del plan, con su articulación de los objetivos, los proyectos y las prioridades, parece ser ese mecanismo complejo a través del cual se espera alcanzar la debida interrelación entre los niveles.

      La ETN es la herramienta de ordenamiento territorial del plan nacional de desarrollo del Ecuador. La sinergia se da a través de los lineamientos  que ella brinda, que orientan y dan pertinencia a la implementación de las políticas públicas en el territorio. Con el proceso de acompañamiento técnico que se brindó en 2014 y 2015 desde la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo para la actualización de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de los Gobiernos Autónomos Descentralizados , se ha logrado una mayor vinculación entre las propuestas de desarrollo local y el Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV), pero este es aún un proceso inicial. Hasta ahora, el ejercicio ha sido más desde arriba hacia abajo, es decir, ha consistido en la territorialización de la estrategia nacional o en una especie de “espacialización” de los grandes proyectos y metas nacionales.

      El diseño de los instrumentos destinados a poner en funcionamiento estos procesos reviste una complejidad considerable. Para que la ETN sea la base de las políticas de largo plazo, su construcción con los diversos actores debe ser permanente. Algunos funcionarios han señalado que el hecho de que los sectores no estén obligados a articularse en el marco de  la ETN hace que cada uno de ellos genere sus propios planes y políticas fuera de ella, lo que conlleva el planteamiento de proyectos con finalidades contrarias o, en el mejor de los casos, no alineadas, en un mismo territorio.

      En el estudio de caso se identifican dificultades derivadas del  propio estado de desarrollo del proceso, es decir, la dinámica de construir una dimensión espacial del PNBV  y, a la vez,  lograr que la ETN exprese   la complejidad y diversidad del territorio. Si bien en la planificación del Estado central se reconocen y utilizan correctamente los objetivos, las políticas y los lineamientos del PNBV para el desarrollo del país, este desarrollo requiere además territorializar esas actuaciones públicas. La ETN ofrece los lineamientos, todos ellos alineados con el PNBV, pero en la ejecución sectorial y de los gobiernos autónomos descentralizados no se le da la misma relevancia e importancia que a este último.

      Los principales riesgos que amenazan la consolidación de la ETN radican en la existencia limitada de instrumentos normativos que permitan acoger los lineamientos que ella brinda en los demás instrumentos de planificación. Esto produce una falta de rigor en la materialización o territorialización de toda política, lineamiento y búsqueda de consecución de los objetivos del PNBV, las agendas sectoriales o los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. No contar con mecanismos que permitan medir el impacto de los lineamientos establecidos en la ETN impide determinar el alcance real de estos y el aporte de cada nivel de gobierno para alcanzarlos. Además, puede  ser  que  la  participación  de los diferentes actores en la definición de las metas y  los  lineamientos haya sido  baja, escasa o nula. Esto implicaría que es necesario fortalecer  el ejercicio de planificación territorial desde abajo, para garantizar que la planificación nacional cuente con mayores y mejores insumos, establecer qué información se ha de levantar y gestionarla de forma periódica.

      3.Plan Estratégico Territorial de la Argentina: instrumento que apoya la calidad del gasto subnacional

      En la Argentina hacen falta espacios estratégicos y políticos del gasto donde se articulen actores del sector público, bajo reglas explícitas, para contribuir al cálculo estratégico en la toma de decisiones sobre el gasto. Además, en el aspecto político tampoco hay un mayor desarrollo que sirva de marco  de referencia para los actores públicos y privados que están directa o indirectamente involucrados en políticas específicas. El Sistema Nacional de Inversiones Públicas tiene la obligación de formular un plan plurianual de inversión que se presenta junto al presupuesto de gastos del país. No obstante, lo que se lleva a cabo es más bien un programa en el que se releva, abarca y vincula presupuestariamente un conjunto de proyectos que proponen las jurisdicciones responsables del gasto.

      En estas condiciones, se pensó que la planificación estratégica debería fortalecer el eslabón programático y presupuestario. Por esta razón, el Gobierno nacional de la Argentina utilizó el Plan Estratégico Territorial (PET) como principal herramienta de planificación multiescalar. Esta última se construye como referente de la planificación nacional,  como apoyo a las políticas de desarrollo regional, y como medio para facilitar la orientación del gasto de inversión subnacional y fortalecer las competencias y capacidades en ese nivel4.

      El PET puede contribuir a dar cuenta de algunos de los desafíos actuales de la planificación en materia de promoción del desarrollo argentino, como la superación de las desigualdades, la contribución al diálogo intersectorial o el abordaje de múltiples escalas de intervención  en lo geográfico y en lo jurisdiccional. Su objeto se ubica en el campo de   la planificación territorial del desarrollo, lo que supone que los objetivos de desarrollo se persiguen con el foco puesto en las relaciones recíprocas entre espacio y sociedad. Esta mirada es congruente con la creciente reespacialización de la política, pues es claro que el espacio no es un mero receptáculo de los procesos económicos y sociales, sino que contribuye a determinarlos. En este caso, se otorga un papel especial a la inversión y   se enfatiza la dimensión espacial como un vehículo a través del cual las  El PET surgió a mediados de la década de 2000 y se fue consolidando como un referente para    la planeación y el desarrollo territorial. El Ministerio de Planificación y  Vivienda  actuaba como cabeza de sector en esa materia, hasta su desaparición en 2016. El PET pasó a estar bajo la supervisión de la Subsecretaría de la Planificación Territorial de la Inversión Pública del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda.

      intervenciones pueden tener muy  diversos impactos sobre el problema   de las desigualdades y los desequilibrios. Su foco, igualmente, está en la relación entre nación y provincia.

      El PET logró construir a lo largo del tiempo una visión sobre la cuestión regional que se fue sofisticando e incorporó nuevas perspectivas. A partir de las aproximaciones iniciales, más bien empíricas, construidas sobre la base de la demanda explícita después de muchos años de desinversión, el PET incursionó en líneas de trabajo que buscan asociar de manera más evidente la interrelación entre cadenas de valor y territorio.

      En términos de impactos, la orientación general del gasto nacional en lo que se refiere a la superación de las disparidades regionales parece tener una buena correlación con las apuestas estratégicas que se formulan en el PET. En efecto, puede mostrarse cómo, al menos entre 2003 y 2008, según la información disponible, el gasto nacional logró favorecer en mayor medida a las provincias menos desarrolladas en el contexto de un incremento sustancial del gasto total. Un porcentaje significativo de los proyectos de inversión promovidos por el PET han integrado las carteras de inversión de las jurisdicciones responsables del gasto.

      ¿En qué medida las apuestas estratégicas del PET relativas a la redefinición de las matrices espaciales del desarrollo inciden en un mayor equilibrio regional? Esto se vería reflejado en la distribución del gasto nacional en las provincias y constituye una medida de la convergencia entre las distintas líneas de la política nacional a las que el PET contribuye.

      El cálculo del balance fiscal por provincia, es decir, la tributación que realizan los residentes menos los gastos5, es una medida pertinente para observar los efectos redistributivos de las políticas. En uno de los trabajos relativamente escasos sobre balance fiscal regional (Müller y De Raco, 2010), se puede observar cómo, al menos durante los primeros años del PET sobre los que se han publicado procesamientos, el sesgo del gasto de la nación favorece a las provincias más rezagadas en el contexto de un importante aumento general del presupuesto público. Debe señalarse que se considera que solo un cuarto del gasto nacional es reasignable, sobre todo por el peso del sistema de la seguridad social. Aun así, el gasto nacional es el que puede sostener, en las condiciones actuales, las políticas de reequilibrio territorial.

      El análisis demuestra no solo el incremento global del gasto, cuya incidencia sobre el PIB pasa del 20,4% al 26,6%, sino cómo dicha incidencia

      5 En el concepto de gastos se incluyen todas las erogaciones: transferencias automáticas y no automáticas a las provincias, transferencias directas a las personas, proporciones del gasto de funcionamiento de la administración central y desgravaciones, entre otras.

      tiende a favorecer al estrato de provincias con menor desarrollo relativo, donde la variación en promedio alcanza el 45%. De acuerdo al análisis realizado en el PET, las provincias más rezagadas en su desarrollo son básicamente La Rioja, Salta, Jujuy, Tucumán, Corrientes, Misiones, Chaco, Santiago del Estero, Formosa y San Juan. El sesgo queda ratificado al analizar la evolución que presenta el balance fiscal entre 2003 y 2008 (el balance fiscal constituye el saldo que surge de restar los ingresos tributarios nacionales a los gastos nacionales, primarios o por transferencias de ley). Las provincias más postergadas no solo concentraron un balance fiscal más alto, sino que la tendencia en el período citado también es a la suba, no obstante la existencia de heterogeneidades internas entre los distintos casos (Pugliese, 2015, pág. 28)

      En una mirada más general, cabe decir que la construcción sistemática de una agenda de superación de los desequilibrios regionales requiere esfuerzos adicionales y sostenidos de articulación intersectorial. En los hechos, la cuestión regional de la Argentina constituye un conflicto de larga data que se describe de forma acertada en los fundamentos del PET y requiere una labor sostenida. En este sentido, pueden señalarse los desafíos que se han planteado en el PET  que aún demandan decisiones   de asignación de recursos, transformación del marco legal o nuevos mecanismos de coordinación entre agencias gubernamentales. La continuidad de las políticas de desarrollo regional sería una forma de avanzar en el fortalecimiento de las políticas de Estado, sin desconocer  que los cambios de administración de gobierno, como resultado de la última elección presidencial, traen nuevas orientaciones, prioridades y estrategias. En lo que respecta al objetivo de lograr un desarrollo territorial más armónico para reducir las disparidades en el espacio, es de esperar que haya cambios  institucionales  (como  el  anotado  antes  respecto  de  la inserción del tema territorial en otro ministerio), pero también sería conveniente sostener el esfuerzo tomando la experiencia y las lecciones aprendidas como insumos de las decisiones.

    • 4.              La República Dominicana: un proceso reciente con desafíos en la integración

      de la planificación regional

      Como se dijo previamente, la dimensión territorial constituye una de las asignaturas pendientes de la planificación de mediano plazo en la República Dominicana. El Plan Nacional Plurianual del Sector Público no incorpora a plenitud una expresión territorial de las intervenciones planificadas para los próximos cuatro años. La aplicación de la política de ordenamiento territorial tropieza con un marco institucional en el que aún no se aprueba la ley pertinente, y con la diferencia de intereses dentro de los grupos sociales, y entre lo público y lo privado. La ausencia de estas definiciones no solo impide conocer las estrategias del gobierno central en las distintas regiones del país, sino que también desalienta la necesaria coordinación institucional sectorial e intersectorial, tanto en la fase de formulación como en la de ejecución. Es decir, el territorio resulta crítico no solo porque sustenta los principales problemas a los que las políticas públicas deben dar respuesta, sino también porque constituye el dispositivo que permite coordinar mejor las políticas públicas.

      En tal sentido, resulta clave la figura de los planes regionales previstos en el marco normativo, que son entendidos como un conjunto ordenado, coherente y consistente de acciones de las jurisdicciones del gobierno nacional,  coordinadas  con  los  diversos  niveles  de  gobierno  en una región determinada, tomando en cuenta los planes estratégicos sectoriales e institucionales y las propuestas de los Consejos.

      Det.os Rde la coordinación multiescalar

      La experiencia de los nueve estudios de caso y la evidencia de otros trabajos ilustra cómo se articulan los procesos de planificación nacional, intermedia y local, en varios niveles de análisis: formulación de objetivos generales y específicos; relaciones entre acciones sectoriales (nacionales) e integrales (intermedias o locales), y relaciones entre las fases del ciclo de la política pública. Asimismo, fue posible indagar cómo se definen los criterios y los mecanismos de asignación de recursos entre diferentes niveles de gobierno, y cómo se implementan los sistemas para monitorear los objetivos y las metas establecidos a nivel nacional, subnacional y local.

      Al contrario de lo que se constató en los otros retos examinados,    en donde la práctica ha dado lugar al uso de herramientas prácticas cuya utilización se ha estabilizado y que han contribuido a facilitar su abordaje y resolución (articulación entre plan y presupuesto, programación y presupuestación por resultados, presupuestación plurianual, evaluación y monitoreo), en este ámbito no se cuenta con la presencia de este tipo de algoritmos de referencia. Probablemente, el aprendizaje se hace así más lento y difícil. A finales de los años ochenta y comienzos de los noventa,    se consideró que la descentralización política y fiscal representaba la salida a las deudas históricas en materia de desarrollo territorial en la región. No obstante, estas políticas se estabilizaron en muy pocos casos,  en la mayoría estuvieron sujetas a vaivenes políticos e institucionales de gran envergadura y, en casi todos, decepcionaron al no desencadenar el impacto de equidad y equilibrio territorial que prometían (Ramírez, Silva y Cuervo, 2009).

      A partir de los estudios de caso no es posible generalizar si a nivel regional hay una mayor o menor especialización o integración de las prácticas de planificación: los hallazgos son heterogéneos y esto hace suponer que en el resto de los países se observa esa misma variabilidad. Tampoco se sabe si los compromisos establecidos en los objetivos tienen continuidad de un gobierno a otro. Lo que se observa tanto en el caso     del Ecuador como en el de México y la Argentina es que los diseños institucionales facilitan esta integralidad, aun cuando no  están exentos de dificultades.

      Sin embargo, en la mayor parte de los casos se constata la  necesidad de fortalecer los mecanismos de coordinación, las capacidades institucionales, así como los sistemas de monitoreo y evaluación subnacionales. Las figuras de los acuerdos programáticos de cooperación son intentos por generar  mecanismos de  articulación de  compromisos de las agencias gubernamentales que operan  entre  el  nivel  nacional  y  el subnacional. Sin embargo, en el caso de la Argentina, el Ecuador y México, la relación entre estos niveles de planificación requiere fortalecer los marcos legales y reglamentarios para mejorar el proceso de asignación de recursos.

      Los principales desafíos que se identificaron a partir de los estudios de caso en lo que respecta a mejorar la coordinación entre diferentes niveles de gobierno son los siguientes:

      • Queda sin resolver por completo cuál es el lugar de la planificación en los procesos reales de transformación; en eso radican algunos de los mayores riesgos de la implantación del modelo de desarrollo En sociedades como la argentina, en la que el debilitamiento de las capacidades públicas ha sido tan manifiesto durante décadas, sigue siendo un tema pendiente insertar plenamente la planificación en los procesos decisorios, sobre todo en aquellos que involucran la dimensión territorial.
      • Hay que avanzar en la planificación estratégica desde los núcleos decisorios (parte clave de la construcción de la cadena de valor público), como base para la planificación de tipo operativo, o programación, y el proceso de presupuestación.
      • Es preciso fortalecer los mecanismos de seguimiento y evaluación. Sin un adecuado desarrollo de estos instrumentos, es difícil conocer la contribución de los esfuerzos subnacionales al desarrollo nacional. La Estrategia Territorial Nacional del Ecuador, que es un mecanismo clave para definir objetivos alineados al Plan Nacional para el Buen Vivir, carece de un esquema de monitoreo  y  evaluación.  Lo  mismo  sucede  en  la experiencia mexicana, con pocas excepciones, como la del estado de Jalisco, de reciente implementación.
      • Es necesario mejorar las capacidades institucionales para la planificación de nivel nacional  y  desconcentrada,  teniendo  en cuenta que la multiescalaridad es un complejo desafío de gestión que debe estar presente en la planificación. El propósito es construir dinámicas endógenas de desarrollo económico de base local, en las que se tenga en cuenta el mundo globalizado, sin perder la perspectiva de la dinámica específica que, en las localidades, genera empleo, mejora la productividad y amplía los horizontes, entre otros

      En resumen, la coordinación multinivel es un proceso de la planificación que es joven, pero promisorio, y promueve la construcción de las bases institucionales para hacer viables las estrategias de  desarrollo territorial. No obstante, necesita de pactos nacionales básicos enriquecidos con procesos locales y sectoriales, de modo que la mirada prospectiva y la imprescindible articulación de las escalas territoriales prevalezcan frente al riesgo de anclarse en el corto plazo, la urgencia y la demanda política concreta.

8.18.- EL PETRO VENEZOLANO – Salomón Kalmanovitz

Aclaro que no me refiero al candidato Gustavo Petro, sino a la criptomoneda que el Gobierno venezolano está por emitir y que podría ser una salida para la hiperinflación que reproduce incesante. Ya ha hecho una oferta privada que aduce fue un gran éxito y hará una pública el 20 de marzo. Se trata de una moneda atada al valor de un barril de petróleo, pero no da derecho al crudo; por lo tanto, depende de la confianza del público, que el Gobierno ha perdido irremediablemente, por haber incumplido tanto la Constitución como el calendario electoral, ha expropiado la riqueza privada, depredado el bolívar y está sancionado por Estados Unidos y Europa.

18 Mar 2018 .- La idea podría ser buena si la nueva moneda fuera independiente del Gobierno. Las monedas virtuales son administradas por asociaciones de “mineros”, dotados de poderosos computadores que emiten unas pocas cantidades de las criptomonedas de manera descentralizada, que es la razón por la cual el valor que han adquirido ha tendido a elevarse, al mismo tiempo que sufren de una gran volatilidad. Las monedas virtuales son utilizadas para escapar de los márgenes de intermediación del sistema financiero internacional y de la vigilancia de los gobiernos, prestándose para el lavado de activos y otras actividades ilegales. Para impedirlo, varios países han decidido prohibir que sus Bolsas de valores transen criptomonedas.

Según la revista The Economist, el Gobierno de Maduro se salió después de la preventa de la plataforma más utilizada, la Ethereum, que valida y lleva la contabilidad de las transacciones de las criptomonedas más aceptadas, por una nueva y menos confiable que se llama Nem y que cuenta con una capitalización muy baja. Esta movida le resta credibilidad, porque elGobierno puede influir la plataforma y el comportamiento del Petro, en contra de los intereses de sus adquirientes.

La televisión oficial mostró unos viejos computadores personales que supuestamente iban a hacer la minería de la nueva moneda. Maduro dijo sin aportar pruebas que logró una colocación del equivalente de US$5.000 millones, cuando el total que se propone colocar es de US$6.000 millones. Esta suma sería útil para las finanzas quebradas del Gobierno, pero equivale sólo a la mitad del servicio de la deuda externa que debe cubrir en 2018.

El Petro servirá para pagar impuestos y tiene sentido si eventualmente le sirve al Gobierno para reemplazar el bolívar “fuerte” y enfrentar una inflación en la que los precios se doblan cada mes. En 2018 la riqueza venezolana será 40 % menor de lo que era en 2013 y sin estabilidad mínima la debacle macroeconómica no hará más que profundizarse. Pero lo fundamental es que la moneda debe ser inmune a las necesidades políticas del régimen y a que sean creíbles sus compromisos de no abusarla. Esta es la parte más difícil para el chavismo, que ha visto reducir las exportaciones de petróleo en una cuarta parte de lo alcanzado en 2014, debido no sólo a la baja de las cotizaciones del crudo, sino a la corrupción e incompetencia en la administración de su recurso más precioso y de toda la economía que tanto ha empobrecido.

Para agravar la mala en que anda Maduro, la amenaza de sanciones norteamericanas y europeas a los que transen con cualquier papel venezolano reduce el número de potenciales clientes del Petro.

Quizás por todo lo anterior, Gustavo Petro decidió criticar el modelo económico de Chávez y Maduro como extractivista, mas no como abusivo, corrupto e incompetente.

https://www.elespectador.com/opinion/el-petro-venezolano-columna-745136

 

8.18.-PIERRE BIRNBAUM “LA ESCUELA NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN (ENA) NO ES UNA CONSPIRACIÓN NI UNA UNIDAD, DOMINANTE, ABRUMADORA” – Virginie Bloch-Lainé

La Escuela Nacional de Administración (ENA) en Estrasburgo, el 14 de enero de 2013. Foto: PATRICK HERTZOG / AFP AFP

Enfrentado con los populistas, el historiador y sociólogo Birnbaum defiende con “¿A dónde va el Estado?” el alto servicio civil, llevando una voluntad de proteger el interés general.

El estado fuerte, una de las especificidades de Francia, estaría en peligro: se abriría a la lógica del mercado. En cuanto a la administración de élite, encarnado por los funcionarios, sino que también sería ganada por los métodos privados, ya que se duplica cada vez más sus estudios en la ENA de un pasaje en una escuela y las obras de negocios en el sector privado antes de regresar al público, como Emmanuel Macron, un ex banquero que no quiere jugar a la política toda su vida. ¿Están los enarcos de este gran cuerpo, la Inspección Financiera, planeando hacer que el estado desaparezca lentamente? El historiador y sociólogo Pierre Birnbaum, que acaba de dejar ¿dónde está el estado? Ensayo sobre las nuevas élites del poder (Umbral), rechaza la tesis de un debilitamiento del estado que resultaría.

¿Cuál es el punto de partida de este libro?

18 mar 2018 .- El uso de metáforas que rechazo, como la Casta o los Intocables del Estado, transmitidos por panfletos recientes que reducen el estado al poder del dinero “grande”, Rothschild, solo podía acentuar mi deseo de volver a un tema que me resulta familiar. ¿Hasta qué punto estas visiones de denuncia transmitidas por diferentes populismos corresponden o no a un cuestionamiento del fuerte estado francés? La marea del tiempo nos dice que el estado está en decadencia; En la actualidad, varios elementos apuntan a una disminución del servicio público: la matriculación en escuelas privadas en aumento, el cierre de líneas ferroviarias y oficinas de correos, la reducción del número de funcionarios … ¿Significa esto otro modo de gestión del servicio público? sociedad por estado? No todo es perfecto, pero la estructura del estado francés resiste; los guardianes del estado y el sentido del servicio público siempre están ahí.

¿Los enarios de hoy no sirven a la economía liberal?

ENA no es una conspiración ni un conjunto unificado y dominante que aplastaría a los buenos ciudadanos pequeños que somos. Entramos por competencia. Obviamente, los que tienen un origen social más privilegiadas tienen más probabilidades de tener éxito y esto es por lo que desde la creación de la ENA en 1945. Sin embargo, el 35% de los graduados de la ENA tener un padre oficial y el 25% de ellos tienen dos los padres de los padres.

Entonces, ¿rechazas la fórmula de Pierre Bourdieu como “la nobleza del estado”?

La nobleza implica la transmisión a los hijos de una pertenencia a través de la calidad de la sangre, supone un orden cerrado; Sin embargo, no hay transmisión en el caso de la ENA, si no es la de los valores que basan una competencia. Hay una metáfora responsable de muchos malentendidos. Los funcionarios superiores obviamente forman una categoría socioprofesional muy específica, pero no una nobleza.

Enarques están acusados ​​de ignorar la vida real de los ciudadanos …

Quizás, para algunos de ellos; pero lo mismo puede decirse del número de personas que pertenecen a las categorías más diversas de la sociedad. Esta distancia social se está construyendo en todos los niveles de la sociedad. Obviamente, debe tratar de reducirlo, es desafortunado, inaceptable, pero no es una razón para rechazar la única ENA. Cuando sabemos que la gran mayoría de los enaristas actuales nunca han abandonado el estado, vemos la existencia de una moralidad estatal que persiste, un deseo de servir al estado. Esto requiere conocimiento y asume la voluntad de proteger el interés general. El peligro real que señalo es el de la corrupción de ciertos altos funcionarios públicos, que, como vemos hoy, a veces destruye los valores del servicio público.

La otra queja para los altos funcionarios es su colusión con la comunidad empresarial.

Francia es una de las raras compañías donde, para volver al servicio del Estado, no es necesario que provenga del mundo de los negocios. En los Estados Unidos, los embajadores fueron al principio industriales o banqueros. Todavía no es el caso en Francia, donde el aparato estatal permanece cerrado a los intrusos privados. Es cierto que la salida hacia el sector privado, la puerta giratoria, plantea cada vez más problemas porque las comisiones competentes no la controlan con severidad. Pero un informe reciente sobre el estado de la función pública mostró que en 2015, solo 850 funcionarios de 5,545,000 estaban en suspensión, es decir, estaban dejando el servicio público definitivamente: es muy poco, incluso si obviamente sería necesario monitorear Utilizamos estrictamente estos pasajes de una esfera a otra para evitar conflictos de intereses. Esto es lo que recomienda un informe de enero pasado (1). Sin embargo, recordemos que la gran mayoría de los graduados de la ENA llevar su carrera dentro del espacio de estado sola, “guardan” el Estado (de acuerdo con la bella imagen de William Genieys) como funcionarios de todo lo rangs.

De comidilla es la idea de esta proximidad entre el estado y el mundo de los negocios; de vez en cuando, frecuentes viajes de ida y vuelta de la élite entre lo público y lo privado, dos esferas que estaban una vez más separadas. También porque los miembros del gabinete presidencial son numerosos por haber pasado por una gran escuela de negocios además de la ENA.

En el Elysee, como en Matignon, muchos graduados de estudios económicos de alto nivel llevaron a cabo en Francia y los Estados Unidos, ya sea en Harvard, MIT o Berkeley. Pero Hollande es también un graduado de HEC además de ser tecnócrata, y nadie va a decir cómo logró la Francia está marcada por su paso HEC. Donc usted piensa que los valores de HEC dominarán actualmente no es el trabajo de altos funcionarios … Todos los sociólogos estatales dicen que los altos funcionarios usan las habilidades aprendidas en las escuelas de negocios para reformar el estado de acuerdo con las técnicas de gestión. ¿Se realiza esto a expensas de la lógica del estado, a favor de los intereses capitalistas solamente?

No necesariamente. El estado tiene “autocuidado”, para citar al sociólogo Philippe Bèzes. Si se reforma, es para hacer que su operación sea más eficiente, menos burocrática. La propia ENA, durante la escolarización de los estudiantes, le da un lugar a las técnicas de gestión del sector privado, pero eso no significa que se haya convertido en una escuela de negocios.

(1) Informe presentado el 31 de enero por el diputados Fabien Matras (la República el, Var) y Olivier Marleix (republicanos, Eure-et-Loir) .Virginie Bloch-LainéPIERRE Birnbaum dónde viene el Estado? PRUEBAS el umbral de potencia NEW ELITE, 160 pp, € 18

http://www.liberation.fr/debats/2018/03/18/pierre-birnbaum-l-ena-n-est-ni-un-complot-ni-un-ensemble-unifie-dominant-ecrasant_1637086

7.18.- Proteccionismo

Cartel politico donde el Partido Liberal del Reino Unido enfrenta al proteccionismo con el libre comercio; La tienda de libre comercio está llena hasta el borde de los clientes debido a los bajos precios mientras que la tienda basada en el proteccionismo ha sufrido por los altos precios y la falta de costumbre.

Este artículo tiene referencias, pero necesita más para complementar su verificabilidad.
Puedes colaborar agregando referencias afuentes fiables como se indica aquí. El material sin fuentes fiables podría sercuestionado y eliminado.
Este aviso fue puesto el 6 de abril de 2012. Este artículo tiene referencias, pero necesita más para complementar su verificabilidad.
Puedes colaborar agregando referencias afuentes fiables como se indica aquí. El material sin fuentes fiables podría sercuestionado y eliminado.
Este aviso fue puesto el 6 de abril de 2012.

El proteccionismo es el desarrollo de una política económica para proteger los propios productos del país, imponiendo limitaciones a la entrada de productos extranjeros, similares o iguales mediante la imposición de aranceles e impuestos a la importación, encareciendo así dicho producto de modo que no sea tan rentable.

La política que rige la expansión proteccionista se acomoda más a los países en desarrollo. En cambio, el libre cambio es favorable a los países con mayor productividad. Pero en la actualidad, por ejemplo, China es altamente productiva y tiene además bajos salarios. Esta es por lo tanto una buena localización para las empresas multinacionales, con capacidad de exportar desde China a su propio país, Estados Unidos. En esta ocasión, la gran potencia del Norte, los Estados Unidos, empiezan a encajar poderosas deudas comerciales. De allí procede en parte la reacción nacionalista del presidente Trump.

El gran autor librecambista fue Adam Smith y el gran pontífice del proteccionismo fue su coetáneo, Alexander Hamiltón, uno de los padres fundadores de la patria estadounidense y primer ministro de Economía del Gobierno de Georges Washington. Bajo su inspiración los Estados Unidos perduraron en el proteccionismo durante dos siglos, hasta el fin de la Segunda Guerra Mundial.

El discípulo de Hamilton, Federico List, difundió la doctrina de protección de las industrias nacientes, cuando Alemania iniciaba su industrialización. Luego, esa doctrina se constituyó en principio fundamental para lograr el desarrollo industrial de nuevos países. El último gran ejemplo lo marcó Corea del Sur y más modestamente Brasil y México.

La reciente política de globalización y libre comercio, ha sido auspiciada por la agencias mundiales el FMI y el Banco Mundial, seguidos por la nueva institución mundial la Organización Mundial del Comercio.

Desarrollo histórico

Se ha atribuido a Abraham Lincoln la siguiente afirmación: «Yo no sé gran cosa de aranceles. Lo que sí sé es que cuando compro una chaqueta de Inglaterra, yo me quedo con la chaqueta e Inglaterra con el dinero, mientras que si la compro en Estados Unidos, yo me quedo con la chaqueta y Estados Unidos con el dinero.»1

Este razonamiento es un argumento antiguo que utilizaron los escritores mercantilistas de los siglos XVIIy XVIII. Estos autores consideraban afortunado aquel país que vendía más bienes de los que compraba, ya que una balanza comercial de carácter favorable significaba que entraba oro en el país para pagar su exceso de exportaciones. Los argumentos de los mercantilistas confunden los medios con los fines. Una acumulación de oro o de dinero no tiene porque mejorar el nivel de vida de un país, puesto que el dinero no posee valor en sí mismo, sino por lo que puede comprarse con él en otros países, la mayoría de los economistas, en la actualidad, rechazan la idea de que la recaudación de aranceles para tener un superávit comercial mejora el bienestar económico de un país.[cita requerida]

La economía política nació combatiendo el proteccionismo, ya el libro del economista Adam Smith, La riqueza de las naciones, contiene un alegato a favor del libre comercio. Durante el siglo XIX, se produjo un gran debate entre librecambio y proteccionismo, en el que en principio ganaron los librecambistas, lo que se tradujo en una era de crecimiento de la producción generalizado, aunque los Estados Unidos mantuvieron sus barreras.

En la primera mitad del siglo XX, las revoluciones, las guerras y la   una vuelta a un proteccionismo de carácter radical, que se impuso a través del incremento de los aranceles existentes, establecimiento de cuotas y prohibiciones a la importación, controles de cambios en la moneda y a la entrada de capitales. El resultado fue bastante negativo y estas medidas de carácter proteccionista no hicieron sino agravar el estado de la economía (información imprecisa y sesgada por las opiniones del autor)

En aquel momento, fue Estados Unidos quien dio el primer paso hacia esta situación, con el establecimiento en 1930, del denominado arancel Smoot-Hawley, que supuso el incremento de las tarifas arancelarias de más de 20.000 tipos de productos, lo que fue seguido por toda clase de medidas proteccionistas en el resto del mundo, provocando una reducción del comercio internacional del 66%, que conllevó un gran incremento del desempleo.

Tras la Segunda Guerra Mundial las posturas favorables al librecambio se impusieron y el crecimiento fue sin precedentes. En las crisis económica que ha comenzado en el año 2008, han vuelto a surgir posturas favorables al establecimiento de mecanismos de protección que traten de proteger las maltrechas industrias de algunos países. Uno de los economistas más influyentes que escribe sobre proteccionismo y libre comercio es Ha Joon Chang, economista coreano de la Universidad de Cambridge quien a través de un análisis histórico demuestra o cuando menos intenta reavivar el debate científico sobre las implicaciones que tuvo el proteccionismo para el despegue de las principales economías mundiales como Inglaterra y Estados Unidos.

En la actualidad, se están recordando aquellas ideas de John Maynard Keynes cuando hablaba de su Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero. No todo lo que se produce crea su propio mercado, como algunos autores afirman, debido a que la gente tiene una alta propensión a ahorrar que aumenta más que proporcionalmente con el incremento de sus ingresos; ahora bien, mientras aumenta el consumo en cifras absolutas se generan inversiones que provocan nuevos aumentos de los ingresos y por tanto un aumento todavía más alto del ahorro, generándose así una sobreproducción creciente hasta que ya no es económico producir más; cesan las inversiones, cierran las industrias y se generaliza el desempleo dándose el caso incoherente de que existe una gran capacidad productiva instalada pero las fábricas están cerradas y los almacenes están repletos de mercancías que todo el mundo necesita pero que nadie tiene recursos para comprar.

Proteccionismo agrícola actual

En la actualidad el proteccionismo está claramente presente en la Política Agrícola Común (PAC) de la Unión Europea y de Estados Unidos, frente al resto de las economías del Tercer Mundo o emergentes para evitar que, con mano de obra y costes más baratos, la agricultura de aquellos se vea en claro retroceso, y es uno de los debates abiertos en la Organización Mundial del Comercio (OMC), toda vez que tal nivel de protección impide el desarrollo de las economías más pobres- El papel de la OMC es fundamental, ya que es la encargada de velar que el comercio mundial se desarrolle de manera legal; dentro de sus principales funciones se encuentra determinar cómo los gobiernos establecen, aplican y configuran las leyes y reglamentos comerciales de su nación. La OMC es la encargada de velar por la competencia libre, leal y sin distorsiones, donde no se discrimine, logrando así condiciones equitativas entre las naciones.

https://es.wikipedia.org/wiki/Proteccionismo

 

6.18.- ESPAÑA: HIPOTECAS CON CLÁUSULAS ‘SUELO’ – Beethoven Herrera

Por la dimensión del problema, debido al número de deudores afectados, es inevitable compararlo con los 12 millones de estadounidenses que perdieron su vivienda en la crisis hipoatecaria del 2008 y los que perdieron con la crisis del Upac en 1999.

Los juzgados especializados en ‘cláusulas suelo’ acumularon 164.969 demandas en el 2017, según el Ministerio de Justicia, y las resoluciones finales –faltando reportes de 30 por ciento de los juzgados– fueron solo 5.000, lo que representa el 3 por ciento del total.

Las cláusulas ‘suelo’ se refieren a condiciones en hipotecas que establecen que la tasa de interés se mantendrá invariable aun si se producen cambios de las tasas de interés en el mercado. Estas no fueron explicadas debidamente a los contratantes, por lo que ha generado una oleada de protestas, las cuales también se dirigen a los notarios que registraron las hipotecas sin haber claridad de a quiénes las suscribían.

El Consejo General del Poder Judicial estableció un juzgado especializado en cada provincia para evitar que ese cúmulo de demandas colapse el sistema judicial, bloqueando el resto de procedimientos. Según Vicente Pascual, decano del Colegio de Abogados de Elche y representante de abogacía en la Comisión de Control, “Si nadie lo remedia seguirán entrando demandas nuevas en los juzgados y la justicia no podría soportar que 650.000 casos lleguen a sus despachos” (El País, enero 20, 2018).

Desde la Asociación Española de Banca (AEB) se rebate esa opinión, afirmando que “Como la propia sentencia del Tribunal de la Unión Europea lo afirma expresamente, las cláusulas suelo no han sido declaradas nulas en sí mismas, sino en determinados casos. De hecho, existen sentencias del Tribunal Supremo declarando legales determinadas cláusulas ‘suelo’ y se sugiere que se realice un análisis individualizado (…) para determinar si procede o no la devolución de los importes contratados”(Ibíd).

La Comisión Europea ha encargado al abogado Fernando Zunzunegui para que analice las condiciones de las hipotecas en España, Polonia y Rumania. El experto ha dicho que “Europa esta preocupada por las condiciones de España en la protección de los consumidores que reclaman por haber sido afectados. Se quiere saber si existe realmente una situación de equilibrio entre el cliente y el banco”. (Ibíd).

Este problema de las hipotecas se ha agudizado por el fracaso de la comisión creada para vigilar el cumplimiento del mecanismo extrajudicial creado por el gobierno para la devolución de las cantidades indebidamente cobradas por la banca. Hasta el 30 de noviembre del 2017 los clientes habían presentado 1,05 millones de solicitudes de devolución, y solo en 395.135 casos hubo acuerdo con el banco. En el 37,5 por ciento de los casos, se devolvió el dinero de las cláusulas en efectivo, y en otros 350.404 se procedió a medidas compensatorias distintas.

La dimensión de este problema, por el número de deudores afectados, hace inevitable compararlo con los 12 millones de estadounidenses que perdieron su vivienda en la crisis hipotecaria del 2008, sí como el millón de colombianos que sufrieron similar pérdida con la caída del sistema Upac en 1999.

http://m.portafolio.co/opinion/beethoven-herrera-valencia/espana-hipotecas-con-clausulas-suelo-514885

 

5.18.-EL DESARROLLO ECONÓMICO – Salomón Kalmanovitz

Una buena definición de desarrollo económico es la elevación de las capacidades humanas de una población (Dani Rodrick), que al poder producir más sabiamente también contribuyen a un crecimiento económico más rápido. El escalamiento de las capacidades tiene que ver obviamente con la educación, aplicadas a todas las actividades económicas, pero la que más efecto multiplicador tiene es la industria, en especial si se trata de actividades intensivas en mano de obra. La minería tiende a ser intensiva en capital y ocupa poca población, algo que se repite con la agricultura moderna. La primera tiene el inconveniente de que sus precios son volátiles y generan ciclos de bonanzas seguidos por crisis que se amplifican por toda la economía.

25 feb 2018.- Las bonanzas mineras tienen efectos indeseados en las actividades industriales y agrícolas que exportan o compiten con las importaciones, conduciendo a una especialización indeseable para el desarrollo de largo plazo, proceso que es reconocido en la literatura económica como enfermedad holandesa. En los años 70, Holanda descubrió yacimientos de gas en el Mar del Norte y la renta que produjo revaluó el florín y desindustrializó parcialmente al pequeño país.

No obstante, un buen sistema político puede utilizar la renta minera precisamente para elevar las capacidades humanas mediante la educación y la diversificación de la economía. Cuando este tipo de instituciones es inexistente, como en la mayor parte de América Latina y en Colombia, la especialización minera conduce a una pérdida incluso de las capacidades humanas que se habían logrado acumular por 50 años de industrialización protegida.

Rodrick compara los exitosos procesos de desarrollo en el este asiático, China y Japón, con los de América Latina. Encuentra que el seguimiento de las fórmulas de apertura comercial y de capitales, liberación financiera, banco central independiente y baja inflación, disciplina fiscal y privatizaciones fueron decepcionantes para el crecimiento económico de nuestra región, mientras que la intervención puntual del Estado en Asia fue decisiva para apuntalar su desarrollo.

Pero la diferencia fundamental fue la debilidad de los Estados de América Latina y sus fundamentos clientelistas que deterioraron la calidad de las políticas públicas. Chile fue el país de mejor comportamiento en el continente, precisamente por contar con un Estado relativamente fuerte, siendo el que primero adoptó las fórmulas de apertura comercial y financiera. Sin embargo, comparado con los países de Asia, el desarrollo de Chile fue menor y el fin de la bonanza minera lo dejó exangüe, como al resto de América Latina.

En Asia, por el contrario, se contó con Estados fuertes y burocracias competentes que fueron los agentes de cambio incremental, interviniendo los mercados, propiciando en China empresas públicas y mixtas en los niveles regionales y municipales, mientras que otorgaron incentivos fiscales y crediticios a las empresas exportadoras en Corea del Sur y Taiwán, así como castigos a los que incumplieran metas acordadas; todos mantuvieron un nivel de protección de sus mercados internos que se fue reduciendo en la medida en que obtenían amplios superávits comerciales.

Todavía se escuchan voces en nuestro medio que insisten en que la salida de la encrucijada de crecimiento volátil y escaso desarrollo son más reformas de libre mercado, bajos impuestos y menos intervención estatal. ¿Estarán en lo cierto?

https://www.elespectador.com/opinion/el-desarrollo-economico-columna-741155

 

5.18.- 3 PAÍSES LATINOS DONDE LOS DIRECTIVOS GANAN 10 VECES MÁS QUE UN EMPLEADO 

Las empresas latinoamericanas pagan a sus directivos entre 5 y 11 veces más de lo que perciben sus trabajadores de mejor categoría.

 En los países latinos los directivos suelen ganar 10 veces más que un empleado

Los británicos ‘celebraban‘ la semana pasada el Fat Cat Thursday (El jueves del gato gordo), el día del año en que los altos directivos de las principales empresas del país ya habían ganado una cantidad de dinero mayor al salario anual de un empleado medio.

12 en 2018.- Pero Reino Unido no es el único lugar donde la brecha salarial entre los altos cargos y el resto del personal es tan grande. En realidad, si se compara con América Latina, la diferencia de sueldos en la nación europea parece pequeña. Las empresas de la región pagan a sus directivos entre 5 y 11 veces más de lo que perciben sus trabajadores de menor categoría.

BBC Mundo tuvo acceso a los datos de los países recopilados a lo largo de 2017 por la multinacional de análisis y selección de personal Korn Ferry. En tres, los altos cargos de grandes empresas gozan de una remuneración al menos 10 veces más alta que, por ejemplo, los empleados recién graduados.

Uno de los motivos es que estas firmas ofrecen a sus puestos de mando un nivel salarial equivalente al del “mercado internacional”, según explicó Benjamin Frost, gerente general de Reward Products de Korn Ferry.

A quienes están en la parte baja de la escalera profesional, en cambio, se les paga “de acuerdo al costo de vida” de cada nación. “Por lo tanto, vemos las mayores brechas en aquellos países con los costos de vida más bajos, que suelen ser los más pobres”, explicó.

El peso económico del país también influye. Frost aseguró que en “economías maduras” el ratio entre ambos salarios oscila entre 2,5 y 4,5. En Reino Unido, por ejemplo, es de 3,4. Lo que significa que los directivos ganan 3,4 veces más que los trabajadores. En las “semiemergentes”, como la mayoría de naciones latinoamericanas, se encuentra entre 5 y 10.

Lea también: No se firmarán más TLC en el Gobierno Santos

Los que superan el ratio de 10 suelen ser aquellos países con una economía que “crece muy rápido”, como China, donde alcanza el 12,1. Estos son los tres Estados latinoamericanos que más brecha salarial tienen según la información de esta firma.

  1. República Dominicana

El país caribeño vive un auge económico desde 2003 que ha conseguido triplicar su Producto Bruto Interno (PIB) hasta alcanzar los US$71.580 millones en 2016.

La minería, la construcción y el turismo han liderado un crecimiento que ha reducido la pobreza del 42,2% en 2012 al 30,5% cuatro años después, según datos oficiales. Sin embargo, estos buenos resultados macroeconómicos también pueden haber incrementado las desigualdades.

Mientras un directivo gana una media de US$145.885 al año, un empleado percibe US$12.654, es decir, 11,5 veces menos. La tendencia a nivel mundial es que la brecha se agrande, según Frost, que afirmó que se trata de algo que ocurre desde hace décadas.

“Desde la recesión [la crisis de 2007], se ha prestado mucha atención… y se ha puesto el foco en que la desigualdad no es algo bueno”, aseguró. “Pero lo que vemos en la información que arroja el mercado, es que sigue creciendo”.

  1. Guatemala

Guatemala es un país con una economía que crece por encima del 3% gracias a sectores como el turismo, pero también, a las remesas que muchos guatemaltecos en el extranjero envían a sus familiares.

Estas alcanzaron el año pasado la cifra récord de US$8.192 millones, cerca del doble que las registradas en 2010. Sin embargo, este crecimiento no ha conseguido frenar la pobreza.

El 60% de la población vive en la “pobreza absoluta” y el 23%, en la pobreza extrema, según denunció el Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos, Zeid Ra‘ad Al Hussein, tras visitar el país el pasado mes de noviembre.

Sorprende entonces que sus directivos sean los mejor pagados: perciben una media anual de US$162.938. Unas 10,3 veces más que sus trabajadores de menor rango, que suelen ganar unos US$15.753.

Recomendado: Colombia no tiene control sobre uso de mercurio y asbesto, según Contraloría

  1. Costa Rica

Junto a República Dominicana, Costa Rica se encontraba el año pasado en la lista de los cinco países de América Latina que más iban a crecer, según los cálculos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal).

Si bien el Banco Mundial considera a este país una “historia de éxito en términos de desarrollo”, también incluye a la “desigualdad persistente” entre sus mayores desafíos.

Los empleados costarricenses ganan una media de US$12.937 frente a los US$132.654 que perciben sus directivos. Es decir, unas 10,3 veces menos.

“En los niveles más bajos no hay escasez de trabajadores… en cambio, en los más altos, sí”, afirmó Frost, que cree que tener una brecha pequeña también tiene sus inconvenientes.

“En Noruega, el más igualitario, los jefes ganan 2,5 veces más que los trabajadores. Pero eso no está exento de problemas“, explicó. “Puedes ascender 7 o 10 categorías en la escalera profesional, pero sólo te van a pagar 2,5 veces más…”.

En estos casos, la compañía tiene que persuadir a los empleados para que asuman muchas más responsabilidades por un aumento salarial que puede no resultar tan atractivo.

http://www.dinero.com/internacional/articulo/paises-donde-directivos-ganan-mas-que-un-empleado/254082

 

4.18.-LA IZQUIERDA DEBE SUPERAR VIEJAS CONCEPCIONES DE ‘INDUSTRIALIZACIÓN’ Y POLÍTICA INDUSTRIAL – Marco Antonio Rocha y Pedro Rossi

Es necesario repensar la idea, muy presente en la literatura brasileña sobre desarrollo, de la industrialización como carro jefe del proceso de desarrollo económico y como finalidad última de la política industrial. El concepto de industrialización, proceso transformador de las relaciones sociales y modernizador de los modos de producción, no da cuenta de los desafíos ya veces se contrapone a un proyecto de desarrollo que busque una transformación social sustantiva con reducción de las desigualdades y mejoras sociales. La centralidad de este concepto contrasta, por ejemplo, con la necesidad de apoyo popular a la estrategia de desarrollo, con las diversidades regionales, con la crisis de las ciudades, con los desafíos relacionados con la preservación del medio ambiente, con la diversificación extrema de los patrones de consumo y con la crisis de sociabilidad del capitalismo moderno.

19 feb 2018.- Esto no significa abandonar la idea, sino repensar la tradicional concepción de política industrial como política orientada a la promoción de sectores, empresas y tecnologías consideradas clave para la modernización de las fuerzas productivas y para la aproximación de la frontera tecnológica. Este modo de operación desgastó la propia idea de política industrial y viendo frecuentemente asociada, con o sin razón, a los beneficios de grupos privados, a los escándalos de corrupción ya la degradación del medio ambiente. En el período reciente, se presenció no sólo el desmonte de mecanismos importantes para la ejecución de la política industrial, sino también la criminalización de la política industrial frente a la opinión pública.

Ante este escenario, es necesario rediscutir el tema y pensar nuevas formas de conducir políticas para el sector industrial. En este breve artículo, proponemos una nueva forma de orientación de la política industrial y tecnológica a partir de la idea de “política orientada por misiones”, discutida por Mariana Mazzucato entre otros. Es decir, la construcción de esas políticas debe estar orientada hacia la resolución de problemas concretos y de larga data de la sociedad brasileña, con objetivo social bien definido.

En otras palabras, se propone la formación de ejes de actuación de la política industrial dirigidos a “misiones orientadas a la solución de problemas históricos de la sociedad brasileña”. La organización a partir de estos ejes busca construir nuevas formas de apoyo popular a las políticas industrial y tecnológica a partir de la generación de beneficios sociales directos, de mediano y largo plazo.

 En los ejemplos prácticos, se pueden sugerir ejes de la política industrial en torno a la idea de “inversión social”: infraestructura urbana de transporte, vivienda, saneamiento básico, tecnología verde, vivienda popular, salud -en particular la cadena productiva en torno al SUS- Y la educación, además de otros ejes orientados a las especificidades regionales como desarrollo de las actividades agropastorales del semiárido, desarrollo sostenible de la Amazonía (incluyendo la expansión del mapeamiento del genoma de la región amazónica), expansión, entre otros a ser enumerados.

Esta forma de pensar la política industrial es más adecuada a la superación de la larga crisis estructural en que se encuentra la industria brasileña, que amplió el inmenso hiato tecnológico de la industria nacional frente a los patrones de competitividad de los países desarrollados. En este contexto, la incapacidad de penetrar en la tercera revolución industrial no permitió que la industria local desarrollara los mecanismos necesarios de diseminación tecnológica y la privó de las capacidades mínimas para internalizar parte considerable de la llamada “Industria 4.0”. Con la nueva orientación, en detrimento de correr detrás de una frontera tecnológica cada vez más distante y de promover competidores nacionales para oligopolios globales, la política industrial y tecnológica debe volverse hacia tecnologías y sectores productivos funcionales a la mejora del bienestar social de la sociedad población.

La propuesta aún busca superar problemas típicos de la política industrial en Brasil, como su discontinuidad, la falta de apoyo político, la dificultad de imponer barreras de selectividad y de cobrar contrapartidas del sector privado. Esta previa delimitación de los sectores implicados resultaría en una mayor capacidad de insulto de los planes de acción en relación a las presiones provenientes del sector privado. Al mismo tiempo, el establecimiento de metas concretas que aumentan directamente el bienestar social posibilitaría una ganancia de comunicación con la población y una mayor implicación de la sociedad civil, lo que facilita la organización de espacios de discusión vinculados a cada problema y el control de los problemas recursos, lo que resulta en la mejora de la eficiencia del gasto público.

El foco en problemas históricamente conocidos de la sociedad brasileña permite aún utilizar la estructura institucional ya existente, como Embrapa, Fiocruz y el sistema de universidades públicas que, en general, ya son polos regionales importantes para la ejecución de la política tecnológica. La aplicación de tecnologías desarrolladas localmente a gran escala tendría también la capacidad de ampliar los procesos de transferencia tecnológica entre instituciones públicas y privadas, mejorando la competitividad del sector privado brasileño en nichos tecnológicos desarrollados a partir de las misiones orientadas a la solución de problemas de la propia sociedad.

La política industrial orientada de esta forma posee también un fuerte sesgo de desarrollo regional, ya que es históricamente y socialmente condicionada y, por lo tanto, tiene una fuerte relación con la estructura social y económica de la región en que cada misión es orientada. Adicionalmente, esta política podría aún estar articulada al cambio en los patrones de consumo, ya que, por ejemplo, tiene como objetivo el cambio en los patrones de locomoción en las grandes ciudades y la reorientación del consumo de ciertos bienes para cadenas de producción local, como en el caso del desarrollo de la economía de ciertos biomas. Por lo tanto, la propuesta de política industrial y tecnológica basada en misiones altera los criterios de selección, evaluación y control, en que la política industrial es usualmente basada. De esta forma, la política tecnológica y productiva estaría a remolque de la solución de problemas históricos que afligen a la sociedad brasileña, siendo que resultados y metas serían definidos en función de la solución de esos problemas. La propuesta presentada tampoco excluye otros ejes convencionales de actuación de la política industrial, como las políticas horizontales o aquellas orientadas hacia micro, pequeñas y medianas empresas, además de aquellas orientadas hacia los sectores en que Brasil presenta potencialidades ya comprobadas, como en el caso de la industria petrolera y de la industria de defensa. Por último, el sector industrial es fundamental para un proyecto social de desarrollo, pero las políticas económicas orientadas hacia ese sector deben estar orientadas por las finalidades sociales del proyecto, y subordinadas a la discusión democrática en torno a los patrones de consumo, la sostenibilidad ambiental, local y regional y, principalmente, por sus impactos sociales. Es decir, políticas industriales en un proyecto de izquierda deben recibir apoyo popular y tener finalidades sociales claras.

*- Pedro Rossi es profesor del Instituto de Economía de la Unicamp, director del Centro de Estudios de Conjuntura y Política Económica de la Unicamp y coordinador del Consejo Editorial de Brasil Debate. 19/02 / 2018 http: //brasildebate.com.br/a-esquerda-deve-superar-velhas-concepcoes-de-industrializacao-e-politica-industrial/

https://www.alainet.org/es/node/191117

 

3.18.-¿Orden nacional vs. orden neoliberal? – Soledad Gallego-Díaz

¿Qué políticas ofrecen los partidos ‘nacionales’ para combatir la globalización financiera y sus monstruos?

Gente saca dinero en un cajero de una oficina del Sabadell en Barcelona. LUIS SEVILLANO

Medio mundo parece buscar soluciones “nacionales” a sus problemas, pero nadie parece saber en qué consisten. ¿Cuáles son esas políticas nacionales que van a mejorar la cada vez más inestable situación internacional, el cambio climático, la desigualdad social, el control de las tecnologías, el futuro de los jóvenes o las relaciones laborales? Soluciones nacionales proclama

Trump con su America First; soluciones nacionales pregona el Brexit y el eco se oye en muchos movimientos nacionalistas del mundo. Se supone que lo primero que habría que exigir es conocer las políticas concretas incluidas en esas proclamas patrióticas. Pero no resulta fácil encontrarlas. Ni en Washington, ni en Londres, ni en los grandes movimientos que quieren aislar a Estados Unidos y a Gran Bretaña, ni en los pequeños movimientos que quieren dibujar un único pueblo en Hungría o Polonia, ni en los más pequeños aún que quieren desgajar nuevos países, Cataluña, las islas Feroe, Córcega.

27 ene 2018.–Es muy cierto que la hiperglobalización iniciada en los años ochenta del siglo pasado ha traído consecuencias penosas y que la crisis de 2008 ha terminado por hacer enormes agujeros en las redes que se habían tejido cuidadosamente al final de la II Guerra Mundial para hacer frente a esos desequilibrios. Los grandes acuerdos de liberalización comercial traen ganancias, pero también, siempre, dolor. Lo sabían los dirigentes políticos que crearon la Comunidad Europea y que extremaron su cuidado para paliarlo en buena medida. Pero desde la caída del muro de Berlín y el fortalecimiento de los teóricos y de los políticos neoliberales, el sólido mecanismo que proporcionaban los pactos sociales para controlar esos daños ha ido deteriorándose. “Tomemos el NAFTA (el tratado que abrió el comercio entre Estados Unidos, México y Canadá, en vigor desde en 1994)”, explica el economista Dani Rodrik. “Un reciente estudio demuestra que una importante minoría de trabajadores norteamericanos sufrió una sustancial reducción de ingresos… el crecimiento de los salarios de las industrias que perdieron su protección cayó 17 puntos en relación con otras industrias no afectadas”. Y en lugar de afrontar esa realidad y recomponer las fuerzas en los dos lados de la balanza, lo que hicieron los hiperglobalizadores fue lanzarse al peor de todos los errores, sigue Rodrik, “promover la globalización financiera”. El dinero se volvió loco y empezó a moverse sin normas ni control. Y cuanto más se mueve, más difícil es hacerle pagar impuestos. La izquierda paga ahora el precio de su indiferencia ante la presión enorme del nuevo orden liberal, creyendo que si aumentaba la riqueza, algo podría redistribuirse. Pero lo que se distribuyó no fue riqueza, sino solo crédito y llegó 2008.

Comprender bien los riesgos de la globalización (y las consecuencias de la hiperglobalización financiera) es muy necesario, pero también lo es comprender el enorme riesgo de una renacionalización que en absoluto promete coordinar los impuestos, ni controlar ese capital desregulado, sino más bien competir con el vecino para ofrecerle aún mejores condiciones. ¿Qué políticas ofrecen los partidos nacionales para combatir la globalización financiera y sus monstruos? ¿De qué manera creen esos movimientos que podrán rehacer la deficiente estructura del euro? ¿Se podrá frenar ese nuevo orden liberal con un nuevo orden nacional? Si mirando hacia atrás se piensa en el futuro, no se vislumbra otra manera de frenar ese nuevo orden económico que en un marco multilateral. La Unión Europea, con sus evidentes defectos y sus muchos errores, podría ser aún, quizás, el único escenario real en el que intentar recomponer un pacto social y un orden internacional pacífico. Nada garantiza que se logre, pero tampoco tiene por qué estar condenado al fracaso. Lo único que lo está es la renacionalización europea.

https://elpais.com/elpais/2018/01/26/opinion/1516979904_626012.html

2.18.-El comercio exterior de América Latina y el Caribe muestra signos de recuperación y volverá a crecer en 2017

El valor de las exportaciones regionales de bienes aumentaría 10% este año, dejando atrás el negativo desempeño del período 2012-2016.

América Latina y el Caribe dejará atrás en 2017 media década de caídas de los precios de su canasta de exportación y de un débil aumento del volumen exportado y logrará un crecimiento de 10% en el valor de sus envíos de bienes al exterior, según nuevas estimaciones entregadas hoy por la CEPAL en Santiago de Chile.

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) dio a conocer hoy su informe anual Perspectivas del Comercio Internacional de América Latina y el Caribe, 2017(anteriormente conocido como Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe), en el que señala que las importaciones de la región también se recuperarán, tras cuatro años de caídas de su valor, ya que se proyecta que crezcan un 7% en 2017.

Si bien se observa una gran incertidumbre en los ámbitos macroeconómico, tecnológico y geopolítico a nivel internacional, han contribuido al repunte del comercio de América Latina y el Caribe el mayor dinamismo de la demanda agregada en algunos de sus principales socios comerciales, la recuperación del crecimiento en la propia región —que se espera crezca 1,2% en 2017 y 2,2% en 2018, tras dos años de recesión—, el mayor precio de varios de sus productos básicos de exportación, y el desmantelamiento de restricciones arancelarias y no arancelarias en algunos de sus países, señala el informe.

Según el documento, la recuperación de las exportaciones regionales estará liderada en 2017 por los envíos a China y al resto de Asia (23% y 17% de aumento en valor, respectivamente), mientras que los envíos destinados a Estados Unidos y a la propia región tendrán una expansión cercana al promedio (9% y 10%, respectivamente). En tanto, las ventas a la Unión Europea serán menos dinámicas (con un 6% de aumento).

En cuanto al comercio al interior de la región, se espera también un repunte en todas sus subregiones, especialmente en América del Sur. Para el año en su conjunto, se proyecta un crecimiento del valor de las exportaciones intrarregionales de un 10%. El peso de éstas en los envíos totales de la región al mundo alcanzaría un 16,8%, nivel inferior al máximo de casi un 22% alcanzado en 1994, indica el reporte.

El estudio agrega que el comercio intrarregional ofrece un gran potencial para las exportaciones de manufacturas y, en general, de productos de mayor elaboración. “Esto pone de relieve la urgencia de profundizar la integración regional, más aún considerando el reciente giro de la política comercial de los Estados Unidos y la incertidumbre asociada a la renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)”, señala.

En la actual edición de Perspectivas del Comercio Internacional de América Latina y el Caribe, la CEPAL analiza además el desempeño del comercio de servicios modernos de la región, es decir, aquellos de alto valor agregado e intensivos en el uso de tecnologías de la información y las comunicaciones (TICs). esta categoría se incluyen, entre otros, los servicios de telecomunicaciones, informática, los servicios financieros, los seguros y servicios de pensiones, las regalías por el uso de propiedad intelectual y diversos servicios empresariales. Varias de estas actividades ofrecen a los países de la región interesantes oportunidades de atracción de inversión extranjera, por ejemplo vinculada a procesos de outsourcing.

Según el documento, en este ámbito América Latina y el Caribe sigue siendo un actor marginal. Su participación en las exportaciones mundiales del total de servicios en 2016 fue de apenas un 3,1%, comparada con un 5,6% en las exportaciones mundiales de bienes. Específicamente, su cuota en la exportación de servicios modernos fue de solo 1,8%.

“El dinamismo exportador de la región depende de la puesta en marcha de políticas públicas activas de largo plazo. Se necesitan también estrategias público-privadas con objetivos claros para promover el capital humano y el ecosistema digital, incentivar las exportaciones y la atracción de inversión extranjera directa, así como profundizar la integración regional en servicios”, indicó Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, durante la conferencia de prensa en la que se presentó el informe.

En su tercera parte, el documento aborda los desafíos de América Latina y el Caribe frente al comercio agropecuario mundial. Se constata que la región en su conjunto es exportadora neta de productos agrícolas. El peso del sector agropecuario en las exportaciones regionales ha aumentado fuertemente en este siglo, pasando del 17% en 2000 al 26% en 2016. En tanto, la participación de la región en las exportaciones agropecuarias mundiales también ha crecido, aunque en menor medida: del 10% en 2000 al 13% en 2016.

En este sentido, el organismo regional de las Naciones Unidas destaca que las exportaciones agropecuarias de América Latina y el Caribe mostraron una resiliencia mayor que sus envíos totales en el período 2012-2016, el de peor desempeño exportador de la región desde la década de 1930: mientras que en tal período el valor de las exportaciones agropecuarias regionales disminuyó solo un 1%, la contracción del total de sus exportaciones fue de un 21% como resultado de cuatro años consecutivos de caídas.

Las cifras incluidas en el estudio muestran una alta heterogeneidad en la región. En el último decenio, América del Sur ha originado en promedio el 80% del valor de las exportaciones agropecuarias de toda la región, México el 11%, Centroamérica el 7% y el Caribe solo el 1%. La canasta exportadora regional está claramente dominada por los productos básicos como el azúcar, el café sin tostar ni descafeinar, los porotos y tortas de soja, el maíz y la carne bovina congelada. Por el contrario, la región presenta un pobre desempeño exportador en productos elaborados.

Según la CEPAL, la alta concentración actual en materias primas impone el urgente desafío de “descomoditizar” la canasta de exportaciones, tal como ocurre en otros sectores vinculados con los recursos naturales. Para ello resulta indispensable desarrollar atributos diferenciadores, tales como calidad, marca, trazabilidad, inocuidad y certificaciones internacionales (de producción orgánica, comercio justo o baja huella ambiental, entre otras), que permitan alcanzar precios más altos en los mercados mundiales, indica el organismo. Asimismo, se requiere generar condiciones más propicias para procesar en la región aquellos productos que hoy se exportan casi exclusivamente en forma bruta. Para todo ello resultan indispensables políticas industriales más activas, implementadas en el contexto de alianzas público-privadas.

https://www.cepal.org/es/comunicados/comercio-exterior-america-latina-caribe-muestra-signos-recuperacion-volvera-crecer-2017

1.18.-NOBEL 2017 RICHARD THALER Y LAS OPCIONES PREDETERMINADAS – Pierre Pestieau

Ya sea para la jubilación, la salud o la educación, ni los franceses ni los belgas deben tomar decisiones tan cruciales como los estadounidenses, por ejemplo. A lo largo de sus vidas, deben tomar decisiones importantes, ya sea en el portafolio de inversiones que determinará el monto de sus pensiones, el seguro de salud que las cubrirá más o menos por completo, o las universidades a las que enviarán a sus hijos. cuyo costo puede variar de 1 a 10. Hasta ahora, estas elecciones no tenían cabida en nuestros buenos Estados de Bienestar. El estado lo proveía y si no era el estado, era la tradición.

mercredi 24 janvier 2018

No la libre escogencia. Por lo tanto, no es sorprendente que algunos temas de investigación tengan más resonancia en los países anglosajones que en los países donde muchas decisiones no son responsabilidad del individuo. Un ejemplo que me afecta particularmente es la edad de jubilación. Nuestra única libertad en Bélgica o Francia es, en el mejor de los casos, jubilarnos temprano. Y todavía la mayoría de los ciudadanos no tienen esta libertad y deben retirarse cuando lo decida su empleador. A lo largo de su vida, el estadounidense debe proceder a arbitrajes delicados. Por ejemplo, puede considerar que es óptimo jubilarse sin recibir una pensión de inmediato, lo que le permite aumentar la cantidad.

Esto explica por qué la investigación sobre la educación financiera o las elecciones predeterminadas se desarrolló en los países anglosajones sin mucho eco durante mucho tiempo. La idea central de este enfoque es que los individuos a menudo toman decisiones por falta de información, pero especialmente por irracionalidad, lo que a menudo lleva a conductas en las que la búsqueda de una gratificación inmediata supera al bienestar a largo plazo. Para tratar de mitigar estos comportamientos, los economistas recomiendan garantizar una mejor capacitación financiera e influenciar a las personas, proponiéndoles, en particular, una opción por defecto que a menudo les resulta favorable.

Es en este contexto que encontramos la teoría de Nudging (o Teoría del Paternalismo Liberal) que le valió a Richard Thaler su reciente Premio Nobel. El impulso es un concepto de ciencia del comportamiento en el que las sugerencias indirectas pueden, sin restricciones, influir en los motivos, incentivos y toma de decisiones de grupos e individuos, al menos tan eficazmente o al menos con la misma eficacia que las medidas más directivas.

La manifestación más concreta del empuje se encuentra en las opciones múltiples por defecto. Normalmente recuerdo haber reservado un vuelo en Ryanair y por pereza o por impaciencia tomé  la opción predeterminada, lo que para mi sorpresa implicó un seguro de cancelación y la posibilidad de un equipaje en bodega que no necesitaba. La opción predeterminada es de hecho la solución elegida automáticamente por un programa en ausencia de una indicación contraria explícita del usuario. También es la elección de personas apuradas, distraídas, ignorantes, descuidadas, en resumen, la mayoría de nosotros. En el campo de la restauración, el menú del día en lugar de una comida a la carta es una opción predeterminada: servicio rápido y precio razonable.

Cuando una compañía de seguros o una institución financiera determina las opciones predeterminadas, a menudo tendrá el objetivo principal de maximizar sus propias ganancias y no necesariamente el bienestar de sus clientes. Es aquí donde el estado puede intervenir sugiriendo opciones predeterminadas que corresponden al bienestar de los individuos más frágiles y menos “racionales”. Esta es la pregunta que Richard Thaler y sus muchos coautores han estudiado durante las últimas décadas.

http://www.thebingbangblog.be Richard Thaler et les options par défaut Pierre Pestieau

 

Este documento fue preparado por Tomás Concha Llorente, Consultor de la Oficina de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en Bogotá; Juan Carlos Ramírez Jaramillo, Director de la Oficina de  la CEPAL en Bogotá y Olga Lucía Acosta Navarro, experta regional.

Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organización.

Publicación de las Naciones Unidas ISSN: 1684-9477 (versión electrónica) ISSN: 1684-9469 (versión impresa) LC/TS.2017/137

LC/BOG/TS.2017/1

Distribución: Limitada

Copyright © Naciones Unidas, diciembre de 2017. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago

La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), División de Publicaciones y Servicios Web, publicaciones@cepal.org. Los Estados Miembros de las Naciones Unidas y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a la CEPAL de tal reproducción.

Resumen 

La evolución de la estructura tributaria en Colombia entre 1985 y 2016 ha respondido a distintos fines: estabilizar las finanzas públicas, sustitución de impuestos externos por internos, equidad, neutralidad, simplicidad, competitividad y financiar estrategias públicas (de derechos sociales, seguridad, infraestructura). Para alcanzar estos objetivos las reformas han utilizado distintos mecanismos, con impactos sobre el monto recaudado, la evasión y la distribución del ingreso.

Se distinguen tres períodos: 1985-1994, década de reformas económicas y nueva Constitución (1991); 1995-2004, período de ajuste a la nueva institucionalidad seguida por años de crisis económica nacional; y 2005-2014, años del auge primario con recuperación económica y estabilización fiscal. En esta visión de conjunto se observan las condiciones estructurales, sus cambios acumulados de largo  plazo y de coyuntura.

Entre 1985 y 1994 se llevaron a cabo dos grandes reformas: la apertura comercial y la Constitución de 1991; con la apertura, se buscó sustituir impuestos a la actividad externa por impuestos internos, mientras que la Constitución Política de 1991 presionó el gasto social y otros sectores públicos al alza. Entre 1995 y 2004 se realizaron los ajustes necesarios para poder cumplir con el mandato constitucional. En 1999 Colombia enfrentó la peor crisis económica contemporánea, y entre 2000 y 2003 se hacen tres reformas tributarias para estabilizar las finanzas públicas. Entre 2005 y 2014 el país se benefició del auge primario, que permitió estabilización fiscal y recuperación económica.

El recaudo de impuestos del Gobierno Nacional Central de Colombia ha crecido sostenidamente, y se duplicó, desde 7,5% del PIB en 1985 a 15,1% en 2014; no obstante, este porcentaje sigue siendo menor que el de varios países de América Latina con economías comparables.

Los impuestos de IVA y renta crecieron en términos reales en todo el período 1985-2014; el IVA aumentó su participación entre los impuestos indirectos, mientras que el impuesto sobre la renta redujo su contribución entre los directos. El auge primario hizo que los impuestos directos crecieran como proporción frente a los indirectos, y ambos se igualan desde 2012.

En América Latina la tributación se encuentra volcada sobre impuestos indirectos, aunque el recaudo de los directos aumenta más aceleradamente. La carga tributaria en los impuestos directos recae principalmente sobre las empresas; Colombia es el país donde esta proporción es mayor. El aporte tributario al gasto público se mantiene relativamente estable.

En Colombia la suma de evasión y elusión (brecha tributaria), comparada con algunos países de América Latina, es similar al promedio en el impuesto sobre la renta a empresas y en el IVA, pero es mayor en el impuesto sobre la renta personal. El efecto distributivo del impuesto sobre la renta es reducido en comparación con países de la región: en la tributación a las empresas existen importantes desigualdades sectoriales, verticales y horizontales; y se ha encontrado regresividad en el IVA.

Para mejorar el recaudo, reducir la evasión, hacer al sistema más amigable y favorecer mayor equidad, la ruta estructural de las reformas indica que se debe fortalecer la tributación directa, aliviando la tributación en las empresas y gravando los ingresos por utilidades en las personas; así como avanzar en la simplificación del sistema, con la eliminación de muchos de los tratamientos diferenciales.

I. Las reformas tributarias 1985-2014: crecimiento del recaudo, recomposición

y nuevos impuestos

En las exposiciones de motivos de quince proyectos de ley que han modificado el Estatuto Tributario (ET), ciertos objetivos se mantienen a través del tiempo. A finales de la década de los 80 y principios de los 90, las reformas buscaron reducir la dependencia del estado de impuestos a la actividad externa. El objetivo más común de las reformas tributarias desde 1995 ha sido la búsqueda de la estabilidad de las finanzas públicas. A partir del 2005 las reformas han pretendido promover la competitividad y la generación de empleo; la equidad, la neutralidad, y la simplicidad, aparecen con periodicidad sin ser un objetivo dominante (véase el diagrama 1).

Este estudio de la evolución de la estructura tributaria en Colombia identifica tres períodos de  diez años cada uno. Entre 1985 y 1994 es el período de reforma del estado y apertura; entre 1995 y 2004 es de ajuste y crisis; y entre 2005 y 2014 de auge primario (véase el gráfico 1).

El período entre 1985 y 1994 es de Reforma del estado y apertura. La apertura comercial redujo los aranceles al comercio internacional para aprovechar las ventajas competitivas de Colombia en las cadenas globales de valor; la Constitución Política de 1991, entre muchas decisiones institucionales, incrementó el gasto social y estructuró la descentralización fiscal, política y administrativa, con énfasis en servicios sociales. Esta  combinación  hizo  más  necesaria  la  sustitución  de  impuestos  externos  por internos.

El período entre 1995 y 2004 es de Ajuste y crisis. Continúa la expansión del gasto público para cumplir con la Constitución. En este período los gastos corrientes1 crecieron más aceleradamente que los ingresos tributarios a pesar de las reformas de 1995 y 1998; en 1999 se da la crisis económica y financiera nacional, único año de crecimiento negativo en medio siglo reciente. Lo anterior condujo a tres reformas tributarias sucesivas: 2000, 2002 y 2003 para estabilizar las finanzas públicas.

1-Los tres principales rubros de gasto en este período fueron los salarios, la deuda y las transferencias que representaron cerca del total de los gastos corrientes de la nación (Fedesarrollo, 2000).

El período entre 2005 y 2014, es de Auge primario. En este período el precio del petróleo comienza una senda ascendente, aumentando las exportaciones primarias de Colombia. Este acelerado incremento  de  precios  trajo  consigo  la  revaluación  del  peso,  haciendo  menos  rentables  las demás exportaciones, y abaratando las importaciones. Además, Colombia experimenta una expansión del gasto en seguridad.

 

A.          Evolución del recaudo y su composición por tipo de impuesto

Como resultado de las reformas, en las últimas tres décadas el recaudo administrado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) ha crecido en términos reales. El recaudo total creció 81% entre el período de reforma del estado y apertura (1985-94) y el de ajuste y crisis (95-2004); y entre este y el de auge primario (2005-2014), el recaudo promedio se expandió 119%. Se puede decir que el recaudo se ha duplicado cada década, y cuadriplicado en 20 años. Ahora, en perspectiva, ha aumentado continuamente como porcentaje del PIB: en el período de reforma del estado y apertura el recaudo representó 8,9% del PIB; en el de ajuste y crisis 10,7%, y en el auge primario alcanzó 14,1% (en el cuadro 1 se presenta el recaudo promedio anual por período y por tipo de impuesto, sus crecimientos y los cambios en la composición).

El crecimiento entre el período de reforma del estado y apertura y el de ajuste y crisis fue jalonado por el IVA, que creció más aceleradamente (133%), seguido por el IVA a la actividad externa (103%) y el impuesto sobre la renta (71%); mientras que los aranceles al comercio exterior disminuyeron (18%). Entre el período de ajuste y crisis y el de auge primario, el recaudo anual por impuesto al patrimonio fue el que tuvo el mayor crecimiento (555%), seguido por el GMF (215%) y el impuesto sobre la renta (123%). En el período total, desde el de reforma del estado y apertura (1985-1994) y el auge primario (2005-2014), el recaudo por IVA creció más (365%), seguido por el IVA a la actividad externa (321%), y por el impuesto sobre la renta (282%).

Con la creciente necesidad de recursos, desde la década de los 90, la estructura tributaria se ha complejizado con nuevos impuestos que, a su vez, han sido acompañados de tratamientos especiales.

Los nuevos impuestos directos comienzan con la Ley 863 de 2003, cuando reaparece el impuesto temporal al patrimonio, que buscaba fortalecer la política de seguridad. En el punto alto del auge primario la Ley 1607 de 2012 establece el impuesto sobre la renta para la equidad (CREE), que sustituye parafiscales (SENA, ICBF, salud) ligados a la contratación laboral2, y un nuevo impuesto al patrimonio, ahora impuesto a la riqueza (Ley 1739 de 2014).

En impuestos indirectos, con la reforma de 1998 aparece el gravamen a los movimientos financieros (GMF) con una tarifa de dos por mil a las transacciones financieras. La Ley 633 del 2000 lo establece como nuevo impuesto y eleva su tarifa a tres por mil. La Ley 863 de 2003 sube la tarifa a cuatro por mil. La ley 1607 de 2012 crea un impuesto al consumo, alternativo al IVA en ciertas  empresas y servicios, y un impuesto a la gasolina y diesel (ACPM).

1.        Composición

En el período de reforma del estado y  apertura  (1985-1994),  los  impuestos  directos representaron 43% del recaudo; 4,7 puntos provenientes del impuesto sobre la renta personal y 38,4 de la empresarial. Los impuestos indirectos fueron 57% del recaudo, donde el IVA representó 23,2 puntos, el IVA a la actividad externa 12,7, los aranceles al comercio exterior 19,1 y el timbre nacional 1,9.

Durante el período de ajuste y crisis los impuestos directos aportaron 41,8% del recaudo total; 40,6 puntos por el impuesto sobre la renta (4 en personas y 36,7 en empresas) y 1,2 por patrimonio. Los indirectos contribuyeron con 58,2%, con 29,8 puntos por IVA, 3,6 de GMF, 14,3 por IVA a la actividad externa, 8,7 por aranceles al comercio exterior y 1,7 por el timbre nacional

Entre los períodos de reforma del estado y apertura y el de ajuste y crisis [1985-1994, 1995-2004] los impuestos direc os crecieron 76%, jalonados por el impuesto sobre la renta y la reaparición del impuesto al patrimonio a principios de siglo. Los impuestos indirectos crecieron 85%, principalmente por la expansión del IVA y el IVA a la actividad externa y, en menor medida, por la aparición del GMF. En este período los aranceles al comercio exterior se contraen 18%.

En el auge primario [2005-2014] los impuestos directos participaron con 46,8% del recaudo;   43,3 puntos de impuesto sobre la renta [40,8% por empresas incluido el CREE (1,8), y 2,5 de personas], y 3,5% de impuesto al patrimonio de personas y empresas. Los impuestos indirectos contribuyeron con 53,2%; 27,3 puntos por IVA, 0,4 por impuesto al consumo, 5,3 por gravamen a los movimientos financieros y 0,7 por impuesto a la gasolina y diesel, 13,6 por IVA a la actividad externa, 5,5 por aranceles al comercio exterior y 0,6 por timbre nacional.

Entre los períodos de ajuste y crisis, y de auge primario [1995-2004 y 2005-2014] los impuestos directos crecieron 145%, por el aumento del precio del petróleo que impulsó el recaudo del impuesto sobre la renta, y los nuevos impuestos al patrimonio y el CREE. Los impuestos indirectos crecieron 100%, por el crecimiento del IVA, del GMF, del IVA a la actividad externa y de los aranceles al comercio exterior. El timbre nacional se redujo 19%.

En general los impuestos indirectos superaron a los directos. En el período de reforma del estado y apertura, los impuestos directos fueron 76% de los indirectos; proporción que se reduce en el período de ajuste y crisis a 72%, debido en parte al acelerado incremento de la tarifa del IVA, que pasó de 10% a 16% entre 1990 y 1995. Durante el auge primario, esta proporción se eleva a 88%, por el crecimiento del recaudo y la participación del sector minero-energético en el impuesto sobre la renta empresarial. En dos momentos el recaudo de impuestos directos e indirectos es similar: en el período de reforma del estado y apertura (entre 1991 y 1992) en el marco de la apertura, y al final del auge primario (2012-2014), cuando la extracción de crudo representó 91% del impuesto a cargo del sector minero, que a su vez aportó    34% del impuesto sobre la renta a empresas3 (véase el gráfico 2).

El impuesto sobre la renta ha perdido importancia entre los impuestos directos. En el período de reforma del estado y apertura, era el único impuesto directo. Durante el período de ajuste y crisis, el impuesto sobre la renta representó 97% del recaudo de impuestos directos, por la reaparición del impuesto al patrimonio en 2003. En el auge participación en la tributación directa (93%).

primario el impuesto sobre la renta siguió perdiendo Entre los impuestos indirectos, en el período de reforma del estado y apertura, el IVA era 41% de los indirectos; en el de ajuste y crisis sube a 51%; y en el auge primario el IVA mantiene esta proporción.

El proceso de apertura comercial hizo que la relación entre la tributación externa e interna se redujera. En la reforma de 1990 (Ley 40) se liberaron 861 posiciones arancelarias. Además, se redujo progresivamente la tarifa general sobre las importaciones, de 16% a 8%. La reforma de 1992 disminuye los impuestos de remesas y rentas para las empresas extranjeras (Sánchez y Espinosa, 2005). En el período de reforma del estado y apertura (1985-1994) la tributación externa era 47% de la interna; en el de ajuste y crisis (1995-2004) cae a 30%, y en el auge primario (2005-2014) sigue cayendo a 24%.

A.          Gasto público, aporte tributario y financiación 

El recaudo se expandió 2,1 puntos del PIB en el período de reforma del estado y apertura, con una marcada aceleración entre 1985 (7,6% del PIB) y 1993 (10,1%). Durante el período de ajuste y crisis, se estabiliza (entre 1994 y 2000) alrededor de 10% del PIB, y aumenta a partir de 2001. En el auge primario, muestra un crecimiento sostenido hasta 2007, que se interrumpe con el bache de 2009-2010, y luego aumenta nuevamente para establecerse arriba de 15% del PIB.

En los períodos 1985-1994 (reforma del estado y apertura) y 2005-2014 (auge primario), los impuestos crecieron más aceleradamente que el gasto; en el período 1995-20004 (de ajuste) el gasto crece más (véase el gráfico 3). Durante el período de reforma del estado y apertura, los impuestos crecieron 2,1 puntos del PIB, y el gasto 1,9. En el período de ajuste y crisis el recaudo se expandió      3,2 puntos del PIB, mientras que el gasto creció 4,1, aumentando la brecha absoluta entre impuestos y gasto. En el auge primario los impuestos crecieron 2,3 puntos del PIB, y el gasto 1,5.

En el período de reforma del estado y apertura se presentó una acelerada expansión del gasto,   con un gran salto con ocasión de la Constitución, entre 1990 y 1992 (de 9,9% a 12,6% del PIB). En el período de ajuste y crisis, el gasto presentó una senda de crecimiento sostenido hasta 2001 (18,7%), luego disminuyó y se estabilizó por los ajustes fiscales (17% en 2004). Las nuevas condiciones de crecimiento económico en el auge primario estabilizaron el gasto (con excepción de 2009, por la caída del producto). Entre 2012-2013 se evidenció una expansión del gasto, que coincide con  el  final  del auge primario.

La financiación tributaria del gasto, o aporte tributario al gasto (proporción del  gasto  financiado con impuestos) en el período de reforma del estado y apertura, se ubicó en 80% promedio anual; la fuerte expansión del gasto  en la década de los 90  redujo este promedio en el período de   ajuste y crisis, hasta un punto crítico de menos de 60% entre 1999-2000. En el auge primario, el     aporte tributario se recuperó hasta un promedio de 78%, con la expansión de recaudo desde 2001, con  un frenón entre 2009-2010, debido en parte a la crisis financiera internacional y a la estabilización   fiscal del periodo4. Si del gasto se descuenta el pago de intereses (balance primario),  el  aporte  tributario mantiene una tendencia similar; aunque marcadamente superior al aporte al gasto con  intereses desde 1999 (68%), crece hasta 96% en 2007, cae entre 2009 (84%) y repunta hasta 96% en

2013, para estabilizarse alrededor de 90% hasta 2016.

A.          Colombia en América Latina

El recaudo del GNC como porcentaje del PIB ha convergido en América Latina entre 1990 y 2012 (véase el gráfico 5.A). En los años 90 se tenía alta dispersión; encima del promedio se encontraban Chile (15,9% del PIB), Perú (13,4%) y México (13,3%), por debajo Colombia (9,9%) y Ecuador (7,7%). A inicios de los 2000 ya muestran signos de convergencia [11%-16%]. Para el fin de este período (2014) el rango de recaudo se sitúa entre 14% y 18%. En los últimos años Colombia, México y Ecuador recaudaron menos de 15% del PIB, mientras Argentina, Chile y Brasil recaudaron 17%-18%. En promedio simple entre estos países, el recaudo pasó de 12% a 16% del PIB.

Los impuestos directos crecieron en el período 1990-2012; pasaron de representar 4% del PIB en 1990, a 7% en 2012. En la década del noventa se mantuvieron estables, con México y Brasil por encima del promedio; durante el auge primario aumentan su participación, hasta la crisis de 2008-2009, cuando caen; en 2010 aumentan nuevamente. En el período 2010-2012, los impuestos directos se encuentran por encima del promedio en México (10,9%), Chile (8%) y Brasil (7,2%); Perú (7%) en el promedio; y por debajo, Colombia (6,3%), Argentina (5%) y Ecuador (4,4%) (véase el gráfico 5.B).

Los impuestos indirectos se han mantenido relativamente estables entre 1990 y 2012. En promedio, entre 1990-1996, los impuestos indirectos eran 8,4% del PIB y aumentaron a 9% en 2012. Desde 1993 se reduce un poco la dispersión entre países de este recaudo como porcentaje del PIB, hasta converger en un rango característico 7-11% en 2012. Se ha presentado una disminución persistente en Chile, un aumento en Argentina después del corralito (de 10 a 13% en 2012), y una caída persistente en México entre 2002 (6%) y 2012 (3%). En el período 2010-2012 se encuentran por encima del promedio: Argentina (12,7%), Brasil (9,9%), Chile (9,9%) y Ecuador (9,4%); y debajo del promedio: Perú (8,4%), Colombia (7,2%) y México (3,8%) (véase el gráfico 5.C).

I.        En Colombia: mayor evasión en renta personal

Los determinantes estructurales de la evasión más reconocidos son: la probabilidad de ser detectado evadiendo, el castigo que recibe el contribuyente si es detectado y el monto a evadir (Allingham y Sandmo, 1972); también la desconfianza en las instituciones, la complejidad de los sistemas, la corrupción y la alta concentración del ingreso, entre otros (BID, 2013). Frey (1997, citado en Slemrod, 2009), argumenta que también existen motivaciones intrínsecas a contribuir: unos aportan porque quieren (por ejemplo, si consideran que el gobierno hace una buena labor), y otras motivaciones extrínsecas, cuando se aporta por miedo al castigo que recibirían en caso de ser detectados y castigados.

Colombia no es una excepción de un sistema tributario complejo5. En la categoría “pago de impuestos” Colombia obtuvo la posición 136 entre 189 países (Doing Bussines 2016, Banco Mundial), en 2010 tenía el puesto 80 de 183. El indicador mide las horas al año que dedican las empresas a pagar impuestos y el número de trámites que deben hacer: 208 horas en 2010 y 239 en 2016. La complejidad de estos sistemas puede beneficiar al gobierno, cuando los contribuyentes no son conscientes de la magnitud total de su aporte si este se encuentra en numerosos paquetes separados (Sheffrin, 1994). Los contribuyentes como votantes también se benefician de dicha complejidad, al promover menores contribuciones a través de beneficios tributarios, que facilitan la evasión y la elusión. Por lo tanto, es difícil establecer quién gana. Cuando el sistema se complejiza, ganan las empresas de optimización tributaria (Slemrod, 2009).

Los tratamientos especiales (exenciones, deducciones y descuentos) facilitan la evasión y generan desigualdades injustas, en sentido vertical y horizontal simultáneamente. La desigualdad vertical, cuando las empresas de mayores utilidades y las personas de mayor ingreso contribuyen menos que el resto, como proporción de su base gravable. La desigualdad horizontal se da entre iguales: personas y empresas con el mismo nivel de ingresos y utilidades, y unas pagan más impuestos que otras.

La evasión reduce el recaudo de impuestos y entorpece la provisión de bienes y servicios públicos universales y de calidad; y reduce las motivaciones intrínsecas de los no evasores a pagar, formando un círculo vicioso. También aumenta la inversión privada de forma inequitativa, motivando la competencia desleal. Finalmente, la evasión intensifica la desigualdad horizontal; las personas y empresas reciben los mismos bienes y servicios públicos, indistintamente si evaden o no. Cuando se evade, las empresas obtienen una ventaja competitiva, y las personas, un mayor ingreso disponible.

Esta sección presenta los métodos para medir la evasión y elusión fiscal, y expone una revisión  de distintas mediciones de la brecha tributaria en Colombia, en renta a personas (1970-2003), en renta    a empresas (1978-2012), y en IVA (1983-2012); así como algunos resultados comparativos con el método de la brecha tributaria en América Latina. Las características de los estudios como tal se presentan en el recuadro 1.

A.          La brecha tributaria

En las últimas décadas se ha cuantificado la evasión en varios países de América Latina y el Caribe, con distintas metodologías (véase el cuadro 2). El método más utilizado en la región es la brecha tributaria, que mide la proporción de recursos potenciales que deja de ser recaudado6.

El recaudo efectivo siempre es menor que el potencial; por dos motivos: i) elusión: reducción legal de la base gravable o de la tarifa, los contribuyentes acuden a exenciones, deducciones, descuentos y tratamientos especiales; y ii) evasión: se reducen ilegalmente la base gravable y la tarifa (efectiva), son las acciones que van en contra de la ley en materia tributaria.

La brecha tributaria (1) y la evasión y la elusión (2) se presentan formalmente a continuación:

Brecha = Evasión + Elusión

Recaudo potencial

Recaudo potencial — Recaudo efectivo  =  Evasión + Elusión

B.          La brecha tributaria en Colombia

Las brechas en el impuesto sobre la renta personal tiene mediciones entre 1970-2003, en renta a empresas tiene mediciones entre 1984-2012, y en IVA entre 1978-2012. No existen mediciones de la evasión o elusión de otros impuestos nacionales (particularmente en los recientes de patrimonio-riqueza, CREE, y gasolina y diesel, y en otros antiguos como Timbre Nacional y el GMF desde 1999).

1.        Impuesto sobre la renta personal

La brecha tributaria del impuesto sobre la renta a personas en Colombia7 varía de manera significativa entre 1970 y 2003. En el período 1970-1985, el monto de recursos potenciales no recaudado fue estable (se ubicó en 69% según Avendaño (2005) y en 43% según Rico (1993) citado en Ávila y Cruz, 2015). Con la reforma de 1986 cayó drásticamente, para repuntar hasta 1992 [50%-63%]. La reforma de 1992, en el marco de la apertura, produjo una drástica reducción [20%-25%]. Desde entonces las estimaciones muestran que se mantiene inferior a 40% hasta 2001. En 2002 y 2003 habría alcanzado marcadamente niveles mayores a 64%. No se encontraron mediciones posteriores (véase el gráfico 6).

a)         Ajuste y crisis (1995-2004)

La Ley 223 de 1995 aumentó la tarifa máxima de 30% a 35%, según el ingreso del declarante. La Ley 633 del 2000 establece que la renta líquida del contribuyente no debe ser inferior al 6% de su patrimonio. La Ley 788 de 2002 impone una sobretasa en el impuesto sobre la renta, de 10% en 2003 y de 5% de 2004 en adelante. Las personas naturales comerciantes y que tuvieran el año anterior patrimonio o ingresos superiores a quinientos millones deben hacer retención en la fuente sobre pagos, y se sanciona cuando no se acredita el pago de aportes parafiscales (Buitrago, 2013).

Entre 2001-2003 la brecha se ubica en (60%-70%)8.

La Ley 863 de 2003 reduce el rango para ser declarante y para rentención en la fuente (para ingresos mayores a 60 millones anuales y patrimonios brutos mayores a 80 millones). Además se crea un impuesto temporal al patrimonio, para patrimonios superiores a 3 mil millones y una tarifa de 0,3% con el fin de fortalecer la seguridad del país (Sánchez y Espinosa, 2005). Aumenta la sobretasa a 10% entre 2004 y 2006 (Buitrago, 2013). No hay mediciones desde 2003.

b)        Auge primario (2005-2014)

La Ley 1111 de 2006 impone rangos de tarifas marginales en función de las UVT de 0%, 19%, 28% y 33%. La renta líquida debe ser superior a 3% del patrimonio. Las personas y las empresas podrían deducir el 40% del valor de las inversiones realizadas en activos fijos reales productivos. Serían deducibles las pérdidas de personas y sucesiones líquidas de empresas agropecuarias. Las inversiones que coticen en bolsa y en empresas agropecuarias podrían descontar hasta el 1% de la renta líquida, y los contribuyentes de Colombia que reciban rentas por fuera del país, y que sean gravadas en el exterior, podrían descontarlas del pago del impuesto sobre la renta personal (Buitrago, 2013).

La Ley 1607 de 2012 divide a los declarantes en tres grupos: empleados, trabajadores por cuenta propia y demás personas9. Además concibe el IMAN y el IMAS, métodos de depuración de la base gravable para los distintos tipos de contribuyentes. La Ley 1739 de 2014 aumenta la base para el pago del IMAS por ingresos y patrimonio, y modifica la tabla de tarifas.

1.        Impuesto sobre la renta a empresas

La evasión y la elusión estuvieron alrededor de 60%-80% del recaudo potencial entre 1978 y 1986. La reforma de 1986 redujo la brecha tributaria del impuesto sobre la renta a empresas en Colombia10 significativamente, hasta 25%-30%. En el período de ajuste y crisis, la brecha, que había aumentado en medio de la crisis de fin de siglo, se reduce a niveles cercanos a 30%. Durante el auge primario, entre 2007 y 2012, la brecha habría oscilado entre 30%-45% (véase el gráfico 7).

a)         Reforma del estado y apertura (1985-1994)

La reforma de 1986 simplifica el sistema; unifica la tarifa para empresas nacionales y extranjeras en 30%, con un efecto más importante en empresas que en personas; se eximen los créditos obtenidos en el exterior 11 y elimina exenciones. Cae la brecha desde 60% en 1985 a 28%-30% en 1986.

b)        Ajuste y crisis (1995-2004)

En 1995 se incrementa la tarifa a 35% y se amplía la base al incluir algunas empresas del estado y empresas mixtas de servicios públicos. Exonera juegos de azar y licores; excluye de renta presuntiva a fondos de inversión comunes de pensiones y cesantías, y a los servicios públicos domiciliarios. La reforma de 1998 deroga la renta presuntiva sobre el patrimonio bruto y exonera del tributo la utilidad por enajenación de acciones que se obtuviera por títulos de alta o media bursatilidad. La Ley 788 de 2002 impone una sobretasa de 10% sobre el impuesto de renta por tres años (Sánchez y Espinosa, 2005). No existen mediciones de la brecha entre 1996 y 1998. La brecha se reduce de niveles superiores a 50% en 1999 a 25-30% en 2000-2003.

La Ley 863 de 2003 crea una deducción por inversiones en activos fijos reales productivos de 30%.

c)         Auge primario (2005-2014)

La Ley 1004 de 2005 establece una tasa de 15% para los usuarios de zonas francas desde el primero de enero de 2007, e instaura los contratos de estabilidad jurídica en las reglas tributarias. La  Ley 1111 de 2006 reduce la tarifa general a 33% e incrementa  la  deducción  por  inversiones  en  activos fijos reales productivos a 40%; esta deducción  se elimina con la Ley 1430 de 2010. Este  período inicia con una brecha cercana a 40%, que sube a 45% en la post-crisis, y luego se estabiliza      en 35% en 2011-2012 (Ávila y Cruz, 2015).

1.        La brecha en IVA

La brecha tributaria en IVA ha caído consistentemente desde 1984 hasta 2012, desde más de 50% hasta menos de 25%, a pesar de continuos reajustes en la base e incrementos de la tarifa general.

En el período 1984-1989 la brecha se mantiene estable (encima de 53%). Las reforma del estado y apertura sucesivas (1990, 1992, 1995), cuando la tarifa general del IVA aumenta de 10% a 16%, marcan inestabilidad: la brecha desciende desde 56% en 1991 hasta menos de 40%. En el auge primario se reduce desde más de 30% a 22% en 2012 (véase el gráfico 8).

Entre 1974 y 1983 el IVA tuvo siete tarifas para distintos tipos de bienes: 0% para los de la canasta familiar, que incluían alimentos, drogas, libros, entre otros; 4% para refinados derivados del petróleo excepto la gasolina; 6% para textiles, calzado, ropa, cemento y otros bienes de consumo popular; 8% para la cerveza, 10% para la gasolina, 15% la tarifa  general  y  35%  para  bienes  santuarios (piedras preciosas, vinos,  etc.).  El  Decreto  3541  de  1983  reduce  las  tarifas  a  cuatro:  0% para insumos, alimentos y minerales, entre otros; 10% la tarifa general, 15% los seguros y sus servicios, 20% para automóviles, camperos y motos de pequeños y 35% para bienes santuarios y vehículos grandes (CRG, 1994).

a)         Reforma del estado y apertura (1985-1994)

Entre 1984 y 1989, la brecha en IVA se ubica en un promedio de 56% (Steiner y Soto, 1999).

La Ley 75 de 1986 amplía nuevamente el número de tarifas: 0% para productos minerales y agrícolas, 4% para otros productos petroquímicos, grasas, gasolina blanca y gas propano; 8% para cerveza, 10% sigue siendo la tarifa general, 20% para vehículos fabricados o ensamblados en el país y pequeños, y 35% para los bienes santuarios y los vehículos de alto cilindraje.

La Ley 40 de 1990 elevó la tarifa de 10% a 12%, incrementó la base al eliminar ciertas exenciones, y simplificó el recaudo. La Constitución de 1991 profundizó la descentralización fiscal, política y administrativa en Colombia; los recursos del situado fiscal y de las participaciones  municipales del IVA pasaron a ser un porcentaje creciente de los ingresos corrientes de la nación.

La Ley 6 de 1992 excluye algunos bienes de la canasta familiar, así como la maquinaria no agrícola producida en el exterior. La tarifa general aumentaría paulatinamente, de 12% en 1992 a 14% en 1997.

b)        Ajuste y crisis (1995-2004)

La Ley 223 de 1995 aumenta nuevamente la tarifa general a 16%, mientras se excluyen bienes como jabones y leche en polvo. Se simplifica el sistema al gravar, con tarifas generales, bienes gravados anteriormente con tarifas diferenciales; no hay mediciones de la brecha ese año.

La Ley 488 de 1998 aumenta la base al gravar servicios como el transporte aéreo y exonera las comisiones recibidas por las sociedades administradoras de inversión12. Se establecieron tarifas diferenciales para vehículos de lujo y una tarifa implícita para importaciones de bienes anteriormente excluidos, entre otros. La tarifa general se redujo a 15% durante 1999, como mecanismo para reactivar el consumo en la crisis de fin de siglo.

La Ley 633 del 2000 restablece la tarifa general en 16%. Se amplía la base al incorporar nuevos bienes y servicios con la tarifa general (cigarrillos y tabaco), y se crean exenciones a la maquinaria y equipo del sector primario, y a materias primas para medicamentos (Sánchez y Espinosa, 2005).

I.        Alcance distributivo de la tributación 

Uno de los objetivos de la política fiscal es mejorar la equidad a través de la distribución del ingreso. El análisis completo del impacto distributivo de la política fiscal tiene en cuenta el recaudo y el gasto. El análisis de incidencia mide cuánto se reduce el ingreso de una persona cuando paga impuestos, o cuánto aumenta en razón de recibir un beneficio, programa o servicio público14.

En la dimensión de la equidad, el sistema tributario colombiano, según mediciones recientes, se caracteriza por disparidad de tarifas efectivas de tributación: entre las personas con el mismo nivel de ingreso y menores tasas efectivas en personas con mayor ingreso, progresividad del impuesto sobre la renta a personas, disparidades entre sectores de actividad económica, y entre empresas con niveles similares de utilidades y de tamaño, y regresividad en IVA.

A continuación se analizan las mediciones de la progresividad o regresividad del impuesto sobre la renta personal en Colombia (1983-2007); se muestran desigualdades en los impuestos a las empresas (1995-2014), y la incidencia del IVA (1983-2007). Finaliza la sección con el efecto distributivo de la tributación de países de América Latina y el Caribe en 2011. Las características de los estudios como tal se presentan en el recuadro 2.

A.          El efecto distributivo de los impuestos en Colombia

A continuación se presentan las mediciones del efecto distributivo del impuesto sobre la renta personal, de las desigualdades en la tributación de las empresas y del IVA. Es muy pequeña la progresividad natural del impuesto sobre la renta personal. Las empresas de mayor utilidad pagan una tarifa efectiva de tributación menor en proporción a su utilidad antes de impuestos; además, empresas con el mismo nivel de utilidad pagan tarifas diferenciales15. El IVA, después de haber sido neutro (marginalmente progresivo)  en  la década de los 90, en la primera década de los 2000 resulta regresivo (con base en la ENIG 2007).

a)         Reforma del estado y apertura (1985-1994)

La Ley 55 de 1985 estrena el régimen de retención en la fuente, permite a la mayor parte de los asalariados dejar de presentar su declaración, le asegura al estado una fuente de recursos relativamente estable y hace más eficiente la administración (CRG, 1994).

En 1986 el coeficiente de Gini después del pago del impuesto de renta cae en 0,04, menor reducción que la estimada para 1983 (CRG, 1994).

La reforma de 1986 (Ley 75) amplía la base al eliminar exenciones, deducciones y descuentos (equidad horizontal); reduce la tarifa máxima de renta de 49% a 30% para empresas y personas de altos ingresos (reducción en equidad vertical); y elimina la doble tributación. La tarifa de los dividendos pagados a extranjeros se mantiene en 30% (como la tarifa a empresas nacionales y extranjeras).

El índice de Gini antes del pago de impuestos en 1990, tras descontar el impuesto de renta, se reduciría en 0,009 (Sánchez y Gutierrez, 1994).

La reforma de 1990 (Ley 40) buscaba adecuar la estructura tributaria al proceso de apertura económica, mediante la sustitución de impuestos externos por internos y la modernización del mercado de capitales, que buscaba atraer inversión extranjera y recuperar los capitales fugados. Se reducen las tarifas de renta y remesas para la inversión extranjera, y se reduce el número de contribuyentes obligados a declarar.

En 1992 el Gini después de impuestos se reduce en 0,006, lo que implica regresividad del impuesto sobre la renta con relación a la estructura de 1990 (Sánchez y Gutierrez, 1994)16.

  1. Auge primario (1995-2004)

La Ley 1004 de 2005 crea las zonas francas con una tarifa de 15% a partir del primero de enero  de 2007; y la Ley 1111 de 2006 eleva la deducción por inversiones en activos fijos reales productivos   (a 40%), y reduce la tarifa a 33%. Estas medidas redujeron la tasa efectiva de tributación en todos los quintiles a partir de 2007, pero aumentaron la brecha entre las empresas de mayor utilidad y los  quintiles 1 y 2.

Después de la crisis de 2009, la Ley 1430 de 2010 elimina la  deducción  por  inversión  en activos fijos, lo que reduce la brecha entre las empresas de mayor utilidad y las de menor utilidad   (véase el gráfico 13).

Para el año 2014 también se encuentra inequidad horizontal en la contribución en todos los quintiles de la distribución: empresas con la misma utilidad antes de  impuestos  pagan  tarifas diferentes, en todos los quintiles (la desviación estándar en la tarifa efectiva de tributación es mayor a 15%); esta desigualdad es el resultado del tratamiento diferencial del sistema tributario  y  sus  beneficios (véase el cuadro 3).

1.        El IVA, de poco progresivo a regresivo

El IVA fue neutral o levemente progresivo en los períodos de reforma del estado y apertura y el de ajuste y crisis. En el auge primario resulta regresivo, con la información de la Encuesta de Ingresos y Gastos DANE- 2006-2007.

a)         El ajuste estructural previo a 1985

En 1983, tras descontar el IVA el coeficiente de Gini pasa de 0,441 a 0,437 (-0.004). En 1986 el cambio en Gini también es negativo aunque marginal (0,0004) (CRG, 1994) (véase el gráfico 14).

b)        Reforma del estado y apertura (1985-1994)

La Ley 75 de 1986 amplía el número de tarifas: 0% para productos minerales y agrícolas, 4% para otros productos petroquímicos, grasas, gasolina blanca y gas propano; 8% para cerveza, 10% sigue siendo la tarifa general, 20% para vehículos fabricados o ensamblados en el país y pequeños, y 35% para los bienes santuarios y los vehículos de alto cilindraje.

A comienzos de la década de 1990 se debatió entre un carácter neutral o levemente progresivo del IVA (CRG, 1994; Sánchez y Gutiérrez, 1994; Sánchez y Parra, 1995). En 1990 el índice de Gini tras descontar el recaudo de IVA se reduce en 0,002 (Sánchez y Gutiérrez, 1994).

La Ley 40 de 1990 aumenta la base, elimina exenciones y aumenta la tarifa de 10% a 12%. En 1992, después de IVA el Gini no se modifica. La progresividad del tributo es mayor en 1992 que en 1986 (CRG, 1994), pero similar con respecto a 1990 (Sánchez y Gutiérrez, 1994).

La Ley 6 de 1992 reduce la base al excluir bienes de la canasta familiar y la maquinaria agrícola; la tarifa general aumentaría de 12% a 14% en los siguientes cinco años.

En 1994 el IVA resulta progresivo: reduce el Gini en 0,0026 (Ávila y Cruz, 2006).

c)         Ajuste y crisis (1995-2004)

La Ley 223 de 1995 crea la retención en la fuente para agilizar el recaudo, y aumenta la tarifa general a 16%. Por la crisis, esta tarifa se reduce a 15% durante 1999, ya que la Ley 633 del 2000  regresa la tarifa a 16%; se impone una tarifa especial para servicios de aduanas (excepto los relacionados con el Plan Vallejo y los asociados con acuerdos de libre comercio). La Ley 788 de 2002 amplía la base al incluir nuevos bienes al 7% y la reduce al excluir otros (Sánchez y Espinosa, 2005).

A.          Efecto distributivo de la política fiscal en América Latina y el Caribe

El ingreso de mercado (antes de pensiones y transferencias públicas, impuesto de renta personal y contribuciones a la seguridad social) y su distribución, se ven modificados por el conjunto del sistema tributario y el gasto público. América Latina y el Caribe24 muestra un efecto distributivo reducido de la política fiscal, en comparación con la UE y la OCDE, donde se reduce mucho más la desigualdad en la distribución del ingreso. Este cambio (indicador Reynolds- Smolensky (RS)), o diferencia entre el coeficiente de Gini antes y después de la intervención del estado es más elevado en Brasil (véase el gráfico 15). Las políticas fiscales en Brasil, Uruguay y Argentina son las más distributivas de la región.

En Colombia el coeficiente de Gini para la distribución primaria del ingreso en 2011 (0,53), se ubica en el rango más elevado de la región25; se reduce menos que en otros países cuando se evalúa la distribución según el ingreso disponible (pensiones, transferencias, impuesto sobre la renta y contribuciones a la seguridad social), pero la progresividad de la política fiscal mejora  significativamente cuando se incorpora el gasto público en salud y educación (0,45), aunque se mantiene en el rango alto de desigualdad entre los países de la región.

IV. Comentarios finales

Las relaciones entre crecimiento económico e igualdad son complejas, multi-causales y diversas. Mayor
igualdad está asociada con mayor nivel económico y mayor crecimiento; pero la dinámica del
crecimiento también tiene fuerzas desigualadoras (Deaton, 2015). Los impuestos son un elemento social
en el crecimiento económico, la equidad, y las relaciones entre ambos. Los efectos sobre el crecimiento
pasan por el sacrificio de la inversión privada, al menos en el corto plazo; los beneficios de la inversión
pública26, las apropiaciones individuales, colectivas o universales de las externalidades, y las
evaluaciones con perspectiva de corto o de largo plazo.
Colombia experimentó, durante el período de reforma del estado y apertura, la sustitución de
impuestos a la actividad externa por impuestos internos, que se vieron aún más priorizados por la presión
de recursos que suscitó la Constitución de 1991.
Durante el período de ajuste y crisis el gasto creció más aceleradamente que los ingresos
tributarios. Las reformas de 1995 y de 1998 buscaban equilibrar las finanzas públicas. La crisis de fin de
siglo fue seguida por tres reformas tributarias, para estabilizar las finanzas públicas, cumplir con las
demandas de la descentralización y comenzar a financiar el nuevo gasto en seguridad. Durante el auge
primario las reformas buscaban promover la competitividad y la generación de empleo; los impuestos
directos crecieron aceleradamente debido, en parte, a la contribución del sector minero-energético, que
permitió aumentar impuestos y gasto.
Colombia, entre países comparables de América Latina, se distingue por una relación superior al
promedio entre impuestos directos e indirectos, y en el aporte tributario de los impuestos al gasto
público; como proporción del PIB, presenta menor recaudo tanto de impuestos directos como indirectos;
muestra mayores tasas de evasión y elusión en el impuesto sobre la renta personal, y cerca al promedio
en IVA y en renta empresarial. El efecto redistributivo de la política fiscal es reducido en relación con
países comparables de la región, en particular del impuesto sobre la renta personal.

Bibliografía  

Allingham, M., Sandmo, A. (1972), Income tax evasion: a theoretical analysis. Journal of Public Economics (1972) 323-338. North-Holland Publishing Company.

Alvaredo, F., y Londoño, J. (2013), High incomes and personal taxation in a developing economy: Colombia

1993 -2003. Working Paper No 12: Comitment to Equity.

Avendaño, N. (2005), Evasión al Impuesto a la Renta de Personas Naturales: Colombia 1970 – 1999. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación: Estudios Económicos.

Ávila, J. (2015), Tarifas efectivas promedio de las personas jurídicas. Bogotá: DIAN: Oficina de Estudios Económicos.

Ávila, J., y Cruz, Á. (2015), Colombia: Estimación de la Evasión del Impuesto de Renta de Personas Jurídicas 2007-2012. Bogotá: DIAN: Subdirección de Gestión de Análisis Operacional.

             (2006), La progresividad del Sistema Tributario Colombiano del Orden Nacional. Bogotá: DIAN: Oficina de Estudios Económicos.

BID (2013), Recaudar no basta: los impuestos como instrumento de desarrollo. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo.

Brosio, G., y Jiménez, J.P. (2010), The intergovermental assigment of revenue from natural resources: a difficult balance between centripetal and centrifugal tendencies. Preliminary version for comments.

Buitrago, N. (2013), Cambios al impuesto de renta y complementarios introducidos por las reformas tributarias durante el período 2000-2013. Bogotá: Universidad Militar Nueva Granada.

Cárdenas, M., y Mejía, C. (2007), Informalidad en Colombia: Nueva Evidencia, Documento de trabajo No35

Bogotá: Fedesarrollo.

CEPAL (2015), Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2015. Santiago: Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL).

             (2017) Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2017. Santiago: Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL).

Contraloría General de la República. CGR (1994), Política Fiscal y Equidad en Colombia. Bogotá: Contraloría General de la República de Colombia.

Deaton, A. (2015), El Gran Escape: Salud, riqueza y los orígenes de la desigualdad. México D.F.: Fondo de Cultura Económica.

Fedesarrollo (2000), La situación fiscal y el financiamiento del gobierno  en  los años noventa;  Informe  final. Bogotá.

(2016), Comisión de expertos para la equidad y competitividad tributaria; Informe final presentado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Bogotá.

Gómez-Sabaini, J. C., Centrángolo, O,. y Morán, D. (2014), La evasión contributiva en la protección social de salud y pensiones. Santiago: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Gómez-Sabaini, J. C., y Morán, D. (2016), “Evasión Tributaria en América Latina”, Serie  de Macroeconomía del desarrollo, No 173 (LC/L,4155), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Hanni, M., Martner, R., y Podestá, A. (2015), El potencial redistributivo de la fiscalidad en América Latina.

Santiago: Revista CEPAL # 116.

Jiménez, J. P., Gómez-Sabaini, J. C., y Podestá, A. (2010), Tributación, Evasión y Equidad en América  Latina y el Caribe, Documento de proyecto LC/W,309, Santiago, Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL).

Jorratt, M. (2010), Diagnóstico de la estructura tributaria de Colombia y propuestas de reforma tributaria.

Banco Interamericano de Desarrollo.

Moller, L. C. (2012), Política Fiscal en Colombia: Aprovechamiento de su Potencial para lograr una Sociedad más Equitativa. Insumo para el Estudio Equidad y Movilidad en Colombia: Banco Mundial.

Pecho, M., Peláez, F., y Sánchez, J. (2012), Estimación del Incumplimiento Tributario en América Latina: 2000-2010. Centro Interamericano de Administraciones Tributarias. Dirección de Estudios e investigaciones Tributarias. Documento de trabajo # 3.

Rodríguez, J. A., y Ávila, J. (2015), La carga tributaria sobre los ingresos laborales y de capital en Colombia: El caso del impuesto sobre la renta y el IVA. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia.

Sánchez, F., y Espinosa, S. (2005), Impuestos y Reformas Tributarias en Colombia, 1980-2003. Bogotá: Documento CEDE; Universidad de Los Andes.

Sánchez, F., y Gutiérrez, C. (1994), Reformas Tributarias en Colombia 1980-1992. Aspectos de equidad, eficiencia, y simplificación administrativa Bogotá: Fedesarrollo. http://hdl.handle.net/11445/2242.

Sheffrin, S. (1994), Perceptions of Fairness in the Crucible of Tax Policy.  Cambridge:  Cambridge University Press.

Slemrod, J. (2009), Old George Orwell Got it Backward: Some Thoughts on Behavioral Tax Economics.

Viena: Cesifo Venice Summer Institute.

Steiner, R., y Cañas, A. (2013), Tributación y Equidad en Colombia. Bogotá: Documento CEDE; Universidad de Los Andes.

Steiner, R., y Gomez, H. (2015), La Reforma Tributaria y su impacto sobre la Tasa Efectiva de Tributación de las firmas en Colombia. Bogotá: Fedesarrollo.

Steiner, R., y Medellín, J. C. (2014), Elementos para una nueva reforma tributaria. Bogotá: Fedesarrollo. Steiner, R., y Soto, C. (1999), Cinco ensayos sobre tributación en Colombia. Bogotá: Fedesarrollo.

http://hdl.handle.net/11445/1903.

 

44.17.-.Lectura N.3 opcional. DE KEYNES A ROOSEVELT: REPARAR EL MAL – Alejandro Nadal

El 31 de diciembre de 1933 el economista John Maynard Keynes dirigió una carta abierta a Franklin Roosevelt, el único presidente de Estados Unidos que se ha enfrentado al capital financiero. Si Keynes estuviera vivo, este fin de año habría enviado a Obama una carta parecida. Considerando el estado actual de la economía mundial, y no sólo la estadunidense, es importante recuperar los puntos medulares de esa misiva.

Escribió Keynes al mandatario: Usted se enfrenta a una doble tarea: recuperación de la crisis y la aprobación de reformas económicas y sociales que debieron haber sido introducidas hace mucho. El objetivo de la recuperación es incrementar el producto y el empleo. En nuestro mundo el producto se destina a ser vendido y su volumen depende del poder de compra que le hará frente en el mercado. Un incremento en el producto requiere de por lo menos uno de tres factores. Las personas deben ser inducidas a gastar una mayor parte de su ingreso, o las empresas deben ser persuadidas, ya sea por una mayor confianza o por una menor tasa de interés, a contratar más personal y así crear más ingresos en manos de sus empleados. Alternativamente, la autoridad pública debe ser llamada a crear ingresos adicionales a través del gasto público. Cuando los tiempos son malos no se puede esperar que el primer factor funcione a una escala adecuada. El segundo factor no podrá operar sino hasta que el gobierno haya revertido la situación a través del gasto público. En consecuencia, el mayor impulso para salir del bache sólo puede provenir del tercer factor.

Keynes replantea hasta aquí su teoría de la demanda efectiva para indicar que en tiempos de crisis, cuando el gasto y las expectativas se deprimen, la inversión privada se contrae y no puede ser el motor para sacar una economía adelante. El gasto público es la alternativa para suplir la deficiencia en la demanda agregada. Las políticas de austeridad que hoy se aplican en Europa son la antítesis de esta visión y representan el regreso a una ortodoxia que niega la realidad. Asimismo, en Estados Unidos la discusión sobre política fiscal y la necesidad de reducir el déficit está contaminada por el oscurantismo de una pseudo-teoría económica más ligada a la ideología que al análisis racional.

Sigue diciéndole Keynes a Roosevelt: Hay indicios de que dos falacias técnicas están afectando las políticas de su administración. La primera tiene que ver con el papel que juega el incremento de precios en la recuperación. Keynes aclara que el aumento de precios normalmente acompaña al crecimiento y la expansión del empleo. Pero existe una inflación provocada por manipulaciones de costos o de la oferta y no tiene nada que ver con el aumento de precios que se espera de una expansión saludable del poder de compra y de la demanda agregada. En pocas palabras, el fetiche del control de la inflación no debe ser un obstáculo para aplicar políticas de recuperación.

En el terreno de las recomendaciones, Keynes insistió: la prioridad está en otorgar crédito para el gasto bajo los auspicios del gobierno. Una preferencia estaría en obras que pueden madurar rápidamente y en gran escala, como la rehabilitación de la red ferroviaria. En segundo lugar yo colocaría el crédito barato y abundante, así como la reducción de la tasa de interés de largo plazo a través de la intervención de la Reserva federal.

Ochenta años después, la carta de Keynes a Roosevelt mantiene su vigencia esclarecedora. Mientras la peor crisis en la trágica historia del capitalismo sigue su marcha, los poderes establecidos aprovechan la coyuntura para arremeter contra lo que queda del Estado de Bienestar. El colapso actual tiene sus raíces en el estancamiento de los salarios reales en las principales economías capitalistas del mundo. La mala distribución del ingreso ha llevado a un sobre endeudamiento de las clases trabajadoras. Y ahora, en una brutal recesión en la que todos los agentes están empeñados en desendeudarse, nadie quiere aumentar pasivos y cualquier ayuda en forma de subsidios fiscales se utiliza para pagar deudas, lo que no contribuye a incrementar la demanda. En este contexto urge el lanzamiento de un vasto programa de obras públicas.

En Estados Unidos y Europa, los amos del dinero impiden que el gasto público sea el factor para salir del atolladero, tal y como recomendaba Keynes. La falacia sobre la necesidad de mantener el presupuesto equilibrado ha sometido a las finanzas públicas a los dictados del capital financiero. Aún más, al imponer los recortes fiscales se agrava la crisis porque se reduce la demanda agregada. ¿Será por ignorancia o por mala fe? En algunos casos el desconocimiento de los rudimentos de la teoría económica es responsable de que se apliquen políticas retrógradas. Pero, en general el retroceso en política macroeconómica de cara a la crisis se debe a un objetivo perverso: La destrucción de todas las instituciones que apoyan a la clase trabajadora.

http://www.jornada.unam.mx/2013/01/02/opinion/021a1eco

CÓMO LLEGÓ KEYNES A ESTADOS UNIDOS – John Kenneth Galbraith*

El libro sobre política económica y social más influyente de este siglo, La teoría general del empleo, el interés y el dinero, de John Maynard Keynes, se publicó en Inglaterra y Estados Unidos en 1936. En Estados Unidos después se publicó una edición de bolsillo; el New York Times descubrió, quizá con vergüenza, que no había reseñado la edición original y me pidió este comentario. Las pocas personas que aprovecharon esta oportunidad sin duda sintieron curiosidad por saber cuál era la razón de la influencia del libro; aunque conscientes de su propia inteligencia, no podían leerlo. Se preguntaron entonces cómo había convencido a tantas otras personas, no todas las cuales eran menos agudas o diligentes.

Creo que estoy escribiendo un libro de teoría económica que revolucionará la manera de pensar los problemas económicos; supongo que no en seguida, sino en el curso de los próximos diez años.
Carta de John M. Keynes a George B. Shaw, 1.de enero de 1935

Según la opinión común, aunque no universal, la revolución keynesiana fue uno de los grandes logros modernos en diseño social. Puso freno al marxismo en los países avanzados. Llevó a un nivel de desempeño económico que inspiró panegíricos de banalidad sin igual entre los conservadores amargados. Pero los responsables no recibieron honores sino oprobio. Durante mucho tiempo, ser conocido como keynesiano activo despertaba la ira de quienes equiparaban el progreso social con la subversión, y los afectados desarrollaron el hábito de la reticencia. Una consecuencia adicional es que la historia de esta revolución ha sido quizá la historia peor contada de nuestra época.

Es hora de que conozcamos mejor esa parte de nuestra historia y de quienes la hicieron, y este es un breve pasaje de esa historia. Gran parte de ella se refiere a la ilegibilidad, casi única, de La teoría general ya la necesidad de traducir y explicar sus ideas a los funcionarios del gobierno, a los estudiantes y al público en general. Como Mesías, John Maynard Keynes dependió profundamente de sus profetas.

La Teoría general apareció en el sexto año de la Gran Depresión, cuando Keynes tenía cincuenta y tres años. En ese tiempo, Keynes, igual que Churchill, su gran contemporáneo, era considerado demasiado sincero y poco confiable. Los funcionarios públicos no siempre admiran a los hombres que dicen cuál debería ser la política correcta. Lo que necesitan, sobre todo en asuntos exteriores, son hombres que encuentren razones convincentes para una política equivocada. Keynes previó las graves dificultades de las cláusulas de reparaciones del tratado de Versalles, y las expuso en Las consecuencias económicas de la paz, donde quizá exageró sus argumentos y fue injusto con Woodrow Wilson, aunque no obstante presentó la que resultó ser una visión más clara de los desastres económicos de posguerra que la que hubieran querido hombres más sensibles a las razones de Estado.

En otro libro, de finales de los años veinte, mostró igual falta de tacto hacia quienes incitaban a un desempleo masivo en Gran Bretaña para que la libra esterlina volviera a la paridad con el dólar anterior a la guerra, con el patrón oro. El hombre inmediatamente responsable de este esfuerzo, una voz muy ortodoxa en los asuntos económicos de la época, era el entonces Canciller del Tesoro, Winston Churchill, y el libro se tituló Las consecuencias económicas de Mr. Churchill.

Entre 1920 y 1940, Keynes era buscado por los estudiantes e intelectuales en Cambridge y Londres, era bien conocido en los círculos teatrales y artísticos londinenses, dirigió una compañía de seguros, ganó y a veces perdió montones de dinero, y fue un periodista influyente. Pero no era realmente confiable en asuntos públicos. El gran sindicato que identifica la confiabilidad con el conformismo lo mantuvo apartado. Entonces llegó la Depresión. Había mucho desempleo y mucho sufrimiento. Incluso los hombres respetables fueron a la quiebra. Era necesario, aunque desagradable, escuchar a los hombres sinceros que tenían algo que decir sobre la manera de remediarla. Escuchar es el terrible castigo que los dioses reservan a los estadistas de épocas más prósperas.

Un indicio de cuán lejos llegó la revolución keynesiana es que la tesis central de La teoría general hoy suena a lugar común. Hasta que el libro apareció, los economistas de tradición clásica (o no socialista) suponían que la economía, dejada a sí misma, encontraría el equilibrio de pleno empleo. Habría aumentos o reducciones de los salarios y de las tasas de interés cuando fuese necesario para conseguir ese agradable resultado. Si los hombres estaban sin empleo, sus salarios bajarían en relación con los precios. Con salarios más bajos y márgenes más altos, sería rentable emplear a aquellos cuyo trabajo no daba antes un rendimiento adecuado. De eso se deducía que las medidas para mantener salarios artificialmente altos, como resultado de los esfuerzos imprudentes de los sindicatos (según se decía), causarían desempleo. Se juzgaba que esos esfuerzos eran, de hecho, la principal causa del desempleo.

Las variaciones de las tasas de interés jugaban un papel complementario asegurando que finalmente se gastara todo el ingreso. Así, cuando la gente por alguna razón decidiera aumentar sus ahorros, disminuirían las tasas de interés de la ahora abundante oferta de fondos prestables. Esto llevaría, a su vez, a un aumento de la inversión. El gasto adicional en bienes de inversión compensaría la reducción del gasto de los consumidores más frugales. De ese modo se evitaba que las variaciones de los gastos del consumidor o de las decisiones de inversión ocasionaran variaciones del gasto total que llevarían al desempleo.

Keynes argumentó que ni las variaciones de los salarios ni los cambios de la tasa de interés producían necesariamente este efecto beneficioso. Centró su atención en el poder de compra total de la economía; lo que los estudiantes de primer semestre hoy aprenden a llamar demanda agregada. Las reducciones de salarios podían no aumentar el empleo; junto con otros cambios, podían simplemente reducir la demanda agregada. Y sostenía que el interés no era el precio que se paga a la gente por ahorrar sino el precio que obtiene por intercambiar tenencias de dinero en efectivo o su equivalente, su preferencia normal en materia de activos, por formas de inversión menos líquidas. Y que era difícil disminuir el interés más allá de cierto nivel. Por tanto, si la gente buscaba ahorrar más, eso no significaba necesariamente tasas de interés más bajas y una mayor inversión resultante. En cambio, la demanda total de bienes podía disminuir, junto con el empleo y la inversión, hasta que el ahorro volviera a concordar con la inversión por la presión de las dificultades que habían reducido el ahorro en favor del consumo. La economía encontraría su equilibrio, no de pleno empleo sino con una proporción de desempleo no especificada.

De este diagnóstico se derivaba el remedio: restituir la demanda agregada al nivel en que todos los trabajadores dispuestos tuvieran empleo; y esto se podía lograr complementando el gasto privado con gasto público. Esa debería ser la política cuando las intenciones de ahorrar superaran a las intenciones de invertir. Puesto que el gasto público no cumpliría este papel compensador si hubiese impuestos de compensación (que son una forma de ahorro), el gasto público se debía financiar con crédito, incurriendo en un déficit. Esto resume a Keynes, si se pudiese condensar en dos párrafos. La teoría general es más difícil; son casi 400 páginas, algunas de ellas de fascinante oscuridad.

Antes de publicar La teoría general, Keynes presentó sus ideas directamente al presidente Roosevelt, sobre todo en una famosa carta al New York Times del 31 de diciembre de 1933: “Hago mucho énfasis en el aumento del poder de compra nacional resultante del gasto del gobierno financiado con préstamos”. Y visitó a Roosevelt en el verano de 1934 para exponer su tesis, aunque la sesión no fue un gran éxito; en la reunión cada uno planteó sus dudas sobre el sentido común del otro.

Entre tanto, dos funcionarios clave de Washington, Marriner Eccles, el muy competente banquero de Utah, que llegaría a ser jefe de la Junta de Reserva Federal, y Lauchlin Currie, un reciente profesor de Harvard que era su director adjunto de investigaciones y luego consejero económico de Roosevelt (y, aún más tarde, destacada víctima de la persecución de McCarthy), habían llegado por su cuenta a conclusiones similares a las de Keynes sobre la orientación apropiada de la política fiscal. Cuando La teoría general apareció, ambos la interpretaron como una confirmación de la orientación que habían propuesto. Currie, brillante economista y profesor, era también un calificado e influyente intérprete de las ideas en la comunidad de Washington. No es frecuente que nuevas e importantes ideas sobre la economía entren a un Gobierno por medio de su banco central. Nadie debería inquietarse. No existe el más leve indicio de que alguna vez volverá a suceder1.

Paralelamente a la obra de Keynes de los años treinta y rivalizando en importancia, aunque no en fama, apareció la de Kuznets y un grupo de jóvenes economistas y estadísticos de la Universidad de Pennsylvania, de la Oficina Nacional de Investigación Económica (NBER) y del Departamento de Comercio de Estados Unidos, que desarrollaron desde su comienzo los conceptos hoy familiares de ingreso nacional y producto interno bruto y sus componentes, y calcularon sus valores. Entre esos componentes se incluían el ahorro, la inversión, el ingreso disponible agregado y las demás magnitudes de las que hablaba Keynes. Como resultado, los que traducían las ideas de Keynes en acciones ahora podían saber no solo lo que había que hacer sino también cuánto. Y muchos que nunca habían sido convencidos por las abstracciones keynesianas fueron obligados a creer por las cifras concretas de Kuznets y de sus imaginativos colegas.

Sin embargo, la trompeta que sonaba en Cambridge, Inglaterra –si la metáfora es permisible para este libro particular-, se escuchó más claramente en Cambridge, Massachusetts. Harvard fue la principal vía de entrada de las ideas de Keynes a Estados Unidos. Los conservadores se preocupan porque las universidades son centros de innovaciones inquietantes. Sus temores pueden ser exagerados pero así ocurrió.

A finales de los años treinta, Harvard tenía una gran comunidad de jóvenes economistas, muchos de los cuales se mantenían allí debido a la escasez de empleos que Keynes buscaba remediar. Tenían la confianza, normal a su edad, en su capacidad para rehacer el mundo y, a diferencia de generaciones menos afortunadas, la oportunidad. También tenían indicios ocupacionales de lo que se necesitaba. El desempleo masivo persistía año a año. Era degradante seguir diciendo a los jóvenes que esta no era más que una desviación temporal de la regla del pleno empleo y que lo único que se necesitaba era conseguir las reducciones de salarios necesarias.

Paul Samuel son, que después enseñó economía a toda una generación y que casi desde el comienzo fue reconocido como líder de la joven comunidad keynesiana, comparó el entusiasmo de los jóvenes economistas, cuando apareció el libro de Keynes, con el de Keats cuando leyó por primera vez el Homero de Chapman. Algunos se preguntarán si los economistas son capaces de una emoción tan refinada, pero lo cierto es que el efecto fue grande. Allí estaba el remedio para el desespero que se veía desde los patios de Harvard. No era derrocar el sistema sino salvarlo. Para el que no era revolucionario parecía demasiado bueno para ser verdad. Para el revolucionario ocasional era verdad. La vieja economía se enseñaba en el día, pero en la noche, y casi todas las noches desde 1936 en adelante, casi todos los miembros de la comunidad de Harvard discutían a Keynes.

Esta podría haber seguido siendo una discusión académica. Así como la Biblia y Marx, la oscuridad estimulaba el debate abstracto.

Pero en 1938, los instintos prácticos que a veces los economistas logran reprimir fueron catalizados por la llegada de Alvin H. Hansen a Cambridge, desde Minnesota. Entonces tenía unos cincuenta años, era un buen profesor y un colega popular. Pero, sobre todo, era un hombre para el que las ideas económicas no se podían separar del uso.

La mayoría de los economistas de reputación bien establecida rechazaban a Keynes. Ante la opción de cambiar de manera de pensar o demostrar que no hay necesidad de cambiar, casi todos optan por la segunda opción. Así sucedió entonces. Hansen tenía buena reputación y optó por cambiar su manera de pensar. Aunque había criticado severamente algunas proposiciones centrales del Tratado del dinero, una obra inmediatamente anterior, y al comienzo mostró poco entusiasmo por La teoría general, muy pronto quedó convencido de la importancia de Keynes.

Empezó a exponer las ideas en libros, artículos y conferencias, y a aplicarlas en el contexto estadounidense. Persuadió a sus estudiantes y a sus colegas más jóvenes de que no solo debían entender esas ideas, sino lograr que otros las entendieran y después pasar a la acción. Sin buscarlo o ser muy consciente del hecho, se convirtió en líder de una cruzada. A finales de los años treinta, el seminario de Hansen en la nueva Escuela Superior de Administración Pública de Harvard era visitado regularmente por autoridades de política de Washington. A menudo los estudiantes llenaban los pasillos. Se sentía que era lo más importante que estaba ocurriendo en el país, y quizás así haya sido.

De regreso, los funcionarios llevaban a Washington las ideas de Hansen y, quizá aún más, su sentido de convicción. Con el tiempo, hubo también una fuerte migración de sus estudiantes y jóvenes colegas a la capital. Entre muchos otros, Richard Gilbert, después principal arquitecto del desarrollo económico del Pakistán, y que era confidente de Harry Hopkins; Richard Musgrave, después en Princeton y otras universidades, que volvió a Harvard y aplicó las ideas de Keynes y Hansen al sistema fiscal; Alan Sweezy, del Instituto de Tecnología de California, que fue a la Reserva Federal y a la WPA (Works Progress Administration); George Jaszi, que fue al Departamento de Comercio; G. Griffith Johnson, que se desempeñó en la Tesorería, la Junta de Seguridad Nacional y la Casa Blanca; y Walter Salant, después en la Brookings Institution, quien tuvo cargos influyentes en varias agencias federales. Keynes escribió con admiración sobre este grupo de jóvenes discípulos de Washington.

Las discusiones, que empezaron en Cambridge, durante los años de guerra continuaron en Washington, donde entonces se desempeñaban muchos de los primeros participantes. Uno de los más destacados, amigo íntimo de Hansen pero sin otra relación con el grupo de Harvard, era Gerhard Colm, de la Oficina del Presupuesto. Colm, refugiado alemán, hizo la transición de un cargo influyente en Alemania a uno de gran responsabilidad en el gobierno de Estados Unidos en un lapso de cinco años. Tuvo un importante papel en la traducción de las proposiciones keynesianas a cálculos viables de costos y cantidades. La política keynesiana llegó a ser esencial en lo que se llamó planificación de posguerra y en los planes para evitar la reaparición del desempleo masivo.

Mientras tanto, otros se dirigían a una audiencia más amplia. Seymour Harris, otro colega de Hansen y uno de los primeros conversos, se convirtió en el exponente más prolífico de las ideas de Keynes antes de llegar a ser uno de los académicos más prolíficos de los tiempos modernos. Publicó media docena de libros sobre Keynes y sintetizó sus ideas en centenares de cartas, discursos, memorandos, declaraciones en el Congreso y artículos. El profesor Samuelson, ya mencionado, plasmó las ideas keynesianas en el que llegó a ser el texto de economía más influyente después de la última gran exposición del sistema clásico, de Alfred Marshall. Lloyd Metzler, de la Universidad de Chicago, aplicó el sistema keynesiano al comercio internacional. Lloyd G. Reynolds reunió un talentoso grupo de jóvenes economistas en Yale e hizo de esta universidad un importante centro de discusión de las nuevas ideas.

Pero la influencia de Harvard no se limitó a Estados Unidos. Casi al mismo tiempo del arribo de La teoría general a Cambridge, Massachusetts, llegó también un joven graduado canadiense llamado Robert Bryce. Recién llegado de Cambridge, Inglaterra, donde asistió al seminario de Keynes, tenía licencia especial para explicar lo que Keynes quería decir en sus pasajes más oscuros. Con otros graduados canadienses, Bryce fue Ottawa, donde ocupó una serie de cargos importantes hasta llegar a viceministro de Finanzas. Canadá fue quizá el primer país que se comprometió inequívocamente con una política económica keynesiana.

Con ayuda de los académicos keynesianos, algunos hombres de negocios llegaron a interesarse. Dos industriales de Nueva Inglaterra, Henry S. Dennison, de la Dennison Manufacturing Company de Framingham, Massachusetts, y Ralph Flanders, de la Jones and Lamson Machine Company de Springfield, Vermont (más tarde senador de Estados Unidos por Vermont), contrataron miembros del grupo de Harvard para que les expusieran sus ideas. Antes de la guerra, las habían respaldado en un libro, al que también contribuyeron Lincoln Filene, de Boston, y Morris E. Leeds, de Filadelfia, titulado Hacia el pleno empleo, apenas más legible pero menos leído que Keynes2. En los últimos años de la guerra, el Comité de Desarrollo Económico (CED), dirigido en estos asuntos por Franders y Beardsley Ruml, y de nuevo con la ayuda de los académicos keynesianos, empezó a evangelizar a la comunidad de los negocios.

En Washington, durante la guerra, la Asociación de Planeación Nacional (NPA) fue un centro de discusión académica de las ideas keynesianas. Al final de la guerra, Hans Christian Sonne, un banquero imaginativo y liberal de Nueva York, empezó a apoyar a la NPA y a las ideas keynesianas. Junto al CDE, donde Sonne también tenía influencia, la NPA se convirtió en un importante instrumento para explicar la política al público en general. (En el otoño de 1949, en un ejercicio que combinó la imaginación con una rara diplomacia, Sonne reunió a una docena de economistas de diferentes tendencias en Princeton, y los persuadió para que firmaran una aprobación específica de políticas fiscales keynesianas. El acuerdo luego fue reportado al Congreso, en sesiones que tuvieron mucha publicidad, por Arthur Smithies, de Harvard, y Simeon Leland, de Northwestern University.

En 1946, diez años después de la publicación de La teoría general, la Ley de Empleo de ese año le dio al sistema keynesiano un apoyo matizado pero explícito. Reconocía que, como había propugnaba Keynes, el paro y el desempleo y la producción insuficientes respondían ante una política positiva. No decía mucho sobre las medidas específicas pero afirmaba claramente la responsabilidad del gobierno federal para actuar de algún modo. El Consejo de Asesores Económicos se convirtió, a su vez, en una plataforma para exponer el punto de vista keynesiano sobre la economía y pronto lo puso en práctica. Leon Keyserling, miembro fundador y después su presidente, fue un defensor infatigable de esas ideas. Y en una etapa muy temprana entendió la importancia de ampliarlas para que no solo abarcaran la prevención de la depresión sino también el mantenimiento de una tasa adecuada de expansión económica. Así, la revolución se extendió en solo una década.

Quienes abrigan pensamientos de conspiraciones y complots clandestinos se entristecerán al saber que fue una revolución sin organización. Todos los que participaron tenían un profundo sentimiento de responsabilidad personal por las ideas; había una variada pero profunda urgencia de persuadir. En Washington se tenía la fuerte impresión de que los cargos económicos clave debían ser ocupados por personas que entendieran el sistema keynesiano y que estuvieran dispuestas a trabajar para establecerlo. En la Casa Blanca, Currie dirigía una oficina informal de reparto de tareas a este respecto. Pero nadie respondió jamás a planes, órdenes, instrucciones o a una fuerza distinta de las propias convicciones. Esta fue quizá la característica más interesante de la revolución keynesiana.

Sin embargo, siempre se sospechó que había algo más. Y había algunos esfuerzos de contrarrevolución. Nadie podía decir que prefería el desempleo masivo y no a Keynes. E incluso hombres de talante conservador optaban por esa política cuando entendían de qué se trataba; algunos solo pedían que se le cambiara de nombre. El Comité de Desarrollo Económico, aleccionado en semántica por Ruml, nunca defendió los déficits. Hablaba más bien de un presupuesto que solo se equilibraría en condiciones de alto empleo. Quienes objetaban a Keynes también se veían invariablemente en desventaja porque no habían leído (y no podían leer) el libro. Era como acusar de pornografía alKama Sutra original, sin saber sánscrito. Pero cuando se trata de oponerse al cambio social, hay hombres capaces de superar cualquier desventaja.

Como correspondía, el principal objeto de atención era Harvard y no Washington. En los años cincuenta, un grupo de egresados maduros creó una organización llamada Veritas Foundation y financió un libro titulado Keynes en Harvard, que descubrió que “Harvard era la plataforma de lanzamiento del cohete keynesiano en Estados Unidos”. Pero después invalidó esta plausible proposición identificando el keynesianismo con el socialismo, el socialismo fabiano, el marxismo, el comunismo, el fascismo e incluso con el incesto literario, término que daba a entender que un keynesiano siempre reseñaba las obras de otro keynesiano3. Como tantos otros en situaciones similares, los autores sacrificaron sus posibilidades de credibilidad escribiendo no para el público sino para quienes pagaban la factura. La universidad se mantuvo imperturbable y el público tristemente indiferente. El libro siguió circulando durante largo tiempo entre las franjas más reflexivas de la conservadora John Birch Society.

Un asunto menos trivial fue el de un grupo de egresados más influyente que presionó para que se investigara al Departamento de Economía, usando como instrumento al Comité de Inspección que revisa anualmente la labor del Departamento en nombre de las Juntas de Gobierno. La revolución keynesiana pertenece a nuestra historia; por ello, merece esta investigación.

Esa investigación fue dirigida por Clarence Randall, en ese entonces ligado indebidamente a la dirección de la Island Steel Company, con el apoyo de Sinclair Weeks, importante fabricante de cremalleras, ex senador y tetrarca del ala derecha del Partido Republicano en Massachusetts. Naturalmente, el Comité descubrió que Keynes ejercía, de hecho, una influencia nociva en la mentalidad económica de Harvard, y que el Departamento de Economía se inclinaba a su favor. Como siempre, los investigadores, con una o dos posibles excepciones, tenían la desventaja de no haber leído el libro y, por tanto, no sabían qué atacaban. El Departamento, incluidos los miembros más escépticos del análisis de Keynes -ninguno lo aceptaba del todo, y algunos no mucho-, rechazaron por unanimidad las conclusiones del Comité. Así lo hizo el presidente, James Bryant Conant, en uno de sus últimos actos oficiales antes de ocupar el cargo de Alto Comisionado en Alemania en 1953. Como consecuencia de esta controversia hubo mucha inquina entre el Departamento y sus críticos.

En los años siguientes hubo más discusiones sobre el papel de Keynes en Harvard y otros asuntos relacionados. Pero se hicieron cada vez más amables, porque los investigadores originales se vieron atrapados por uno de esos fascinantes y paradójicos cambios de que está repleta la historia de la revolución keynesiana (y quizá de todas las demás). Poco después de que el Comité llegara a su inquietante conclusión, llegó al poder la Administración Eisenhower.

Mr. Randall se convirtió entonces en asistente y asesor de la Presidencia. Mr. Weeks fue nombrado secretario de Comercio, y casi inmediatamente se ocupó del despido del jefe de la Oficina de Normas por la cuestión de la eficacia de las sales de Glauber como aditivo de las baterías. Habiendo arriesgado su prestigio en la lucha contra los científicos e ingenieros de la nación por la cuestión de si una batería podía mejorar añadiéndole un laxante (como dijo Bernard DeVoto), no se podía esperar que Mr. Weeks mantuviera abierto otro frente contra los economistas de Harvard. Pero lo que era aún peor, él y Mr. Randall estaban asumiendo una fuerte carga contingente por las políticas de la Administración Eisenhower. Y estas, tan pronto se desarrollaron, tenían un tono keynesiano casi tan fuerte como el del Departamento de Harvard.

El primer presidente del Consejo de Asesores Económicos del presidente Eisenhower fue Arthur F. Burns, de la Universidad de Columbia y del NBER (y después consejero y presidente de la Junta de la Reserva Federal bajo Richard Nixon). Mr. Burns tenía credenciales como crítico de Keynes. Hombre respetable y algo anticuado, Burns redactó la introducción al informe anual del NBER de 1946,titulada “La investigación económica y el pensamiento keynesiano de nuestro tiempo”, donde hizo su propia interpretación crítica del equilibrio con desempleo keynesiano y concluyó, quizá con acritud, que “los impresionantes planes de acción del gobierno basados en la teoría del equilibrio de Keynes se deben ver con escepticismo”. Alvin Hansen replicó enérgicamente.

Pero aunque Burns consideraba a Keynes con escepticismo, veía con antipatía las recesiones (incluidas aquellas de las que se le podía considerar responsable). En su informe de 1955, como presidente del Consejo de Asesores Económicos, dijo: “Las políticas presupuestales pueden contribuir al objetivo de máxima producción asignando prudentemente los recursos, primero, entre usos privados y públicos; y segundo, entre diversos programas del gobierno” (las cursivas son mías). Si Keynes hubiese leído cuidadosamente estas palabras -acción del gobierno para decidir entre gastos privado y público- habría aplaudido fuertemente. Y, de hecho, un vocero de la Asociación Nacional de Fabricantes dijo al Comité Económico Conjunto que apuntaban “directamente a la economía planificada y, en últimas, a la economía socializada”.

Después de la salida de Burns, la Administración Eisenhower incurrió en un déficit de 9,4 mil millones de dólares en las cuentas del ingreso nacional durante la recesión de 1958. Fue, de lejos, el mayor déficit en que había incurrido un gobierno estadounidense en tiempos de paz; superó el gasto total en tiempos de paz de la Administración Roosevelt en cualquier año hasta 1940. Ninguna administración había dado jamás a la economía una dosis tan masiva de medicina keynesiana. Con una administración republicana, dirigida por personas como Mr. Randall y Mr. Weeks que adoptaban tales medidas, los académicos keynesianos de Harvard y de otras partes dejaron de ser vulnerables. Y Keynes dejó de ser un tema de conversación diplomática con esos críticos.

Los presidentes Kennedy y Johnson siguieron lo que hoy es una política común y corriente. Aconsejados por Walter Heller, un notable y hábil intérprete de las ideas de Keynes, añadieron el nuevo mecanismo de la reducción deliberada de impuestos para sostener la demanda agregada. Y abandonaron, por fin, el lenguaje ambiguo mediante el cual algunos defensores de las políticas keynesianas combinaban la defensa de medidas para promover el pleno empleo y el desarrollo económico con promesas de un presupuesto prontamente equilibrado. “Hemos reconocido que es contraproducente el esfuerzo por equilibrar con demasiada prontitud nuestro presupuesto en una economía que opera muy por debajo de su potencial”, dijo el presidente Johnson en su informe de 1965.

*Publicado en Economics, peace and laughter, Boston, Houghton Mifflin, 1971. Esta traducción, de Alberto Supelano, se basa en la versión tomada de Andrea D. Williams, The essential Galbraith, de la misma casa editora.

Notas

1Currie no fue promovido en Harvard debido en parte a que sus ideas, que anticiparon brillantemente a las de Keynes, se consideraron deficientemente académicas hasta que Keynes las hizo respetables. La economía es muy complicada.
2Yo redacté el borrador.
3Los autores también decían, alentadoramente: “se está preparando a Galbraith como príncipe heredero del keynesismo (sic)”.

http://www.scielo.org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0124-59962014000100012

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *

*

Este sitio usa Akismet para reducir el spam. Conoce cómo se procesan los datos de tus comentarios.